范婷婷:论我国环境污染责任保险制度及完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 838 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国环境污染责任保险制度及完善 范婷婷 （西北政法大学，陕西西安） 摘要：近年来，我国环境污染事故频频发生，环境污染受害者得不到及时的赔偿，生态环境遭受破坏。为改变这一局面，我国须加快环境污染责任保险制度的推行和完善。本文从环境污染保险制度的定义出发，明确该制度在我国推行的意义，借鉴世界各发达国家对环境污染保险制度的规定，结合我国国情，提出我国在全国范围内推进这一制度的同时，应如何完善这一制度。 关键词：环境污染责任保险；完善 一、环境污染责任保险制度的定义及意义 （一）环境污染责任保险制度的定义 随着我国经济的快速发展，我国已进入环境污染及事故的高发期。据报道，2010年，环境保护部接报的突发环境事件156起，其中重大和较大环境事件46起。这些重大环境污染事件的频繁发生，给环境安全和公众生命财产安全造成了严重的影响。此外，据有关部门统计数据显示，2000年—2010年全国已经发生环境污染及破坏事故12642次，年均直接经济损失达1200亿元，这一结果让我们认识到，环境污染在损害公众生命财产安全和环境生态安全的同时，也给我国的经济带来了巨大的损失，我们必须予以重视。然而，在这些环境污染事故中，我们往往会发现一个现象：污染者受到的惩罚往往及不上其污染破坏程度；污染的受害者得不到应有的赔偿；政府部门往往是污染治理的最终承担者，环境生态利益往往最后得不到恢复。要改变这一局面，就要引进一项新的制度，即环境污染责任保险制度。 环境污染责任保险，有学者又称其为绿色保险、生态保险，是指，以被保险人因污染环境包括水、土地、大气等而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。它要求投保人依据保险合同按一定的保险费率向保险机构交纳保险费, 当被保险人因污染环境而应承担损害和治理责任时,就由保险公司代为支付法定数额的保险金。其实质上是排污企业通过保险合同将巨额赔偿责任转嫁给了保险公司或社会。环境污染责任保险制度，是环境侵权责任社会化的形式之一①，是我国环境经济政策的一个重要组成部分。 （二）环境污染责任保险制度确立、推行的重要意义 2008年9月28日，湖南省株洲市昊华公司发生氯化氢气体泄漏事件，导致周边村民的农田受到污染。这家企业于2008年7月投保了由中国平安集团旗下平安产险承保的环境污染责任险。接到报案后，平安产险立即派出勘察人员赶赴现场，确定了企业对污染事件负有责任以及保险公司应当承担的相应保险责任。依据《环境污染责任险》条款，平安产险与村民们达成赔偿协议，在不到10天的时间内就将1.1万元赔款给付到村民手中。②这起案件能够高效、快速、圆满的解决，与环境污染责任保险制度在湖南省的试点工作是密不可分的，因此，尽快的确立和推行环境污染责任保险制度具有重要的意义： 1、就受害者而言，有利于维护受害者的合法权益。环境污染事故的发生，是受害者和企业都不愿看到的，然而由于科技、自然条件等因素的影响，有些环境污染事故是不可避免的，并且这些污染事故所造成的损害往往会比较严重。在此情况下，由于受害者和企业是两个相对的利益主体，受害者往往得不到应有的赔偿及保护。通过环境污染责任保险制度，将企业的污染处理责任转嫁给保险公司，受害者可以直接向保险公司申请赔偿，从而有利于更好的保护受害者的合法权益。 2、就企业而言，有利于企业的长久发展。在我国现有的科技条件下，一些企业如钢铁企业等重金属企业其本身的生产过程不可避免的会伴随着环境污染的发生。不同的只是有些污染是小范围的，有些污染造成的影响较大。因此，企业在处理一些重大污染事故时，面对的赔偿数额往往是巨大的，企业在处理的同时就可能有着自身破产的危险。此时，企业就可以通过环境污染责任保险，将其污染责任转嫁到保险公司，由保险公司分担其一部分的污染责任，企业在没有巨大赔偿债务在身的情况下就能够不面对破产的危险，从而保障企业再次的生产经营。 ① 肖祥勇、黄洪彬，《试论环境污染责任保险制度》，法商理论 ② 徐冉，《环境污染责任保险的法律问题》，学理论，2011 可持续发展·环境保护·防灾减灾 3、就政府而言，有利于减轻政府的负担。我国目前的情况是，企业造成的环境污染事故往往到最后由政府“买单”，给政府财政带来了巨大财政压力。但是，通过环境污染责任保险，可以将该“负担”社会化，减轻政府财政负担，集中力量办好其他事务。 4、就我国生态环境而言，有利于实现可持续发展目标。我国的环境污染事故频频发生，给我国的生态环境造成了巨大的压力。然而，要改善我国的环境污染状况，仅靠单方面的力量是不够的。通过环境污染责任保险制度，将污染责任社会化，有利于在某个企业发生污染时，集中力量办大事。此外，保险公司在和投保人签订和履行保险合同的过程中,也会采取措施防止和减轻污染事故的发生,当事故发生后,则竭力减少危险造成的后果,从而降低风险发生的可能性①，进而达到可持续发展的目的。 综上所述，在我国确立和推行环境污染责任保险制度具有重大的意义，我国应尽快建立、完善并推广这一制度。 二、世界各国对环境污染责任保险制度的规定及启示 （一）世界各国的主要规定 1、美国。美国的环境污染责任保险又称污染法律责任保险，其包括两类：一类是环境损害责任保险，以约定的限额承担被保险人因其污染环境、造成邻近土地上的任何第三人的人身损害或财产损失而发生的赔偿责任；第二类是自有场地治理责任保险，以约定的限额为基础，承担被保险人因其污染自有或者使用的场地而依法应支出的治理费用。美国针对有毒物质和废物的处理所可能引发的损害赔偿责任实行强制保险制度。如美国1970年《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任保险，用以支付可能造成的水污染。1980年的《综合性环境响应、赔偿和责任法》规定，危险物质运载工具的所有人或经营人，都必须建立和保持保险等形式的财产责任。此外，其《固体废物处置法》也有类似规定。 2、德国。德国的环境污染责任保险采取的事强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。但自其1990年《环境责任法》实施之后，德国开始强制实行环境责任保险，要求其国内所有工商企业要投环境责任险。该法附件还包含了存在重大环境责任风险的设施名录。德国环境责任法规定：存在重大环境责任风险的特定设施的所有人，必须采取一定的预先保障义务履行的措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州联邦政府和金融机构提供财务保证或担保。② 3、瑞典。在瑞典，依据瑞典《环境保护法》，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定环境损害保险单。从事需要许可证和需要审批的活动的人，应按照政府或政府指定机构制定的价目表按年度缴纳保险费；缴纳通知发出30天后，义务人仍未缴纳环境损害保险费的，保险人应当将该情况向监督机构报告，监督机构可以责令义务人履行义务，并处以罚款。③ （二）启示 通过以上欧美发达国家关于环境污染责任保险制度，可以得到以下启示： 1、强制保险是趋势。在我国环境污染责任保险制度还未完全实行、企业对此制度还未完全接纳的现状下，实行强制保险的方式是必要的。 2、保险费率差异化。在企业生产中，并不是所有的企业都会带来重大环境污染事故，因此，在企业进行投保时，应区别对待，以推动企业投保环境污染责任保险的积极性。 3、重大环境污染设施名录的法定化。保险公司在对生产企业收取保险费时，须按照企业的污染状况和程度收取，将重大环境污染设施名录法定化，有利于保险公司权利的不滥用。 4、政府或环保部门的积极参与与配合。环境污染责任保险制度的确立和推行，离不开政府和环保部门的积极参与。政府或环保部门可以作为监督管理机构，保证环境污染责任保险制度的健康顺利发展。 三、我国环境污染责任保险制度的现状及完善 （一）推进我国环境污染责任保险制度的立法 目前，我国环境污染责任保险制度正处于试点阶段，并取得了一定的成效。2008年国家环保总局和中国保监会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，两部门将以生产、经营、储存、 ① 肖永祥、黄洪彬，《试论环境污染责任保险制度》，法商理论 ② 《中国环境报》，2009年2月16日 ③ 徐冉，《环境污染责任保险的法律问题》，学理论，2011 839 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 运输、使用危险化学品的企业、易发生污染事故的石油化工企业以及危险废物处置企业等，特别是近年来发生重大污染事故的企业、行为为对象进行环境污染责任保险的试点，并确立了建立环境污染责任保险制度的时间表：在“十一五”期间，初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度；在“十二五”期间，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广。① 试点阶段，我国环境污染责任保险制度主要见于一些规章、条例中。如2011年国务院通过的《太湖流域管理条例》，其第五十一条第二款规定：国家鼓励太湖流域排放水污染物的企业投保环境污染责任保险，具体办法由国务院环境保护主管部门会同国务院保险监督管理机构制定；2011年重庆市三届人大常委会第二十五次会议审议通过了《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》（以下简称《条例》），该《条例》也明确规定“鼓励排污单位根据环境安全的需要，投保环境污染责任保险”；此外，2010年环境保护部会同保监会联合发布了环境风险评估技术指南《硫酸企业环境风险等级划分方法》，从而规范硫酸企业环境风险评估工作，推进硫酸企业环境污染责任保险政策的实施。并且，在针对硫酸行业高环境风险的问题上，在环境保护部和保监会指导下，一些地方已经逐步将硫酸行业纳入环境污染责任保险政策实施范围，并充分利用保险机构的市场监管力量指导硫酸生产企业加强环境监管，降低环境风险。硫酸企业一旦发生污染事故，保险公司会及时组织损害评估，并按保险合同对环境污染损害进行赔付。通过以上的规定，我们可以看到我国的环境污染责任保险制度正在有序的推进着，但是，这些规章、条例约束的仅仅是一种企业类型或仅是各地方依据本地区制定的一些规定，不能使用于全国。因此，想要在全国范围内推进环境污染责任保险制度，必须制定系统、完整的环境污染责任保险制度，为推行该制度提供一个切实可靠的法律依据。 （二）确定污染责任保险的承保机构、范围 1、承保机构的确定。在目前我国试点地区中，以重庆为例，其北碚区独创了共保体模式的承保方式。自重庆正式启动环境污染责任保险试点以来，重庆市环保局和市保监局紧密协作，共同推动组建了由人保财险、平安财险、安诚保险和华泰保险4家公司组成的重庆市环境污染责任保险共保体，并取得了很好的效果。创立这种共同体不但能有效分散风险，还可以集中保险业优势力量，建立联动机制，帮助参保企业提高风险防范和风险分担的能力。在全国推行环境污染责任保险制度时，可以予以借鉴。 2、承保范围的确定。。环境污染事故按照承保范围可以分为突发和渐发两种。我国目前普遍采用的事对突发性的环境污染事故进行承保。在突发性的环境污染事故发生后能够立即知晓受害者的受害情况，从而便于鉴定责任人以及受害程度。对于渐发的环境污染事故，其通常对受害者造成的伤害要间隔好几年，在此种情况下，虽然渐发的污染事故从损害事实到损害结果是一个必然的过程，不符合可保风险“偶然性和意外性”的要求，但如果考虑到渐发的污染事故何时发生、怎样发生以及损失程度高低都是不确定的，可以认为渐发的污染事故在这个意义上符合可保风险的特征。②因此，宜将渐发的污染事故纳入承保范围，从而更好的保护受害者的合法权益，这不仅符合国际惯例也符合保险原则，更符合投保人的需要。 （三）建立健全我国环境污染评估体系 1、我国环境污染损失鉴定机构尚不健全。我国环境司法鉴定起步较晚，目前，全国有环境司法鉴定资质的机构才4家，分别为国家海洋环境监测中心司法鉴定所、福建力普环境司法鉴定所、江苏省连云港市环境司法鉴定所、北京劳保所司法鉴定所。其中国家海洋环境监测中心司法鉴定所是实力最强的涉海环境污染司法鉴定，从业人员最多、但除为国家海洋局本系统内提供行政执法服务外，很少对社会提供服务。福建力普环境司法鉴定所是全国第一家成立的司法鉴定机构，是我国陆源污染的主要环境污染司法鉴定机构，曾参加过紫金矿业、福建泉港污水处理厂等污染大案的环境司法鉴定。连云港市环境司法鉴定所和北京劳保所司法鉴定所起步较晚，但也在各个地区为当地环境污染案件提供司法鉴定。 虽然从目前看来，这四家机构工作开展都还不错，但是我国幅员辽阔，环境污染事故频发，污染事故各不相同，对环境污染的鉴定又具有极强的专业性，因此，应尽快健全我国环境污染损失鉴定机构。 ① 刘颖，《我国环境污染责任保险发展问题研究》，经济纵横，2012年第2期 ② 刘颖，《我国环境污染责任保险发展问题研究》，经济纵横，2012年第2期 840 可持续发展·环境保护·防灾减灾 2、我国环境污染损失鉴定人员缺失。环境污染损失鉴定是一个极具专业性的工程，需要专业性人员进行。而我国由于环境污染责任制度起步较晚，因此，在这方面的人才比较稀缺，我国须积极着手环境污染损失鉴定人才的培养。 （四）加强环保部门与保险公司的合作 1、政府、环保部门应首先提供政策支持。为推动我国环境污染责任保险制度在全国范围内的确立，环保主管部门应适当采取配套调节措施，例如，对参加保险的相关企业和保险公司给予相应的财税优惠措施，允许参保企业税前列支，对保险公司给予所得税的优惠。此外，环保部门还可以考虑参保企业在排污费征收或者使用方面给予一定的优惠等鼓励措施①，以鼓励企业积极参保、保险公司积极开发开展此项业务。 2、环保部门要与保险公司加强数据共享，支持保险公司做好环境污染责任保险产品的开发工作。保险公司在开发环境污染责任保险产品时，须依据一定的数据支持，以利于保险公司做好企业风险评估、防灾防损检查以及污染事故的查勘定损和赔偿工作，从而增强企业防范安全生产事故的能力。 3、有关部门和单位应加强环境污染责任保险的宣传工作， |
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