耿保江:从环境法体系看《环境保护法》的定位(二)
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现实中的环境损害问题。事实上，这种假设已然存在。 大部分环境法学者在谈论环境法体系理论时都在“就事论事”，这些理论有一个共同的起点，即现存环境法的内容。如果现存环境法确实是比较健全的，那么依此建立的环境法体系将是比较成功的，能够对未来立法、执法、司法等提供有效指引。如果现存环境法内部存在大量问题，那么，以有争议的内容为基础建构的环境法体系势必不够稳固。很显然，现存环境法存在的问题大家有目共睹。一方面环保法律“批量产出”，环保投入持续增长，环保机构不断升格；另一方面环境恶化的总体趋势尚未得到遏制，环境形势依然严峻，环保压力继续加大。这种状况至少说明，中国环保法律没有发挥出应有的作用，各项制度都没有完全实现预期目标。而且，在影响环保法治运行的各种因 ① 谢晖．法理学[M]．北京：北京师范大学出版社，2010:387 ② 朱景文，韩大元．中国特色社会主义法律体系研究报告[M]．北京：中国人民大学出版社，2010:32 851 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 ①素中，立法因素要远远大于行政、司法及关联主体因素。因此，以现存环境法内容为起点的环境法体系理论因环境立法中存在的种种问题必然饱受争议。为了避免这种争议，我们需要寻找新的研究起点，全面审视现存环境法的内容。 在寻找新的研究起点时，我们有必要先明确环境法的调整对象是什么。因为调整对象是将环境法从其他部分法中区分出来的通用标准。关于部门法的划分方法，主要观点有三种，即单一标准（即调整对象）、两种标准（即调整对象和调整方式或手段）和多种标准（即调整对象、调整方法及其他原则）。②由此可见，无论坚持何种观点，调整对象是必然要考虑的。很多学者在建构环境法理论体系时依然继续坚持划分部门法的思路，即按照所谓的调整对象如大气、水、森林等为标准对环境法内部进行分类。笔者认为这种做法欠妥。试问：大气、水、森林等能否作为“调整对象”来对待？回答显然是否定的。一方面，这些单个的环境要素不能成为环境法的调整对象，因为环境法的调整对象是类概念，不可分割；另一方面，如果这些环境要素是相对应之法的调整对象，那么每部法律都有成为部分法的可能，至少污染防治法和自然资源法成为独立的法律部门可能性很大，如此一来，环境法这个法律部门就有被架空的危险。 环境法的“调整对象”具有独特性，究竟什么才是环境法的调整对象？笔者认为，环境法的调整对象应当是环境损害。环境损害即环境的各种不利变化的抽象概念，是环境法学体系中“最泛最普遍现象的最简单最抽象的本质规定”，在它身上也体现了历史与逻辑的统一。③所有的环境法形式渊源都是为了应对环境损害，而且环境损害的发生并不以单个环境要素为单位，环境损害的形态有很多种，类似于数学中的排列组合，将若干环境要素随机排列组合，形成了各种形态的环境损害。环境法体系的建构就是为了应对这些“千姿百态”的环境损害而将零散的环境法律有机组织到一起，因此，建构环境法体系应当选择环境损害这一起点。只有坚持以环境损害为逻辑起点，我们才能根据客观情况认真对待环境法的诸多形式渊源。 每一起环境损害的发生都往往涉及到多个环境要素，进而需要多部环境法律进行调整。但是，按照学者们对环境法体系的内部分类，各个子系统之间似乎是平行的，即“各扫门前雪”，在各子系统内部再按立法体系的模式纵向展开。这种建构进路最终导致众多子系统出现相对“封闭”的局面，如果将若干子系统结合以应对环境损害，那么这些被勉强堆在一起的子系统很难产生“合力”，进而影响法律实效。 以环境损害为逻辑起点，一方面要求在现有法律基础上，从立法层面考虑系统的立法思路；另一方面要求在法律适用阶段必须充分尊重客观的环境损害事实，根据环境损害的类型制定合理的应对策略。因此，环境法体系建构应坚持以环境损害为逻辑起点、以形式渊源为依靠的思维。其中，环境损害这一逻辑起点是建构环境法体系的必要条件。 四、环境法体系内部分类标准的确定 正如前文所述，学界对环境法体系的分类有很多种方法，不过，这些方法没有一种能够称得上是标准。认为环境法体系就是立法体系的观点，忽视了环境法内部的横向结构；将环境法体系按照划分部门法的方法分类，则无法向实践的方向一直划分下去。另外，如果认为环境法体系是将以上两种观点简单放到一起，那么只能说明环境法体系是按照“方法”建构起来的，而非按“标准”。 法律规范的分类标准，是法律分类理论必须解决的问题。法律规范的分类标准应具有确定性，既应说明实际存在的分类现象，又应具有科学性和可操作性。法律规范的分类标准不能违反形式逻辑的规则。形式逻辑关于划分的基本规则包括四个方面，一是各子项之间的关系应当是不相容的；二是各子项外延之和必须等于母项的外延；三是每次划分必须使用同一划分标准；四是划分不能越级。④此外，按法律规范的分类标准建构的环境法体系应具有前瞻指导性，现代环境法自从产生以来经历了两次大的变化，度过了两个阶段并已进入第三个阶段，即从污染防治法时期、环境保全法时期进入循环型社会法时期，这个时期的环境法的基本特点是引导社会尊重自然，谋求人类与自然和谐相处。这三个阶段是环境法的发展“自然”形成的，不是人们事先规定好的；同时它又是人类不断探索环境问题的本质、寻找应对环境问题的办法时留下的，是人类能动创造的结果。⑤环境法体 ① 汪劲．环保法治三十年：我们成功了吗[M]．北京：北京大学出版社，2011:353-354 ② 刘诚．部门法理论批判[J]．河北法学，2003(3):10-22 ③ 徐祥民，刘卫先．环境损害：环境法学的逻辑起点[J]．现代法学，2010(4):41-49 ④ 刘诚．部门法理论批判[J]．河北法学，2003(3):10-22 ⑤ 徐祥民，等．中国环境资源法的产生和发展[M]．北京：科学出版社，2007:4 852 可持续发展·环境保护·防灾减灾 系的前瞻指导性即是人类发挥能动作用的表现之一，环境法体系不应当是被动的、静止的，即每每产生于环境法的形式渊源之后。环境法体系与环境法的形式渊源应当是互动的关系，环境法体系依赖形式渊源，同时又应引导未来立法，当前的环境法律内部很不协调，解决这种难题靠当前的立法思路无济于事，这就需要环境法体系站在整体的立场上看待环境法的内部问题，进而引导立法，提高立法质量。 因此，笔者认为，环境法体系内部的分类标准应当是“目的”。“目的”并不是环境法体系内部分类的标准之一，而是唯一的标准，我们可以将目的表述为应对环境损害。只有以“目的”为标准，才能正确处理“欲”和“能”的关系。“欲”表明我们想用某种法律应对环境损害，“能”表明某部法律能够用来应对环境损害。只有有能力应对环境损害的法律，我们才能想用其应对环境损害，但是这并不意味着凡是能应对环境损害的法律我们就必然要利用其应对环境损害。“他山之石可以攻玉”不假，但是我们还要掌握一个“度”的问题。而能够衡量这个“度”的只有“目的”。环境法与自然环境密切相关，但并不意味着环境法要搀和所有与自然环境有关的方面。比如，农田除了可以为人们提供各种作物之外，还可以被当作人工生态系统等等，但这并不意味着环境法在保护农田方面要根据农田的所有功能来定位自身的职能。在环境法范围内，保护农田的目的只有一个，即防止环境损害。按照目的标准，我们再审视《农业法》，该法第八章专门规定农业资源与农业环境保护，说明《农业法》具有环境保护的功能，但这并不意味着该法就是环境法律，只是其内容中存在一些具有环境保护性质的法律条款而已，环境法体系只关心这部分。目的标准并不是孤立存在的，为了充分发挥环境法体系的作用，必须坚持以环境损害为逻辑起点。 至此，按目的标准分类主要体现的是环境法体系内部的横向结构，但是，环境法体系必须要与纵向的环境立法体系相融合，“寓纵向于横向之中”，才能保证环境法体系有效地指导立法。将立法体系融入环境法体系，就是要赋予环境法体系“有效之链”。所谓有效之链就是这样一套规范。第一，每一种规范都被授权只能产生本体系内的另外一种规范，除了那些本身没有被授权创造规范之外。第二，每一种规范的产生都只是其他一种规范行使权力的结果，除了那些未经本体系内任何一种规范授权的规范。①每一种规范被授权只能产生本体系内的另外一种规范，这并不意味着两个相互关联的规范就必须一一对应，一个规范还可以由两个以上的规范构成，在环境法领域更是如此，从高位阶到低位阶的环境法律恰恰表现出的是一种由分到合的路线，这种由分到和并不是像众多河流入海那样简单地汇总，而是在“有效之链”的牵引下，若干彼此孤立的高位阶法律到达低位阶后形成综合的应对环境损害的法律。这种现象并不是一种，环境法体系内的“有效之链”也不是一条，而是一束，这些“有效之链”并不能彼此区分，因为环境损害的面貌太难以捉摸。环境损害的应对就是由“有效之链”先将所涉环境要素的法律连接到一起，然后再纵向进行配套立法。 实际上，环境法的目的标准和“有效之链”的指向是一致的，在环境法的目的标准指引下，我们能够做到的只是科学规划环境法“有效之链”的排列方式，而不是改变“有效之链”的性质。 五、环境法体系理论的建构 以环境损害为逻辑起点，以应对环境损害的目的为标准，再融入“有效之链”，依此构建的环境法体系，在内部结构上表现为横向与纵向的有机统一。横向上的法律规范在应对环境损害这一目的的指引下，被“有效之链”整合后展现出纵向的结构。这样的环境法体系不仅包含了立法体系，而且将为未来的立法起到重要的指引作用。 按照这种进路，再考虑到我国环境法的立法实际情况，笔者认为，环境法体系由环境事务法体系和环境手段法体系组成。环境事务法就是由与具体的防治或保护对象直接相关的法律规范所组成的规范系统。环境手段法中的手段是指服务于对环境对象保护的系统方法，如环境规划等，环境手段法就是由规范这些手段使用的法律规范所组成的规范体系。②构成环境法体系的环境事务法和环境手段法并不是横向的并列关系，而是纵向的上下关系。从目前我国环境法的形式渊源来看，环境事务法应当包括环境基本法（即规定环境法基本制度、原则等）和以环境要素为制定单位的环保单行法。环境手段法则是为了达到应对环境损害的目的而对环境事务法作出的更接近环境法实践的法律。 环境法律体系的模式可以作如下表示： ① [英]约瑟夫·拉兹著，吴玉章译．法律体系的概念[M]．北京：中国法制出版社，2003:118 ② 徐祥民．环境与资源保护法学[M]．北京：科学出版社，2008:31 853 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 灵活性加大 环境法律体系 环境手段法 ② 环境事务法 其他单行环境事务法 《环境保护法》① 稳定性上升 其中箭头①表示《环境保护法》是其他单行环境事务法的总纲，为其他单行环境事务法的制定起指引和限定作用；箭头②表示从环境事务法到环境手段法是环境法律配套的过程。中间的横线代表环境法律体系内部的稳定性分界线，横线以上部分即环境事务法体系内部的稳定性从其他单行环境事务法到《环境保护法》呈上升趋势；横线以下即环境手段法部分表示从环境事务法到环境手段法这一法律配套的过程，法律的灵活性逐步加强。 在遵循目的标准的分类基础上，我们还可以对环境事务法和环境手段法内部按照学者们采取的方法细分，如将环境事务法内部细分为污染防治法、资源保护法、环境退化防治法、生态保护法等等。此时的方法分类只是为人们提供一定的便利，并不会改变环境法体系的整体结构。 环境法体系的特点包括以下几个方面： 1、纵横统一。环境法体系是横向法律规范与纵向立法体系的有机统一体，在环境事务法中，看似互不相关的环保单行法在环境手段法阶段都会通过“有效之链”链接到一起，这样就完成了由横到纵，纵横统一的过程。因此，这里的纵横统一是将环境法立法体系完全融入，而不是简单的组合。 2、动静结合。虽然环境问题的类型“五花八门”，但这并不意味着环境要素损害类型变化迅速，这种变化是环境损害的变化，更确切地说是环境损害中的生态系统损害呈现的表象。因此，环境事务法可以将现今的立法思路融入其中，即把环保单行法纳入环境事务法，面对各式各样的环境损害，环境事务法无需匆忙应付，只需维持自己的稳定性即可，这也符合法的稳定性特征。环境手段法的任务就是让“静”的事务法“动”起来，以灵活应对客观存在的环境损害。 3、面向环境法实践。 环境法体系的作用不仅为查阅等简单工作提供帮助，环境法体系的作用更体现在对环境法实践的指导上，这也是环境法体系采用目的标准的意义所在。这种作用既包括对环境法立法的指引，又体现在环境法的实施上。首先，对环境立法的指引上，一方面环境法体系坚持制定事务法不宜过细，充分尊重法的稳定性特征，从而避免将事务法与政策法混淆；另一方面，在制定手段法时要结合所要调整的环境损害事实充分考虑、筛选事务法，保证环境损害得到法律的有效调整。其次，对环境法实施的指引上，由于环境法常常需要借助其他部门法来达到应对环境损害的目的，故环境法必须澄清自己的适用范围并认真对待来自其他部门法中的手段，以维护良好的司法秩序。环境法体系恰好可以将有争议的问题放在其下进行考量，一是确定哪些属于环境法范畴，一是确定这些问题在环境法体系中处于什么位置。 相比当前学界的环境法理论，本文所论述的环境法体系理论从面向实践的思维建构，坚持按目的标准进行分类，再按其他方法进行细分，将立法体系与法律规范体系紧密联系在一起。随着下文对 |
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