哈丽努.哈力木拉提:我国风能开发利用法律制度研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 861 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国风能开发利用法律制度研究 哈丽努.哈力木拉提（四川大学法学院，四川成都 610064） 摘要：发展风电是我国应对全球气候变化、保障能源安全以及保护环境的重要选择。我国的风能发展在借鉴了国外先进的技术后便发展迅猛，成为了可再生能源中发展最成熟、最具大规模开发的技术和商业价值的发电方式。也因此有关风能开发利用的法律制度和政策与其他可再生能源相比较更为完善。我国风能的开发利用迅速，并且出现了一些重要的理论成果，但是专门针对我国风电发展的法律制度做研究的还比较少，尤其是在一些风电产业的开发利用、促进风电产业电力配额制度、风电价格制度等都还有欠缺。本文试图对我国风电制度做较系统的梳理和分析，对完善上述法律制度提出自己的观点，并对我国从实际出发，构建智能电网制度提出个人的看法。 关键词：可再生能源；风电产业；开发利用；法律制度 能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，是现代经济的血液。从某种意义上讲，人类社会的发展离不开能源的出现和先进能源技术的使用。随着经济社会的发展，人类的能源需求日益增长，能源及能源安全问题成为制约经济社会发展的重要因素，也成为影响经济和社会可持续发展的重要因素。在未来的几十年内这种以化石能源为主的能源消费结构也很难发生根本性的改变。严峻的能源形势使得人类开始反思传统的能源生产、消费模式和能源观念，并试图制定出符合可持续发展理念的新的能源发展战略。以实现能源与经济、环境的协调发展。在这样的大背景下，发展对环境影响较小的新能源和可再生能源成为各国能源战略的重要组成部分，成为各国应对气候变化和实施可持续发展战略的重要举措。 近年来全球风力发电速度迅猛，也有了相对成熟的技术和规模化的生产。发展到2011年底我国风力发电总装机容量达到6500万千瓦时。在我国风电快速发展的同时也存在诸多的制约因素。从法律的角度而言，存在法律规定过于笼统、法律促进机制不够完善等缺陷。从世界范围看，在风力发电发展的初期由于发电成本较高，大都需要有政府的强力扶持，政府扶持主要采用政策和法律两种手段，与政策手段相比，法律手段具有稳定性、长期性和规范性的优点，因此用法律的手段来促进风电的快速健康发展就变得必不可少。本文从分析我国现有的法律促进机制入手，指出其不足，并提出完善的建议，试图构建适合我国风电发展现状的法律促进机制体系。 我国“十二五规划”已经出台，但是有关可再生资源的规划，却还没有发布，因此本文在研究“十二五规划”的总目标为前提，对风电配额制、费用补偿制、专项发展基金等重要指导做了深入了解，也提出了尽快完善上述制度的理由。 一、风能及风能的开发利用 （一）国外风能开发利用现状 西班牙、丹麦和德国是世界上风电发展比较快的几个国家。近年来，这些风电国家通过采取一系列的措施，在鼓励风电大规模发展的同时也保障了国家的电网的安全稳定运行，从而实现了风电以及电网的共同安全的发展。 西班牙电网属于欧洲同步电网的一部分，与法国、葡萄牙和摩洛哥通过6跳千伏输电线路互联。西班牙拥有十分丰富的风能资源。截止2009年年底该国风电装机容量达到1826万千瓦，占系统总装机容量的18.5%。并网风电场已经超过500个。 丹麦电力系统整体规模较小，但由于拥有独特的内外部条件，并采取了适应本国国情的促进风电发展的技术、经济政策，风电很早就成为该国的主要的电力之一。由于陆地风力资源开发已接近完毕，而丹麦海上风电可开发规模约为460万千瓦，因此未来丹麦风电发展的方向将转向海上。目前丹麦海上风电装机总量已经达到了63.2万千瓦，占全国风电总装机容量的18.2%。 德国也是发展和利用风能较早的国家之一。自20世纪90年代以来德国总共建了6600座风力发电站。目前德国已经成为全球最大的风电市场之一，风电设备制造业也为居全球领先地位。在德国政府一系列政策的支持下，陆地风电市场发展迅速，截止2009年6月德国共有陆地风机20674台，装机总量接近2.5万兆瓦，主要集中在北部、东部和沿海地区。① ① 中国能源法研究会编：《中国能源法研究报告2010》，2011年8月出版，147页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （二）我国风能开发利用现状 我国位于亚洲大陆东南，濒临太平洋西岸，常年有季风，拥有丰富的风能资源。根据我国气象部门多年观测我国10 m高度层的风能资源总储量为43.5亿kW平均风能密度为100～200 W/m2全年有效风速的累计时数达3 000～6 000 h。陆地上的实际可开发利用的风能资源为2.97亿千瓦①。此外我国海上风能资源也很丰富，大概是陆地风能资源的3倍左右。因此我国可开发利用的风能总量约为10多亿千瓦。这些风能主要分布在两大风带：一是“三北地区”（东北、华北、西北地区）；二是东部沿海的陆地、岛屿及近岸海域②另外内陆地区还有部门的局部风能资源丰富区。我国风能资源受地域和季节的影响明显：北部地区风力较南部地区强；冬春两季受西伯利亚高气压的影响，风力较夏秋两季强。③三北地区处于中高纬度的地理位置风能功率密度在200-300W/m2以上，有的可达到500W/m2以上，比如安拉山口、达坂城、辉腾锡勒、锡林浩特的灰腾梁等地，可利用的小时数在5000小时以上。有的可达7000小时以上。④沿海及其岛屿风度带常年有效风能功率密度在200W/㎡以上，将风能功率密度线平行于海岸线沿海岛屿风能功率在500W/㎡以上如台山、平潭、东山、南鹿、大陈、嵊泗、南澳、马祖、马公、东沙。可利用小时数在7000-8000小时，⑤这一地区特别是东南沿海由海岸向内陆是丘陵连绵所以风能丰富地区仅在海岸50km之内。在两个风能丰富带之外内陆风能丰富地区风能功率密度一般在100W/㎡一下可利用小时数在3000小时以下。⑥ 风力发电是目前风能利用的最主要方式，也是可再生能源开发中技术最成熟、最具规模化开发和商业价值的发电方式。10多年来我国风电行业在不断的寻找突破，最近几年出现非常迅速的增长。我国联网型风力发电起步于20世纪80年代初，初期的发展就很快。到了2000年底已安装的风机容量达334mW，而装机规模的主要增长时段为1995-1997年底，这3年的时间内新增装机近300mW。但随后的发缓慢，截止到2003年底风电装机规模只有566mW。虽然国家为促进风电的发展也出台了一些优惠政策如贴息贷款等但风电发展仍不快。⑦ 2005年全国建成并网风电场60多个总装机容量为126万千瓦。此外在偏远地区还有约25万台小型独立运行的风力发电机（总容量约5万千瓦）。⑧于此同时我国的的风电设备产业也随之发展，但与国际先进水平相比，国产风电设备在工艺和关键技术方面还需要同风电产业领先的国家和企业大力合作。2005年新增风电机组的平均单机容量超过1000千瓦，单机容量4000千瓦的风电机组已投入运行，风电场建设已开始从陆地像海上发展到了2005年底全世界风电装机容量已达6000万千瓦最近5年来平均增长30%随着风电技术进步和应用规模的扩大风电成本持续下降经济性与常规能源已十分接近。⑨据统计中国风电产业增长率自2006年起已经连续三年找过100%至2008年累计达到1200多万千瓦。约占世界总量的十分之一。居世界第四位。随着全球能源危机以及可持续发展能源战略的提出，在各类可再生能源中风能最具有竞争力。 截止到2011年中国新增风电装机容量接近1800万千瓦，总装机容量达到6500万千瓦。中国已经是世界上风电设备的制造大国，以及风电装机容量最多的国家。已经成为了名副其实的风电大国。 从“十一五”开始到“十二五”期间，以及今后的相当长时期国家将把实施可持续发展战略放在更加突出的位置。发展风电将成为国家可持续发展战略的必然要求。按照国家能源局“打造陆上‘三峡’、建设大基地、融入大电网”的风电开发思路。中国将重点陆续建设甘肃酒泉、新疆哈密、河北坝上、蒙东和蒙西以及江苏沿海等许多千万千瓦级风电基地。⑩国家要求2020年风电装机容量的努力目标是2亿千瓦。要实现从风电大国向风电强国转变，从风电数量向风电质量风电电量转变，从本国市场向国际市场转变。11到2020年全国风电开发建设规模有望达到1亿kW远远超过原先规划的3 000万kW目标。同时培育出一些在中国具有自主知识产权的兆瓦级及以上风电机组和零部件品牌。风 ① 杨惜春：《我国风能资源开发利用与保护立法问题及完善》”，载《可再生能源》2008年2月第1期。 ② “2008年中国的风能资源与利用分析”，网页地址：http://www.hdcmr.com/bgfree16911.最后访问日期2012年3月12日。 ③ 姜子明：《我国风力发电浅析》，载《商场现代化》2011年第8期。 ④ 马泽华：《区域风能开发利用水平的综合评价研究》，载《天津大学》学位论文，2007年。 ⑤ 朱瑞兆：《中国风能资源的形成及其分布》，载《科技中国》2004年第11期。 ⑥ 朱万贤：《我国的风能资源》，载《地理教育》2008年第5期。 ⑦ 李东晖，周尚洁：《加快风电特许权招标促进风能资源开发》，载《水力发电》2004年第7期。 ⑧ 王均文：《聚焦新能源》，载《山东战略研究》2008年第4期。 ⑨ “可再生能源中长期发展规模”，网页地址：http://www.sdpc.gov.cn/，最后访问日期2010年3月31日。 ⑩ 申宽育：《中国的风能资源与风力发电》，载《西北水电》2010年第1期。 11 中国能源网：http://www.china5e.com/show.php?contentid=212376，最后访问日期2012年3月5日。 862 可持续发展·环境保护·防灾减灾 电产业的技术水平和他的装备能力，都基本达到国际水平。风电建设运营中各项技术、经济指标都进一步提高。风电市场竞争力明显增强。 （三）我国风电产业发展存在的问题 由于我国风能资源最多的那些地区主要是三北地区和东南沿海、以及一些偏远的地区，绝大部分处于电网建设相对薄弱的地方。因此这些地方风电上网的难题，在短时间内难以解决。此外因为受到风力影响，风电相对都是不够稳定，电网企业对接收风电的积极性都不高的。甚至被认为是垃圾点，这也是造成风电上网难的一个重要的因素。 风电产业完全的成熟还需要时间。我国的风电设备厂商虽然已经在整机总装技术和装备上取得了长足进展但风电整机设计和轴承、控制系统等关键零部件技术还没有完全掌握全链条产业化难度较大；国内风电产业的设备制造，企业数量在短时间内迅速增加，但是这些设备的自主创新能力差别大，很多产品的质量参差不齐；同时国产的机组也会面临着国际市场的激烈竞争。 还有一个重要的问题是，我国风电产业的重复建设现象很严重。我国风电产业的发展速度已经远远超过了预期，在企业产的电能及企业数量在很短的时期内膨胀。同时还出现了“同质化竞争、价格无序竞争、重数量轻产业升级”的趋势。我国的风电产业界已经出现了80多家整机企业。预期产出的风能都大大超过了实际市场的需求。此外我国有近百个城市都把风能作为了城市的支柱产业。2009年下半年，国务院就出台了抑制风能过剩的文件，对此提出了警示，也提出了相关要求。就是为了规范风电这个新兴的产业。 二、总量目标制度及其完善 风能总量目标制度的含义包含着两个要素：第一是总量目标。总量目标是指国家以强制性的手段，对未来一定时间内，可再生能源发展总量（这里主要是对风能发电量）做出一种强制性的规定。这个目标是合理预测的，也是必须要实现的。第二是目标的实现手段。总量目标制度的实现，一定要有一系列配套的政策措施或者是一些机制的保障。鉴于此可以说总量目标制度就是一种目标的趋向政策，它本身就是一个包含多种实现方式的，可以起到促进风能发展的政策体系。在这个政策体系中，总量目标制度和实现总量目标的相关适度都是缺一不可的。如果只有风能发电量这样一个概念上的目标。而没有相应的制度，那么目标再明确也会很难实现的；但是还有一种就是如果说只有制度，而没有确定一个具体的目标。那么就是说再完善的制度也是无效的。①总量目标的指标种类主要有两种：一是绝对量目标，即规定一定时期内风电的发展量这种指标方便计算、目标明确我国的惯例是定量目标；二是相对量目标即，规定一定时期内风电在整个能源构成中的比例国外一般采用这种指标形式。② （一）我国总量目标控制的立法 《可再生能源法》第七条规定“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再能源开发利用中长期目标并予公布。”本条其实就是总量目标制度的具体的立法体现。同时也具体规定了总量目标的制定机关和制定程序。该条规定了我国的能源生产和我国的能源消费中可再生能源的总量目标就包括“强制性的”和“指导性的”，是促进可再生能源开发利用、引导可再生能源市场发展的最有利的一种措施。全球有很多的国家已经在他们相关的法律中明确规定了可再生能源的未来的发展目标。为下一个时期内形成可再生能源有效的市场需求。提供了重要法律保障。 《可再生能源法》第四条第一款规定“国家将可再生能源的开发用列为能源发展的优先领域通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施推动可再生能源市场的建立和发展。” 总量目标的制定一定要建立在对风能资源详细、真实、准确的调查基础上，并且需要通过一些具体的、有法律强制力的规划来做引导，并规范相关的风能的开发利用活动。因此“资源调查”和“发展规划”就构成目 |
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