王 慧 :气候变化国际协定谈判进程中的国家立场∗(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 708 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 气候变化国际协定谈判进程中的国家立场. ——基于成本收益分析和气候变化正义视角的解释 王 慧 （上海海事大学法学院，上海200135） 摘要：虽然各国对气候变化的危害性已达成共识，但是各国在分担控制气候变化的责任方面却充满分歧。这种分歧源于国家利益在气候变化外交政策中的主导作用，如果控制气候变化的成本超过控制气候变化的收益，各国便不愿承担控制气候变化的责任。从气候变化分配正义和气候变化校正正义角度来看，发达国家之所以应该控制气候变化，一方面有利于提高全球福利总水平，另一方面也是其历史责任使然。 关键词：气候变化；国家立场；成本收益分析；气候变化正义 在人类面临的诸多环境挑战中，气候变化无疑是其中最为引人注目的挑战。面对越来越确定的气候变化及其危害，国际社会为了控制气候变化做出了种种努力，比如1992年签署的《联合国气候变化框架公约》、2005年生效的《京都议定书》和2009年通过的《哥本哈根协定》都是国际社会意欲控制气候变化的重大尝试。但是，由于气候变化的外部性特性和全球公共物品特征，①气候变化的国际谈判面临着诸多障碍，比如作为全球最大的碳排放国家美国一直拒绝签署《京都议定书》。具有讽刺意味的是，最早推动气候变化议题进入国际议程并推动《联合国气候变化公约》进程的却是美国。让人疑惑的问题便是美国为什么会在气候变化议题上出现前后有点矛盾的立场呢？美国为什么拒绝承担气候变化国际协定的减排义务呢？美国学者认为“美国的国际环境政策如同美国的其它外交政策一样，皆受美国自身利益的推动。美国的学者认为控制气候变化对于美国而言成本过高，而且控制气候变化的收益是否超过成本尚不清楚，而且气候变化给美国带来的坏处小于其它国家。”② 但是，由于气候变化具有全球效用，美国拒绝控制气候变化的行为必然会让那些易受气候变化负面影响的国家处于更加严重的气候变化风险之中。美国这种以自我利益为核心的立场是否具有正当性呢？即美国的立场是否符合气候变化正义的一般要求呢？本文旨在对这些疑惑做出解答。 一、气候变化协定议程中的国家立场：基于成本收益分析视角的解释 虽然气候变化属于影响波及全球的问题，但是，由于各国的自然条件不同，气候变化对各国的影响并不完全相同。③有研究表明，在全球气温升高2.5℃的情况下，各国因气候变化而承担的GDP损失存在较大的差异。如表1所示，除了俄罗斯不仅不会因为气候变化受损反而受益之外，其它国家在全球气温升高2.5℃的情况下都会遭受一定的损失。但是，如表1所显示的那样，在全球气温升高2.5℃的情况下，即便同为气候变化的受害国，各国所遭受的损失程度并不相同。如表1所示，在全球气温升高2.5℃的情况下，印度是气候变化的最大受害者，气候变化给印度所造成的损失约占该国GDP的4.93%，我国因气候变化而遭受的损失并不大。从表1可见，那些属于温室气体排放量较大的国家，因气候变化而遭遇的经济损失并不大。从发展本国经济的角度，这些温室气体排放量较大的国家一般不愿签署具有强制性减排义务的国际协定。 表1 气温升高2.5℃各国所损失的GDP百分比④ 国别 GDP损失百分比 印度 4.93 非洲 3.91 属于OECD成员的欧洲 2.83 高收入的OPEC 1.95 东欧 0.71 . 本文受国家社科基金项目（10BFX010）和上海市教委科研基金项目（11YS147）资助。 ① Daniel Cole, Climate Change and Collective Action, 61 Current Legal Probs.229,(2009). ② Jody Freeman, Andrew Guzman, Climate Change and U.S. Interests, 109 Columbia Law Review, 1531,1537-1538(2009). ③ See Richard S.J.Tol et al., Distributional Aspects of Climate Change Impacts, 14 Global Envtl. Change 259,(2004). ④ See William Nodrdhaus, Joseph Boyer, Warming The World: Economic Models of Global Warming (2000). 可持续发展·环境保护·防灾减灾 日本 0.50 美国 0.45 中国 0.22 俄罗斯 -0.65 尽管如表1所示气候变化给各国造成的损失大小不均，但是各国（除俄罗斯）因气候变化均要承担一定的损失，所以各国通过加强合作和采取单边措施来控制气候变化看似具有合理性。但是，一个不可忽视的事实是，由于控制气候变化的成本较高，由于控制气候变化的收益未必能够补偿因控制气候变化的成本，所以有些国家正是基于控制气候变化的成本和收益分析在气候变化国际谈判中一直表现的较为消极。比如美国正是基于控制气候变化的成本高于相应的收益而拒绝签署《京都议定书》，尽管在全球气温升高2.5℃的情况下美国遭受的损失约占其GDP的0.45%，但是，美国认为签署《京都议定书》并不符合自己的利益。如表2所示，美国认为签署《京都议定书》给它带来的好处低于没有签署《京都议定书》给它带来的好处。如同成本收益分析方法影响美国国内的环境政策一样，对控制气候变化所进行的成本收益分析也影响了美国在决定是否签署《京都议定书》时的态度。 表2 美国签署《京都议定书》的成本和收益（以十亿美元为计算单位）① 没有签署《京都议定书》遵守《京都议定书》并采取单边措施 收益 12 0 成本 325 325 总收益 -313 -325 事实上，美国对其控制气候变化所进行的成本收益分析存在一定的缺陷，因为美国政府对气候变化给它带来的影响缺乏正确的认识，即美国对气候变化给其带来的负面影响持过于乐观的态度。在现实世界中，气候变化一定会导致各国在全球变暖背景下无法独善其身，这是因为气候变化具有以下特征：第一，气候变化会导致经济外漏（economic spillovers），即气候变化一方面会减少国际贸易规模，另一方面会会导致金融问题；第二，气候变化会影响一国的国家安全，在全球化背景下，世界上某一地区的政治不稳定会对其它国家的安全带来负面影响；第三，气候变化会催生气候移民，历史上气候灾难通常会导致大型的移民潮；第四，气候变化会加速疾病的蔓延，因为气候变化会导致更多疾病，疾病在因贫穷而没有得到很好控制的情况下会传播会更快。②所以，美国事实上低估了气候变化给它可能带来的负面影响，这使得美国对气候变化对其带来的负面影响过于乐观。 尽管如上所述美国对其控制气候变化所进行的成本收益分析存在致命缺陷，但是美国对《京都议定书》所进行的成本收益分析极大地影响了美国在气候变化国际谈判中的立场和态度，即除非美国控制气候变化的收益超过控制气候变化的成本支出，否则的话美国不会签署《京都议定书》并承担相应的强制性的减排义务。比如1997年国会第98号决议（Senate Resolution 98）要求克林顿政府不要签署气候变化国际协定，因为该协定会损害美国的的经济利益，因为该协定没有要求发展中国家像美国一样承担限制或减缓温室气体的责任。③克林顿的继任者布什明确指出：“京都议定书会给美国经济带来严重伤害，国会95:0的决议说明国会已达成如下共识：京都议定书并非解决全球气候变化问题的公平和有效方法。”④正是基于此，美国在气候变化国际谈判中虽然支持限制温室气体的排放，但是它不主张降低现行的排放水平，而是稳定现行的排放水平。此外，美国要求发展中国家接受可量化的减排任务，要求以1995年而不是以1990年为基准年。⑤。可见，与美国在国际环境外交领域中的表现相互一致，美国的气候变化外交政策显然受制于美国的国家利益。 可见，为了确保让美国控制气候变化，必须确保美国控制气候变化的成本降低而控制气候变化的收益变大。问题是如何才能降低美国控制气候变化的成本而增加美国控制气候变化的收益呢？就降低控制气候变化的成本而言，技术发展可以实现降低控制气候变化成本的目的，技术发展一方面会降低一国减缓气候变化的成本，另一方面那些开发了新技术的企业可以从它国企业寻找替代品的 ① See William Nodrdhaus, Joseph Boyer, Warming The World: Economic Models of Global Warming (2000). ② Jody Freeman, Andrew Guzman, Climate Change and U.S. Interests, 109 Columbia Law Review, 1531,1565 (2009). ③相应的经济利益包括失业、贸易竞争、能源成本、消费成本以及其它影响。 Senate Res.98, 105 th Cong.(1997). ④ Letter from George W. Bush, U.S.President, to Senators Hagel, Helms, Craig, and Roberts(Mar.13.,2001) ⑤ George Pring, The U.S. Perspective, in Kyoto:From Principles to Practice 185, 195-97(Peter Cameron & Donald Zillman eds., 2001). 709 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 过程中获益。就增加控制气候变化的收益而言，在美国政府看来，为了让美国控制气候变化的收益变大，必须确保发展中国家参与气候变化国际协定。美国在气候变化外交谈判中一直宣称由于中国等发展中国家没有受到《京都议定书》的约束，所以《京都议定书》在控制气候变化方面微不足道。①但是，正如表3所示，从各国的温室气体累积排放量来看，美国根本没有权利要求中国等发展中国家接受《京都议定书》的强制性约束。从历史累积排放量（cumulative emission）而不是从当下的年度排放量（annual emission）来看，根据1850年到2002年有关温室气体的数据，欧盟和美国应该为55%的全球累积温室气体负责（欧美所占比例分别为29%和26%），中国的比例则为8%。②此外，即便从控制气候变化的角度来看，要求中国等发展中国家接受《京都议定书》的约束也绝非良策，因为对中国等发展中国家而言，发展不仅是发展中国家消除穷困的主要方法，同时也是它们有能力更好地控制气候变化的保障。 表3 累积排放量（1850-2003）③ CO2 排名 份额 美国 318,，740 1 29% 中国 85,314 4 8% 欧洲 287,764 2 26% 俄罗斯 88,302 3 8% 日本 45,198 7 4% 印度 24,347 9 2% 德国 78,499 5 7% 英国 67,348 6 6% 加拿大 23,378 11 2% 韩国 8500 23 1% 虽然气候变化的影响范围波及全球，但是由于各国的地理地位和自然环境不同，气候变化给各国带来的影响并不等同。一般而言，富国在面对气候变化时处于较好的位置：第一，它们有较强的适应能力；第二，农业在他们的经济部门中所占的比例较低，农业最易遭受气候变化的影响；第三，富国通常处于较为寒冷的高纬度地区。④同时，由于控制气候变化需要各国政府付出数额可观的支出，所以对于那些虽因气候变化而受损但为了控制气候变化而需要支付更多费用的国家而言，它们显然不愿意进行气候变化的控制，美国在国际气候变化的谈判中便完全体现了这种对气候变化控制进行成本收益分析的立场。尽管美国是全球碳排放最大的国家，但是它受气候变化的影响不大。与此同时，美国采取气候变化措施的成本很高而它因控制气候变化而获得的收益却较低。对于那些受气候变化影响最大同时并非碳排放的主要国家而言，全球对气候变化控制无疑对它们具有重要意义，但是它们自己的减排行为对解决气候变化问题几乎毫无帮助。⑤那么如何才能走出气候变化国际合作的困境：即气候变化问题的主要制造者有能力控制气候变化并对气候变化的控制产生重大影响但却不愿控制气候变化，而那些并非气候变化问题的主要制造者，尽管意欲控制气候变化但却没有能力控制气候变化和即便对气候变化的控制也难以产生重大影响。 理论上，一项成功的国际环境协议应该具备以下条件，“第一，环境问题的主要制造者如果不解决相应的问题会遭受较大的损失；第二，导致环境问题的国家采取相应的措施来应对环境问题具有必要性；第三，导致环境问题的国家从参加国际协议中所获得的好处要多于从采取单边措施中所 ①美国除了指出缺少发展中国家的参与是导致《京都议定书》无效的原因之外，还罗列其它两项理由：第一过去的温室气体排放会影响全球变暖，所以即便将来对温室气体进行实质控制也无助于解决问题；第二，《京都议定书》并没有要求缔约方对温室气体排放进行大规模削减，而是仅仅要求温室气体的排放量低于1990年的排放水平之下。See Cass R. Sunstein, Of Montreal and Kyoto: A Tale of Two Protocols, 38 Envtl.L.Rep.News & Analysis 10566,10570(2008). ② Kevin Baumert et al., World Resources Inst., Navigating the Numbers: Greenhouse Gas Data and International Climate Policy 12, fig.2.1(2005). ③ See Word Resources Institute’s Climate Analysis Indictors Tool, ④ Eric A. Posner, Cass R. Sunstein, Climate Change Justice, 96 Geo.L.J. 1565,1580(2008). ⑤ Cass R. Sunstein, The World vs. The United States and China? The Complex Climate Change, 55 UCLA L. Rev. 1675,1677(2008). 710 可持续发展·环境保护·防灾减灾 获得的好处 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
