程雨燕:《环境保护法》修改中行政处罚的立法走向(二)
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;（capturing risk），法律将不会得到遵守，其威慑也荡然无存”。9最后，刑罚作为环境保护法律体系的最后一道防线，其最强威慑力自是不言而喻。由此可见，刑罚介入环境保护是对环境行政处罚作为主流规制手段的反思与扩展。 6 邱秋：《制度变迁与环境行政手段的变革》，载《湖北经济学院学报》2005年第3期，第116页。 7 [法]米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，生活·读书·新知三联书店1999年版，第103页。 8 Susan J. Buck, Understanding Environmental Administration and Law, Island Press, 1996, p.53. 9 [瑞典]汉斯.舍格伦、约兰.斯科格编：《经济犯罪的新视角》，陈晓芳等译，北京大学出版社2006年版，第73页。 818 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）完善环境民事责任作为必要补充 从环境责任的立法沿革来看，民事责任设定的增幅及创新始终不明显，仅在2004年《固体废物污染环境防治法》和2008年《水污染防治法》修订时显示出对于民事责任的重视，改变过去大多仅一个条款涉及的情况，大幅增加了条款数量，在责任的承担方式上除了规定赔偿损失外还强调排除危害及恢复环境原状，在涵盖的内容上延伸到民事纠纷的举证责任、监测证据取得的方法和程序，共同诉讼、支持诉讼和法律援助，以及进一步明确环境保护等行政主管部门的污染民事纠纷处理职责等方面。这并非仅仅是一次例外，而是代表着一种新的发展趋势——开始认识到环境行政处罚作为一种传统的公法调整手段，可以调配公权力之间，以及公权力与私权利之间的关系，不宜运用于纯私法领域，需要环境民事责任作为必要补充。环境法是公法与私法大量互动、彼此渗透的领域，因此环境行政处罚的可适用范围也涵盖着传统公法以及公私法交融的广阔领域。环境行政处罚以权力为轴心、公益为目的，是传统的公法调整手段，虽然基于对环境问题的因应，已经出现强调公众参与等重视私益表达的设计，并开始把不平等主体之间的平等关系纳入视阈，但这种“私法化”迥然不同于以权利为核心、私益为依归的私法。环境行政处罚与环境民事责任是一种相互补益并且不可替代的关系，二者的结合将在整体上更有利于环境保护目标的实现。以立法中环境污染事故的处罚设定为例，在环境污染事故中对于相对人的罚款大多只占其造成直接经济损失的一定比例。10罚款远远不能足额弥补直接经济损失，遑论间接损失及其他非经济损失。有人因此诟病环境行政处罚设置的违法成本太低，但实际上是忽略了民事赔偿所形成的违法成本。环境民事责任也具有遏止不法的预防功能及制裁不法的惩罚功能，但核心功能在于损害填补，可以通过复原环境违法中受到损害的环境私益，结合环境行政处罚对于环境公益的维护，共同实现完整的环境侵权救济。正如王泽鉴先生所言，之所以让加害人承担填补受害人损失的侵权民事责任，是基于公平主义理念，其主要目的在于使受害人所受损失能够获得实质的、完整而迅速的填补。11环境行政处罚将使责任人的违法获益应急性、附加性的减少，而受害人提起的环境侵权损害赔偿诉讼将使得责任人的违法获益事后性、均衡性的减少，从而得以充分救济暂时失衡的利益，有效防范危害生态环境的行为。因此环境行政处罚应固守其公法领域，浅涉公私交融领域而避免介入纯私法领域，方能最大限度地发挥其功能，更加顺应柔化的发展趋势，而非成为行政权扩张至纯私法领域的筹码。 （三）优先择用其他非强制性行政手段达成利益最大化 从环境责任的立法沿革来看，行政处罚的适用范围不断扩张，其他行政手段在环境立法中并未受到应有的重视。然而，环境行政处罚作为行政行为中最具强制力及制裁性的类型，与同样具有权威性及速效性等特征的其他行政行为相比应成为最后的选择，只能适用于具有惩罚正当性的环境违法行为。环境违法行为往往具有某种程度的经济有益性及社会正当性，对该类行为加以规制只是因为在人类发展的现阶段，唯有如此方能防治严重的环境污染及资源破坏以实现社会的可持续发展，从而获得“社会的最大利益”。因此，在立法确认应当对何种环境违法行为设置行政处罚时，必须经过利益衡量以保证只有通过环境行政处罚手段，而非其他行政手段才可以实现社会的最大利益，否则环境行政处罚将丧失惩罚的正当性。所谓社会利益最大化在环境行政法领域可以理解为支付合理的成本以实现经济私益或公益与环境公益的平衡。在这一目标的实现进程中，环境行政处罚与其他非强制性行政手段相比，由于其高成本往往并非优先之选。因为经济私益或公益与环境公益的平衡点不是等待人们去发现的科学定律，而是利益各方在充分言说、争辩的过程中达成的妥协与共识，是相对并且动态的。而行政处罚作为一种制裁机制从来都不是促成利益平衡的最有效率的方式，环境行政领域中存在多种更加温和的，以追求个人自由与公共利益的平衡作为合理性及正当性基础的制度安排，例如行政许可、行政指导、行政合同等，都在经济私益与环境公益的平衡方面具有独特的价值。并且，尽管环境行政处罚具有一般预防及个别预防的功能，但总体而言是一种面向过去的制裁方式，无法具备以上制度安排在环境领域所能实现的前瞻性功能。“行政秩序罚乃系行为人对其过去违法行为制裁之一种方式，且受处罚者，能否在未来实现其仍未履行之义务，则非其主要目的”。12 （四）恰当运用处分监督政府环保履职 从环境责任的立法沿革来看，处分的设置相比不断增加的行政处罚条款，数量不多，增幅不大 10 参见《水污染防治法》第83条，《大气污染防治法》第61条，《固体废物污染环境防治法》第82条，《海洋环境保护法》第91条。 11 参见王泽鉴：《侵权行为法》，中国政法大学出版社2001年版，第8页。 12 洪家殷：《行政秩序罚论》，五南图书出版公司1998年版，第9页。 819 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 且范围有限。然而，环境行政处罚作为一种外部行政行为，仅仅针对外部行政相对人的环境违法行为，在其发展为环境责任绝对主流形式的同时，也形成了现行环境立法偏重管制企业，忽略制约政府的格局，亟需恰当结合处分对这种失衡加以复位。因为在我国政府驱动型的经济发展模式下，政府行为不可避免通过直接决策及行政管理两种履职方式对环境与资源带来重大的影响。目前大量的环境污染及生态破坏事件表明：由于监督政府环保履职的法律制度不健全，政府不履行环境责任以及履行不到位已经成为制约中国环保事业发展的严重障碍，政府甚至直接沦为“环境问题的制造者”。改变这一现状的基本办法是强化法律对于政府影响环境的行政行为的监督。而处分的恰当设定正是重要的选择之一：一方面，可以要求政府及其官员对其直接决策而产生污染环境、破坏生态的行政行为承担内部行政责任，从而强调政府权力与责任的平衡；另一方面，可以监督政府及其官员正确履行与环境保护有关的行政管理职能，以内促外，保证以行政处罚为代表的外部行政行为的规范运转。监察部和原国家环境保护总局于2006年联合出台的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》即是一种有益的尝试，但需要在更高层级的环境立法中完成与环境行政处罚的扣合。 （五）切实保障奖励实现促进性功能 从环境责任的立法沿革来看，“奖励”的作用并未有效发挥。一是忽视奖励的设置，1979《环境保护法（试行）》、1979《森林法（试行）》、1985《草原法》在修订后都取消了奖励的规定。目前仅有《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》专章设立奖励。二是缺少与保障奖励相对应的外部行政责任。例如1993年《科学技术进步法》第59条规定“在新技术、新产品开发和科学技术成果申报中采取欺骗手段，获取优惠待遇或者奖励的，取消其优惠待遇和奖励，并给予行政处罚或者行政处分。”在2007年版第71条则仅规定“依法给予处分”，不再规定行政处罚。然而，环境行政处罚作为环境法与行政法的交叉领域，一方面需要遵循环境规律，另一方面也必须符合行政法立法从宽的基本理论，这决定其只能适用于确定性较大、风险具有一定的可预见性的环境违法行为，而不可能过于冒进，亟需通过保障行政奖励制度以期实现于前瞻性领域的促进性作用。“立法从宽系指立法要量力踏实，亦即立法者……缜密评估斟酌该当法案相关的周遭环境的确之需要，于人民负荷或接受能量及政府执行能力所可能到达之范围而订定法律；反之，对于……客观上当前或可预见之未来确系人民无法遵行及政府力所未逮之事物，应请从宽暂免规定之谓。”13“立法从宽”是在有限政府前提下，具有强行性特征及安定性需求的行政处罚制度的重要原理。一般而言立法所调整的范围大致包括四个层次：一是完全符合立法政策需要并确有遵守或执行可行性的内容；二是指理论和实务上皆属当为，但暂时难以顺利推展执行的内容；三是理论上当为，但无法贯彻执行的内容；四是具有伦理及道德前瞻性，超越当今学理所及的内容。环境问题的复杂性与不确定性超出了人们的认识能力，其所具有的自然科学的技术特征，以及与生态伦理的密切关系都与具有典型的社会科学特征的传统法律调整模式存在一定冲突，对于相关矛盾的全面因应将涉及上文所提及的四个立法层次。但是环境行政处罚法因其行政法本质必须遵循立法从宽的原则，这就决定其立法范围应当界定在第一与第二层次之间，而超出第一层次的相关内容即是就环境问题所作出的适当而必要的因应。因此环境行政处罚法的特性决定其立法范围无法企及第三至第四个立法层次，从而无法成为与环境特征最为契合，或反映环境需求最为迅速的立法领域，而这正是奖励制度可以大展宏图之所在。 Abstract: An amendment to the Environmental Protection Law is about to brought forth, which are a precondition and an opportunity for environmental administrative penalty that is the core of environmental legal liability to choose the legislation orientation. Although the theoretical circles and practitioners both appeal to increase penalties to solve the gradually severe environmental problem, no matter the historical limitation or the epoch background indicates that exerting the flexibility instead of the rigidity of environmental administrative penalty will bring the better implementation effect. The approaches to flexing include that we should set up the mere stone to define the regulation extent. Key words: Environmental administrative penalty; legislation orientation; flexibility 作者简介：程雨燕，中共广东省委党校/广东行政学院副教授。广州：510053。 13 参见城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1991年版，第40页。 820 |
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