朱晓勤:对美英航空碳税案判决的几点质疑——兼及中国的应对策略*(二)
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发展中国家设定强制的温室气体减排义务。欧盟在排放交易体系的说明中称“为了避免扭曲竞争，所有航线将被同等对待”；航空碳排放交易配额法令“将以一种无歧视的方式平等地适用于所有航空公司”。③这种无视各国发展具体情况的规定违背了“共同但有区别的责任”原则。首先，根据《京都议定书》，发展中国家的航空公司本不承担具体的碳减排的条约义务，却被欧盟航空排放交易规则“绑架”，不作任何区别的与发达国家的航空公司共同承担起减排义务。其次，欧盟碳排放初始配额以历史排放数量为基数，基数越大获得的配额就大。这种计算方式使发展中国家实质上承担了比发达国家更重的减排义务。由此可见欧盟2008/101/EC指令与《京都议定书》是背道而驰的。 （三）关于适用公海自由原则的问题 欧洲法院在该案的判决书中明确提到，可以用来判定欧盟2008/101/EC指令有效性的法律和原 ① Judgment of the Court （Grand Chamber） of 21 December 2011, Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change. （Case C-366/10）,paras.76-78. ② 刘萍：《单边抑或多边：航空排放法律规则路径分析》，《暨南学报（哲学社科版）》2012年第3期。 ③ Emissions Trading: Partial activation of the Union Registry for airlines, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/12/52&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en．2012-2-25. 760 可持续发展·环境保护·防灾减灾 则包括：任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下，以及公海上飞行自由的原则。①自1609年荷兰法学家格劳秀斯在其著作《海洋自由论》中提出海洋自由原则以来，这项原则就成了海洋法中最早确立的习惯规则之一。根据1958年《日内瓦公海公约》第２条和1982年《联合国海洋法公约》第87条和第89条，公海对所有国家开放，任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。公海自由对沿海国和内陆国而言，包括飞越自由。 但欧盟全段计算碳排放量的“航空碳税”无疑是对公海上空行使了“主权”。以前述印尼飞往德国航班的例子，其途经的印度洋大部分属于公海，而该海域上空的航程也被欧盟纳入了排放交易体系的计费范围，等同于欧盟对公海宣示了“主权”。这种行为显而易见有违《日内瓦公海公约》和《联合国海洋法公约》的规定，同样无法在国际法上寻找到合理的立足点。令人诧异的是，虽然欧洲法院在判决理由中明确提及“欧盟法律的适用不影响公海飞越自由的原则”，② 欧洲法院最终还是断然裁定 “对于2008/101指令的审查揭示：没有影响其有效性的因素。”③ 综上可见，欧洲法院在该案判决中避重就轻，尽量援引对其有利的国际法规则，排斥或不提及对其不利的部分（如《芝加哥公约》第15条、《京都议定书》中有关“共同但有区别的责任”的条款），从而扫除2008/101/EC指令实施中的障碍，有严重的偏袒被告的倾向。而且该判决也不乏自相矛盾之处。如欧洲法院表明其尊重公海自由原则，④却允许全航段计算碳排放量以征收费用这种对公海上空行使管辖权的做法。凡此种种，无不显示该案判决破绽百出，根本就经不起推敲。 三、我国应对航空碳税的策略建议 欧盟航空碳税指令一旦正式实施，首当其冲、损害最大的是中国的航空产业。据中国民用航空局估计，按欧盟“航空碳税”的征收办法，中国民航业2012年至少需交纳8亿元人民币购买碳排放配额，2020年将支付超过30亿元人民币，9年累计支出达176亿元人民币。⑤ 这对于我国航空业的发展将产生直接的消极影响。本文认为，面对欧盟“航空碳税”之风来袭，我国应该采取“双轨制”的策略予以应对。 （一）对外坚决抵制欧盟的单边行动 从全球范围看，欧盟碳排放交易方案将使本不景气的航空业利润缩减超30%。针对欧盟推出的排放交易体系单方面立法，2012年2月中国民用航空局向国内各航空公司发出指令称，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。⑥美国和俄罗斯政府也已明确表态，反对本国航空企业缴纳欧盟航空碳排放税。之所以各国政府纷纷出面表态干预，出于两个方面的原因：一是强征航空碳税将沉重打击本国航空业。巨额新增成本将全部转嫁到消费者身上。二是可能导致本国航空业竞争失序。如果任由本国航空公司决定对策，那么很可能为争抢航线造成自相厮杀。 在抵制欧盟“航空碳税”方面，美国和俄罗斯的反应引人注目。美国除了提起前述诉讼案件以外，2012年2月6日晚美国参议院通过价值630亿美元航空法案，明确提出，反对欧盟向飞经欧洲的航班征收碳排放税，将动用“一切政治、外交和法律途径”确保欧盟碳排放交易体系不对美国航班征税。⑦ 俄罗斯的态度非常强硬。俄罗斯空域管理部门的发言人在政府和军队的授权下，明确表示，一旦欧盟正式开始对飞入欧盟的俄罗斯民航班机征收碳排放费用，俄罗斯将考虑关闭欧盟民航班机飞越的俄罗斯领空。北美与欧盟航线所在的空域是世界上最繁忙的民航空域之一，而这片空域的很大一部分，属于俄罗斯的领空，一旦俄罗斯真正关闭相应领空，欧盟至北美的航线将重新布设、绕道 ① Judgment of the Court （Grand Chamber） of 21 December 2011, Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change. （Case C-366/10）,para.111. ② Judgment of the Court （Grand Chamber） of 21 December 2011, Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change. （Case C-366/10）,para.126. ③ Judgment of the Court （Grand Chamber） of 21 December 2011, Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change. （Case C-366/10）,operative part. ④ Judgment of the Court （Grand Chamber） of 21 December 2011, Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change. （Case C-366/10）,para126 & para128. ⑤ 郭丽萍：《欧盟力推航空碳税，中航协采取“三不”对策》，《中国评论》2011年第12期。 ⑥ 曹建华：《中国向欧盟航空碳税说“不”》，《国际商报》2012年2月8日。 ⑦ 《各方呼吁航空碳排放全球性解决方案》，《京华时报》2012年2月11日。 761 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 不少，这将给欧美的航空产业带来重大损失。① 2011年8月1日，中航协在北京举办“应对欧盟ETS研讨会”，得到国际民航协会和四大洲21家航空公司的支持和响应。会议达成共同声明表示：欧盟排放交易体系违反相关国际法的有关原则和规定，直接干涉他国主权，严重影响全球航空运输业健康可持续发展。这一共同声明对欧盟形成了较大的舆论压力。②因此，应对欧盟航空碳税，我国应态度明确立场坚定，积极参与国际社会的联合行动，增强发言权和影响力，争取团结更多国家迫使欧盟修改不合理的航空碳税规则。 （二）对内积极推进碳排放交易工作 数据显示，在欧盟地区，从1990-2003年，航空业的废气排放量增长了73%，增长量远远高于其他行业。预计到2012年这一数字将达到150%，如不及时采取控制措施，航空业造成的污染将使其他行业的温室气体减排成果付诸东流。③ 客观地说，“航空碳税”——这种航空碳排放交易配额，从其作用而言应是实现《京都议定书》规定减排目标的有效经济手段之一，其主要目的应是通过经济刺激手段控制温室气体的排放。减排温室气体应对气候变化是国际社会各成员共同的使命。绿色航空、低碳飞行的理念应该在各国得到承认和支持。 欧盟负责气候变化问题的委员康妮·赫泽高的发言人拉德隆曾表示，如果中国国内也出台类似的旨在削减航空碳排放的具体措施，中国进出欧盟的航空公司可以不用向欧盟缴纳“航空碳税”。④本文认为，我国航空业不如因应时势，借助国内发展碳交易市场之机，鼓励航空公司积极参与国内碳交易试点，早日建立完善我国航空业碳排放交易体系。 此外，欧盟的飞机在中国的天空飞行也会产生碳排放，对我国气候系统也造成了不利影响。在国内航空碳排放交易市场成熟的条件下，我国也可以采取和欧盟相同的方式，向欧盟的飞机征收“航空碳税”，以此为条件，向欧盟要求相互豁免。 结语： 美国质疑欧盟航空碳税指令的合法性提起诉讼。令人遗憾的是，欧洲法院对该案的判决有诸多不合理不公正之处，表现出很强的偏袒性。据报道，欧盟委员会已经提出，将在2012年6月增加“航海碳税”，制定出全球航空和航海运输行业碳排放税的征收价格单。⑤种种迹象表明，欧盟碳排放交易体系将演变成为发达国家对发展中国家进行‘碳约束’的新工具。中国作为一个发展中大国，同时也是温室气体排放大国，一方面应当广泛联合其他国家抵制欧盟的单边行动，另一方面也应未雨绸缪，积极建设国内碳排放交易市场，以实力应对挑战。 Abstract: EU declares that EU will include the aviation activities into EU –ETS since Jan.1st, 2012. United States brought a litigation concerning the validity of Directive 2008/101/EC and the validity of the measures implementing Directive 2008/101/EC that have been adopted by UK. However, United States lost this lawsuit in the Court of Justice of the European Union. This paper will make an analysis on the unjustifications in the judgment of this case. This paper will also provide some suggestions for China’s countermeasures against EU aviation ETS. Key words: aviation ETS; judgment; criticism; countermeasure 作者简介：朱晓勤，厦门大学法学院教授，法学博士。 ① 许光县：《论欧盟ETS法案对我国航空产业的启示》，《西北工业大学学报（社科版）》2012年第1期。 ② 郭丽萍：《欧盟力推航空碳税，中航协采取“三不”对策》，《中国评论》2011年第12期。 ③ 《多国航空业质疑欧盟碳排放税，中国航企提起诉讼》，《中华工商时报》2011年4月1日。 ④ 梁嘉琳：《欧盟拟6月新增航海碳税，碳贸易战升级》，《经济参考报》2012年3月1日。 ⑤ 同上。 762 |
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