董自富:论完善我国生态补偿法律制度(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 830 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论完善我国生态补偿法律制度 董自富 (昆明理工大学法学院) 摘要：近年来，随着我国经济的高速发展，环境污染和资源短缺已成为当下严重的问题，并在一定程度上阻碍了我国的经济发展，而“生态补偿”——作为完善我国生态环境保护的一项环境与经济政策手段，却仍处在探索与待完善的阶段。为了实现我国经济的可持续发展与社会的和谐，其中最重要的一方面就是生态平衡。但是目前对于我国，生态补偿制度在基本理论和价值归属等方面都还存在很大的异议和不完整性，这给我国在制定一套完整的生态补偿法律体系带来了很大的困难。本文首先介绍了我国生态补偿法律制度的现状，并对其所存在问题作出具体的分析，最后浅谈了为我国的生态补偿法律制度完善的意见和依据。 关键词：公平；可持续发展；生态补偿；生态补偿制度；法律体系 生态补偿作为目前我国环境保护的重要法律制度，它不仅在我国保护生态系统方面体现了重要的价值，而且还对我国可持续发展的建设和利益的公平分配、生态伦理的价值观等等方面做出了有价值的理论依据。而对我国生态补偿法律制度的进一步研究和探索必将为我国今后经济的可持续发展起到至关重要的作用。 生态补偿概念最初起源于生态学理论，主要指的是自然生态补偿的范畴，在1991年版的《环境科学大典》将自然生态补偿定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰。调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。1但由于各国对生态补偿的侧重点不同和各国利益的导向不一，使得生态补偿至今也没有一个统一的界定，极大的阻碍了生态补偿制度的发展。然而只有对生态补偿进行一个系统的界定和制度上的完善才能真正做到人与自然的和谐相处和经济的可持续发展。 一、分析我国生态补偿法律制度的现状 （一）生态补偿法律制度基本理论存在的异议 1、涵义的界定不统一 我国生态补偿最初主要是针对环境保护的补贴到现在的对生态服务的购买和发展权的限制的补偿等多方面的补偿体系，概念的发展都是经历从自然到人文、从生态建设管理到环境经济政策的一个转变过程。同国际一致，我国到目前为止对生态补偿的定义也没有一个统一的定义，不同学者之间对生态补偿的理解也有所不同。在初期时期中国出现了很多观点，最具代表性的定义有：洪尚群认为的只要能使资源存量的增加，环境质量的改善，均可视为补偿。2这个时期对生态补偿的概念都是比较单一和简单化的，没有考虑到环境的整体性。到了中后期大量学者不断的对其进行深入的研究和探索，把整个生态环境看做一个整体来加以考量，得出了不同的定义，最具有代表性的有：李爱年教授的，以生态补偿的目的为导向，将生态补偿定义为国家主导下的行政法律行为；3吕忠梅教授在《超越与保守——可持续发展视野下的环境法的创新》一书中，将生态补偿的定义分为狭义和广义两种，狭义的生态补偿指的是对由人类的经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称；而广义的补偿还包括了对环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。4虽然在这个时期生态补偿得到了提升，但还是存在许多不足之处；主要表现为概念上不能达成共识。 2、生态补偿的法律价值和法律关系界定不清晰 （1）对我国生态补偿的法律价值分析 生态补偿的法律价值不只能极限在对环境造成破坏和污染等一系列损害，而对其进行补偿的一 1 《环境科学大典》编委会，环境科学大辞典，北京，中国环境科学出版社，1991，326． 2 洪尚群，马丕京，郭慧光．生态补偿制度的探索，环境科学与技术．2001(5)：40． 3 李爱年．生态效益补偿法律制度研究[M]．北京：中国法制出版社．2008． 4 吕忠梅．超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M]．北京：法律出版社，2003：355． 可持续发展·环境保护·防灾减灾 种法律依据，我们应从长远的角度、从法的本质出发，体现出公平与正义。美国著名法哲学家罗尔斯曾在他的一本著作中这样写到：“正义是社会制度的首要价值，是一个社会首先要解决的问题”。5而正义一直是基本权利与义务的合理分配、社会公共利益的公平划分的重要主旨。作为公共物品性质的生态环境，其决定了生态效益是全人类的共同的财富，任何人在得到生态环境所带来的财富的同时，都有义务对其进行必要的的保护，这正体现了公平的价值所在。 然而在社会现实中，作为公共物品和准公共物品的自然资源生态环境的特殊性，给环境资源产权的界定造成了很大的困难，使得环境权益的初始分配不均，带给了各个群体和领域之间发展权利的不平衡。比如在流域问题上，上游和下游因处在不同的区域，上游为了确保下游的水质问题，要比下游遵循更严厉的法律规定，并且还要对上游的经济发展做出一定的限制和调整，以确保下游区域的环境权和发展权，在很大程度上导致了上游发展权的部分或全部丧失，这不仅违背了现实规律还违背了公平的原则。每个人的环境权和发展权都是平等的，为了下游的发展权和环境权而损害上游的部分或全部权利，这实质反应了一个问题：“分配的不公平”，会导致受益者在无偿占有环境利益，而保护着（受损者）得不到应有的经济回报，使生态保护的积极性受到严重的阻碍。这种环境利益和经济利益关系的不公平对待不仅会对社会的和谐造成威胁，还将进一步加快环境问题的恶化。 我们只有在遵循公平原则的前提下，按照权利和义务相一致的理念，当一个人在行使权利的同时，也应对其承当相应的责任，而不是一味的去最求利益的最大化而忽视了自己的义务，这种责任和义务正好对等了“上游权利损失”的补偿。生态补偿法律制度就是通过对相对主体之间的权利和义务的界定，权衡主体之间的合法利益分配，协调和解决“分配不公平”现象的冲突，以达到生态补偿的法律价值——公平与正义。 （2）生态补偿法律关系的界定不一 法律关系指的是被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。 法律关系由三要素构成，法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。然而对我国生态补偿法律关系进行全面的分析，有助于完善我国生态补偿法律制度理论基础依据。 生态补偿法律关系的主体；法律关系的主体指的是在法律关系中享有权利和履行义务的个人或组织。主体是法律关系中的主导性因素。没有主体，法律关系就无从谈起。而生态补偿法律关系的主体即为生态补偿的主体。从我国的生态补偿法律关系主体现状来分析，主要有以下几个观点：第一，将国家或政府职能部门作为生态补偿一个恒定不变的主体；第二，结合民事法律关系主体的范围，将生态补偿的法律关系主体定为国家、组织和公民；第三，把国家和相关利益的受益者（涵盖受害方），包括在自然资源开发和利用中的区域的部门、企业和个人等都视为生态补偿法律关系的主体。以上说法都欠缺一定的说服力，首先，从我国目前的生态补偿制度的复杂性来看，政府作为自然资源的所有者，对自然资源拥有无可厚非的所有权，理应成为生态补偿的主体。但从政府的职能和体系构建来看，政府更应作为一个监管的部门或将政府作为生态补偿实施的核心主体。其次，因为生态环境的公共物品特性，每个企业、组织和个人都可能成为生态环境利益的受益方或受害方，按这样的思路来确定生态补偿法律关系的主体，将导致“搭便车”现象的出现，使受益方拒绝给予受害方补偿，丧失其公平性。因此可以根据环境责任原则来确定生态补偿法律关系的主体，如对生态环境的保护和建设做出贡献的个体或企业等等都可以作为生态补偿的受偿主体。只有对其进行具体的、综合的分析来加以确定，而不是一概而论的来加以肯定。 生态补偿法律关系的客体；法律关系的客体指的是法律关系主体发生权利义务联系的中介，是法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象。具体的表现形式包括物、人身和人格、行为结果、精神产品等。6从我国生态补偿法律关系的客体现状来看，主要存在以下不同看法：如李爱年教授，认为生态补偿法律关系的客体是生态效益补偿行为结果。7从生态补偿法律关系之间发生的角度来分析，更应把生态补偿法律关系的客体看作一个行为发生的结果，也就是生态补偿的行为，具体可表现为资金、实物以及政策上的优惠等。 生态补偿法律关系的内容；法律关系的内容一般指的是法律关系主体在法律规定的范围内所享 5 [美]约翰·罗尔斯．正义论[M]。何怀宏，等，译，北京：中国社会出版社，2006． 6 张文显．法理学《第三版》．高等教育出版社，北京大学出版社．163． 7 李爱年．生态效益补偿法律制度研究[M]．北京：中国法制出版社．2008．73． 831 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 有的权利和所承担的义务。由于生态环境具有公共物品的特殊性，导致了生态补偿主体的权利和义务的相互性，应从整个生态环境的角度来分析，对其内容加以完整规定。 （二）我国法律对生态补偿保障不足 1、基本法《环境保护法》对生态环境保护明显缺失 从我国目前的法律体系来看，与生态补偿相关的法律法规知之甚少，不仅《宪法》中没有规定生态补偿制度，连最基本的《环境保护法》也对生态环境保护的规定显得微不足道。《环境保护法》实际上主要是针对防治污染而制定的，非综合考虑到了环境的生态功能价值属性和环境的整体性，并且当时只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，没有考虑到对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。从而导致生态环境的进一步恶化，最终阻碍我国经济的可持续发展。 2、自然资源单行法和其他部门法对生态环境保护的不到位 具体表现为自然资源保护法律有偿使用原则未体现资源生态功能价值属性，对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态环境的义务未作出确切规定，有些资源保护未将维护生态平衡作为其立法目的，以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。8例如《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《野生动物法》明确提出“保护和改善生态环境、维持生态平衡”外，《土地管理法》、《税法》《矿产资源法》、《渔业法》偏重于经济利益，对生态环境保护具有关键意义的“可持续发展”的思想没有规定。《水法》、《渔业法》、《矿产资源法》没能明确规定将维护生态平衡作为该法的立法目的，因而为实现立法目的而采取的经济手段，不会着眼于生态保护。而生态环境保护问题，是实施可持续发展战略的基本前提，而现行的立法对脆弱的生态环境难以有效保护。9 其他部门法对生态环境保护的力度也不够，如现行《刑法》对破坏自然资源犯罪行为处罚较轻，一个盗伐林木罪的最高处罚也才7年以上有期徒刑，而盗窃罪法定最高为死刑。这样潜意识的告诉我们盗伐林木罪的社会危害性小于盗窃罪，进而得出一个结论就是人与生态环境的不对等性。然而随着环境问题的越来越严重，我们不能一味的只考虑我们作为人而为“人”的考虑，我们更应把人和生态环境作为一个整体来加于平衡，不能忽视生态环境在人类社会发展中起举足轻重的作用。在《民法》上虽然对破坏生态环境保护以特殊侵权来划定，但还是以生态系统的经济价值属性来予以补偿，未体现生态系统的功能价值。 （三）生态补偿标准与补偿资金的不足 1、缺乏完整的生态补偿标准 补偿标准是生态补偿法律制度中一个比较核心的问题，很多补偿问题没能实施，关键就在于补偿标准的难于确定。虽然我国的一些法律规定了生态补偿的原则，却没有明确补偿的具体标准，如我国的《野生动物保护法》中规定：“因保护国家和地方重点的野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。但由于许多政府一直没有出台相关法规和规章，导致补偿标准缺乏有关的法律依据，最终使受损方得不到合理的补偿。 生态系统既包含经济价值属性，也包括生态功能属性，但从我国现状来看，生态补偿的标准只是从经济属性的角度加以衡量，缺失了生态系统的功能属性。例如，我国有关排污收费方面，就只是从经济属性的角度去对排污进行收费，并没有把生态系统的功能价值也考虑到其中进行统一的收费，这样不仅没能改善整个生态环境系统，而且还反映出一个问题——补偿标准的降低。补偿标准的降低不仅不利于我国经济的可持续发展，还会导致社会分配的不公平，最终影响社会的和谐，所以我国对生态补偿标准应尽快确立和完善。在国际上，对生态补偿标准从两个方面来加以考量：首先根据生态环境系统所提供的生态环境服务价值来确定，其次是根据生态环境保护产生的机会成本来确定。10 我国可以从本国的实际出发，综合国际的做法制定出相应的补偿标准。 2、缺乏广泛的资金来源 政治经济学上有这样一句话：“经济基础决定上层建筑”，而生态补偿法律制度作为上层建筑，如果没有雄厚经济作为基础，实施起来是可想而知的。从我国目前的现状来看，生态补偿资金主要是靠国家和地方政府财政支出，还有相关的一些环境收费（如排污收费等），然而这些资金往往不能满足我国现状的生态补偿，虽然我国目前实行很多的生态补偿税、费制度，但因其不够完善，也不能成为生态补偿资金的重要来源。 我们只有突破以政府财政支出为主的现状模式，不断完善我国的生态补偿税、费制度，创设生 8 李爱年．关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善建议[J]，中国软科学．2001，(1)：31． 9 白廷举．保护青藏高原生态环境法律制度选择[J]民族经济与社会发展．2004，(4)． 10 童华军：《关于自然保护区生态补偿的思考——以浙江清凉峰自然保护区为例》，《法制经济》201 |
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