耿保江:从环境法体系看《环境保护法》的定位(四)
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一，传统法律文化的消极影响与制约；二，中国社会关系的复杂性与剧烈变迁；三，中国经济结构迅速变迁、物质经济条件的制约以及经济规律适用范围的扩大化；四，中国行政管理体制的制约；五，中国执法人员的法律素质不适应法治国家建设的需要；六，中国现有法律本身质量的局限性；七，中国社会监督机制的不健全、监督力度不足；八，中国司法保障与监督缺位与软弱。③相关研究发现，在影响环保法治运行的各种因素中，立法因素要远远大于行政、司法及关联主体因素。④环境法律本身质量的局限性严重影响到环保法治的正常运行。 《环境保护法》作为环境基本法，其质量的好坏直接影响到环境法实施中的守法、执法、司法效果。一切法律文本都旨在转化为法律现实，一切立法都期望化为具体的守法行动，守法问题涵盖 ① 徐向华，周欣．我国法律体系形成中法律的配套立法[J]．中国法学，2010(4)：158-174 ② 汪劲．环保法治三十年：我们成功了吗[M]．北京：北京大学出版社，2011：352 ③ 马怀德．法律的实施与保障[M]．北京：北京大学出版社，2007:8-17 ④ 汪劲．环保法治三十年：我们成功了吗[M]．北京：北京大学出版社，2011：354 857 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 ①了法哲学中现实、动态的一极。而守法的一个前提条件就是法自身必须具有优良品质，一个品质优良的法对人们会产生良好的影响，如果我们所立的法能保持其内在的相互一致和协调统一，人们守法也就不会感到无所适从，左右为难。②同样，《环境保护法》的质量也影响到环境执法。依法行政原则是行政法的实体性基本原则，依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规和规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据，而且，依法行政要求政府依法的明文规定行政，政府不严格按照法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。③该观点预设了法律的完备性，也就说明环境执法必须也要以法律的完备为前提。《环境保护法》也是环境司法的保障，立法是法律运行的第一个环节，而司法则是法律得到实施的重要保障，立法创制了法律依据，才使司法活动能够顺利进行。无疑，现行《环境保护法》存在的各种问题直接影响环保法治的正常运行。④ （五）《环境保护法》通过环境法体系应表现出的作用 关于应当以什么样的概念为基础来界定环境法律体系的内容，不只在国内，而且在国外法学界也尚未形成统一的认识。⑤不过，从环境损害这一环境法学的逻辑起点出发坚持目的建构标准产生的环境法律体系具有明显的优势。这种将《环境保护法》置于环境法律体系中分析并且确定其应然地位的逻辑方式并不是盲目的，此种定位的优势表现在以下几个方面： 第一，维护环境法学科的独立性。 因为环境事务法的根基来自于环境损害这一社会事实，相对于其他部门法学，根基明显不同，所以相对于民法、刑法等部门法学来说，它是闭合的，它自身的范围由环境损害的范围和程度决定，因而它有独立的研究客体，而在环境事务法中充当“宪法”角色的《环境保护法》，更是将这种独立的研究客体以环境基本法的形式确定下来，进而将其与其他部门法学严格区分开来，有效地维护了环境法学科的独立地位。 第二，保证环境法律体系“稳定性”与“灵活性”的统一。 充当“宪法”角色的《环境保护法》在环境事务法体系中的稳定性最强，最能体现法的稳定性一面，充分维护了环境法的法的性质。同时，受其指引的环境手段法是环境事务法的配套立法，因而在法律实施的这一阶段又不失灵活性。我们都知道，若要达到环境保护的目的，在实际操作中除了有效实施环境法律之外，还要借助民法、刑法、行政法等其他部门的力量一同发挥作用，这就体现了环境手段法开放的一面。相比环境事务法，环境手段法是开放性的，即不排斥将其他部门法纳入环境手段法体系，这也充分体现了环境法学灵活性的一面。但是需要强调的是，主张将其他部门法学上的手段贯穿于整个环境法律体系的做法是不可取的，那样做虽然扩大了环境法律体系的灵活性，但是无法保证该体系的稳定性，因而容易使环境法被认为是政策而不是法律。因此要正确定位其他部门法中的手段在环境法律体系中的层次。另外，如果同意环境法律体系是“稳定性”与“灵活性”的统一体，那么将《环境保护法》定位为政策法或带有手段法的混合法势必会影响《环境保护法》的稳定性，进而使整个环境法律体系失去稳定的根基。 第三，从整个环境法律体系上来看，《环境保护法》能够直接体现并解决环境法学的本位问题。 从环境损害这一逻辑起点来看，环境法的性质是由环境事务法决定的。由环境损害这一社会事实作为环境事务法的基础，直接向我们明示了环境法的目的、任务、调整对象等等，而手段法只是环境事务法的配套性立法，其目的只是为了服务环境事务法。因此，充当环境事务法体系中“宪法”角色的《环境保护法》理所当然地决定了环境法的本位问题。保护环境是每个公民义不容辞的义务，这种观点并不会遭到质疑，而问题是如何在环境法律体系中给环境权利论者所主张的公民环境权找到一个正确的位置。 ⑥权利和义务是法学的基本范畴，全部法的问题都可以归结为权利和义务问题。环境权作为新型人权，并非一项单独的权利，而是一个由公权与私权、程序权利与实体权利所构成的内容丰富的权利体系。它在程序上表现为国家环境管理的参与决策权，实体上则被赋予民事权利的性质。⑦因 ① 刘杨．道德、法律、守法义务之间的系统性理论—自然法学说与法律实证主义关系透视[J]．法学研究，2010(2)：3-22 ② 张文显．法理学[M]．北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007：245 ③ 姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2011：68 ④ 马怀德．法律的实施与保障[M]．北京：北京大学出版社，2007：103 ⑤ 汪劲．环境法治的中国路径：反思与探索[M]．北京：中国科学出版社，2011：39 ⑥ 张文显．法学的理论与方法[M]．北京：法律出版社，2011:312 ⑦ 吕忠梅．环境法学[M]．北京：法律出版社，2008：88 858 可持续发展·环境保护·防灾减灾 此可以看出，实体上的环境权是一种民事权利。这就很自然地将其归入环境手段法范畴，故这种民事权利不能被环境事务法体系中的《环境保护法》所接受。 环境事务法坚持环境保护的义务本位，这也是由环境损害这一逻辑起点决定的。环境损害决定了环境法学理论体系是一个应对性的学理体系。环境损害对这个体系的决定已经有所表现，在以后的环境法学发展中还将进一步地表现出来。从近年来的环境法学研究情况看，以环境损害为逻辑起点的环境法学理论体系已经展现了它的部分轮廓或某些局部特征，比如以义务为本位，以预防为基本原则。环境损害的累积与环境的恶化造成传统法律所确立的权利义务模式的动摇。要防止为公众利益所“系”的环境损害的发生，或医治已经发生的环境损害、恢复公众受损的环境利益，显然不能指望实际上对环境损害的发生负有无法推卸责任的个人权利，不能指望给这种权利提供庇护的法。环境法不再是权利授予法，而是义务配置法。①作为环境法律体系中的“宪法”，《环境保护法》当然能够明确体现环境保护的义务本位。 第四，《环境保护法》能够增强与环境法律实践密切相关的环境手段法的现实可操作性。 虽然不直接参与环境法实践，但是其为环境保护指明了方向。作为环境基本法的《环境保护法》在统领环境事务法体系和环境手段法体系的同时，为环境法律实践提供了原则性、方向性的指引，同时又不干涉具体的环境法律实践，这就增强了受其指引的环境手段法的现实可操作性。环境手段法在坚持受《环境保护法》领导的环境事务法指引下，能够灵活地应对客观的环境损害。 （六）关于修改《环境保护法》的几点建议 将《环境保护法》放入完整的环境法律体系当中进行考量，先确定其在环境法律体系中的应然地位，然后才能“对症下药”，合理完善现行《环境保护法》的不足。只对《环境保护法》中的个别制度等内容的修改或补充并不能解决《环境保护法》所面临的时代问题、位阶问题及自身的性质问题等。无论是从环境事务法对《环境保护法》的定位，还是从环境手段法对《环境保护法》的需求，抑或是整个环境法律体系对《环境保护法》的整体要求，都表明一部适应时代需要、可操作性强、体现环境保护重要性的《环境保护法》除了要作为国家基本法之外，还要做到以下几点： ② 第一，必须维护法律的稳定性特征。 法律应当具备稳定性，可是我国的第一部《环境保护法（试行）》施行至今仅仅三十几年而已，其早已不能适应时代的需求。面对这种情况，我们必须注意，如果不对该法进行修改，那么该法与被废止的法律无异；如果对该法进行修改，则必须要考虑如何修改才能尽可能维护法律的稳定性特征。很显然，我们应当坚持第二种思路。 为了维护《环境保护法》的稳定性，就不能频繁修改，这就要求其内容不宜过细。不宜过细是指纵向上，《环境保护法》有必要在横向上不断扩宽，以应对客观的环境损害，但是在纵向上，不宜过细，要给环保单行法和手段法留足空间。现实中的环境损害问题却无时无刻都在加剧，这似乎就是要求环境法要跟进客观形势，及时修改。不过，如果我们从整个环境法律体系上来看，这种因跟进客观形势而修改法律的问题已然被环境手段法解决。而作为环境基本法的《环境保护法》只需做到“以不变应万变”，“指挥”环境手段法及时跟进客观形势足矣。这也说明，将《环境保护法》修改为政策法也是不适当的。 第二，必须维护其在环境法律体系当中的“统领”地位。 环境事务法和环境手段法在环境法律体系中呈现由上而下的序列，而作为基本法的《环境保护法》不仅是环境事务法，而且在环境事务法体系中高居“宪法”的地位，位于环境法律体系序列的顶端。这就要求《环境保护法》不仅要直接面对各种环境损害问题。又因其作为其他单项环境事务法及环境手段法的总纲，还需规定其与其他单行环境事务法的协调沟通问题，以统领其他单行事务法，同时还要规定环境手段法的制定及配套问题，保证环境手段法与环境事务法的有效衔接，保证环境手段法正确体系环境法的目的。 第三，明确环境法中的义务和权利归属问题。 义务贯穿于整个环境法律体系，是环境法应坚持的本位。《环境保护法》除了应当明确个人在保护环境中的义务之外，还要明确政府的环境责任。可以说，公民的环境责任与政府的环境责任之间有一种决定与被决定、衍生与被衍生的关系。在这种情况下，政府履行环境责任的目的已不再单纯是维护公民环境利益，而是要反映公众共同的环境责任需求，以维护整个国家共同体的环境安全 ① 徐祥民，刘卫先．环境损害：环境法学的逻辑起点[J]．现代法学，2010（4）：41-49 ② 《环境保护法》具备了作为国家基本法的各项要件，参见汪劲．环境法治的中国路径：反思与探索[M]．北京：中国科学出版社，2011：67．故本文不再对此进行论述。 859 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 和整体利益。落实政府环境责任，重在制度约束。传统环境法有一个显著的特点，即它的内容主要是关于政府如何行使环境职权的，但从当今世界环境立法的趋势来看，环境保护法作为一个独立的法律部门，不应当再以政府“环境行政管理法”的面貌出现，政府本身也应该受到环境法的约束，政府的环境责任也应当在环境法中得以明确。① 环境法在实施的过程中要借助其他部门法学的力量来达到环境保护的目的，这也必然会涉及到与环境相关的民事权利等公民权利。笔者认为，《环境保护法》一是强调义务本位，二是没有将此种权利作为其内容的必要。因为《环境保护法》属于环境事务法体系，而与环境相关的民事权利等则属于向其他部门法学开放的环境手段法体系。从环境法律体系的内部结构来看，属于环境手段法中的“权利”与贯穿于整个环境法律体系中的“义务”明显不是对等的。因此，在对待此类的“权利”问题时，无需《环境保护法》“操心”，《环境保护法》只需努力做到正确引导环境手段法就够了，环境手段法完全可以解决这些“权利”问题。至于公民的参与决策权，这种程序性的权利已有专门法律，同样是环境手段法要处理的问题。 第四，要体现“欲”，非“能”。即使《环境保护法》是基本法，也不意味着其某一规定在环境法领域其就可以被无限放大以应对法律空缺问题。“欲”是说明我们想让《环境保护法》发挥什么作用。“能”表明《环境保护法》能够发挥多大作用。二者都带有主观色彩，“欲”表现为法律制定之初人们想让其发挥的作用，是对《环境保护法》的期望；“能”一方面表现为《环境保护法》自身的功能或价值，而另一方面则表现为人们在面对环境损害时“无计可施”的情况下，臆断该法具有某种只能，或蕴含了某种理念，从而产生了不必要的混乱。 因此，在修改《环境保护法》时，应尽量明确该法的立法目的，即明确我们想让该法发挥什么样的功能，起到什么样的作用，体现“欲”，而不是草率规定目的，而在法律实施中肆意扩大原有意图，在学界研究中随便夸大某一条或整个法律的功能。 Abstract: Although the Environmental Protection Law of PRC had made great sense for the environmental protection in China, the social progress is so fast that environmental problems not only become not good but get more and more intricacy than before. It fully reflects that the urgency of modifying the law. However, if we want to ensure that the Environmental Protection Law can fully play |
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