帅清华:论按日计罚制度入法的合理路径——基于我国地方和域外环境立法实践的分析(二)
|
第12页。 ④ 《法国环境法(1--3卷)》，资料来源武汉大学环境法研究所，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=2178，2012年5月17日最后访问。 ⑤ 徐久生译：《奥地利联邦共和国刑法典（2002年修订）》，中国方正出版社，2004年版，第8页。 681 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （二）对上述三种模式的评价及启示 由于刑事处罚模式的按日计罚是罚金的一种表现形式，适用于所有情节较轻的犯罪，其性质与本文探讨的按日计罚有很大区别，目前这种方式不太适宜我国，所以在此不作探讨。另两种模式的按日计罚在如下四方面有自己的特点，我们从下述四个方面进行比较甄别，以确定在哪一层级的法律规定、采取哪种模式、设计处罚力度多大的按日计罚以及如何设定按日计罚的具体实施步骤： 1、如何在法律上定位 域外的按日计罚大多是规定在单行法中，但是印度是在环境基本法《环境保护法》中规定，香港是以《水污染管制条例》、《废物处置条例》、《空气污染管制条例》等行政法规中规定。单行法规定具有针对性，可以针对特定严峻环境问题作出严格规定；在基本法上规定具有全面性，能随时面对新出现的环境问题，且效力高，在发生法律冲突时也能够适用；此外，香港等地在行政法规中规定也是一种可借鉴方式。 2、如何确定规制对象与功能 按日计罚最终目的在于提高违法成本，敦促单位和个人守法，恢复和治理环境，但是由于各种模式的按日计罚的地位差别，其功能发挥方式不同：第一、行政处罚模式的按日计罚规制对象是持续性的环境违法行为，对持续性的环境污染或破坏行为（主要是环境污染）直接作出的行政处罚，此种按日计罚是行政处罚的一种方式，性质上为行政处罚，目的在于促使停止环境污染或破坏行为。第二、执行罚模式的行政处罚是对相关环境违法行为作出行政处罚后，其违法行为仍在持续发生或违法状态处于持续未改善的状态，对此作出的一种处罚，其性质为执行罚，类似于行政处罚上的滞纳金，以促使限期改善任务及时完成，为限期治理实现的一种方式。 3、如何确定处罚力度 由于两种模式的按日计罚规制对象、性质及功能存在差别，导致其处罚力度不同：第一、行政处罚模式的按日计罚模式的突出特点，是对于持续的环境违法行为直接进行按日连续处罚的模式，特点在于保持较强的罚款力度，如菲律宾《清洁空气法》规定的按日计罚，每天罚款额度为10万比索，约合人民币15000元。高额的罚款无疑能够对企业的违法排污行为起到一定的遏制作用，进而督促受罚企业尽快改进相应的环保设施及机制，防止遭到经济上更大的损失；且其适用的时间短、数额高，处罚力度大。第二、执行罚模式的按日计罚建立在已有的行政处罚基础上，其适用目的在于改善环境违法者执行行政处罚决定的态度，以达到遵守法律、促进环境保护的目的，其处罚性相对缓和，例如，印度的《水污染防止与控制法》规定按日计罚市“每天数额为5000卢比”，约合人民币650元，处罚力度较小。 4、如何确定实施步骤 行政处罚模式的按日计罚直接针对环境违法行为作出处罚，其步骤简单，很多技术细节难以通过法律体现，故而操作困难，如起算日、暂停日、停止日的标准如何确定。因此，其虽步骤简单，但是标准难定，导致裁量权过大，使得权力寻租空间扩大。而执行罚模式的按日计罚是建立在已有的行政处罚之上，其起算点易于确定，而且，暂停日、停止日、改善完成认定查验方式、法令执行方式及其它应遵行之事项亦规定详细，如我国台湾地区的《水污染防止与控制法》及其实施细则、《违反水污染防治法按日连续处罚执行准则》即是如此。因此，虽步骤繁杂，但操作性甚强，权力寻租空间较小。 三、按日计罚入法的必要性及模式选择 （一）入法的必要性 1、立足于经济学的角度看，按日计罚能提高违法成本 从国内企业环境违法成本的角度考虑，我国企业环境违法行为的成本偏低，由于其趋利的本性难以主动守法，为此，提高违法成本迫在眉睫。按日计罚是提高企业违法成本的重要手段，只要违法行为持续存在，随着时间的推移，罚款额度可以无限地累积下去，直至违法行为结束的那一天。这样一来可以大致实现责罚一致，二来可以提供易实际操作的裁量依据，有利于增加执法的透明度。 2、立足于合法性的角度看，需由法律来明确按日计罚 地方性法规规定按日计罚违反了相关法律原则，理应纠正：一是现有规定违反了法律保留原则，根据《行政强制法》第13条规定行政强制执行只能设定法律，地方性法规只能对法律上已规定的按日计罚规定具体化。二是由于各地面临的环境问题、立法主体、立法导向等不一致，现有的按日计罚规定违反了比例原则。因此，为了遵循比例原则，且兼顾各地差异，法律应该规定一定罚款幅 682 可持续发展·环境保护·防灾减灾 度的按日计罚，以便各地根据其环境问题的不同而采取额度不同的罚款，以维护行政相对人的合法权益。 3、立足于法律实施的角度看，保护环境需要按日计罚 一是根据现有的实践效果反馈情况看，按日计罚实施的效果不错，较为成功的抑制了污染行为的再度发生。如重庆市的实践，自2007年9月1日《重庆市环境保护条例》实施以来，三个统计年按日计罚的案件数分别为23件、14件、6件，企业被处罚后对违法排污行为的主动改正率从4.8%上升到92.3%，全市环境违法案件和拒不改正违法行为“双下降”。①可见，此措施对改善我国日益恶化的环境问题有重要的现实意义，我国理应采用。二是各地虽然对按日计罚做了有益探索，但是，对于按日计罚一些其他问题，尚需由环境基本法或单行法作出规定。 （二）以执行罚模式设计我国的按日计罚 行政处罚模式的按日计罚对我国来说很难适用，首先确定起算点，很难证明违法行为在被发现之前到底持续了多久。其次我国各地发展差异，导致对待按日计罚态度不一，特别是在落后省份，其环保部门必须考虑地方发展大局，其执法主动性不高，会导致按日计罚效力会大打折扣。再次我国广泛存在执法的随意性和选择性，加上环保部门的执法利益驱动，会导致一些如“放水养鱼”等现象。借鉴执行罚模式的按日计罚成本较小，此模式的罚款数额稍低，但也能起到杀鸡儆猴的作用；且其可操作性强，不需要复杂的技术，易减少权力寻租空间，降低执法的随意性和选择性，可为我所用。在具体设计按日计罚的过程中，还需要考虑如下问题： 1、如何兼顾各方利益 是否规定按日计罚是个环境立法问题，环境立法问题本质上一个如何协调利益冲突的问题，“环境保护固然是现代国家应予重视的课题，环境利益更是政府施政过程中应予考量的要素，但是从资源的有效利用着眼，环境上的利益只是国家所应追求利益中的一环”②。因此，从按日计罚自身看，它是个环境保护措施，与经济发展不一致，如何协调按日计罚所涉及的经济发展与环境利益，是国家面临的一个难题。按日计罚立法设计的强度大可能损害经济发展，强度小则可能导致环境继续恶化，因此，要尽量找准各方利益的平衡点。 2、如何立足我国现实 关于如何设定按日计罚时必须坚持现实主义视角，立足现实首先要考虑按日计罚实施的成本和条件，“必须注重环境法的实施成本和实施条件。作为一种精致的、“高级”的法律制度，环境法的实施成本更加高昂。没有充足的财力及相应的公共财政安排，理论上再好的制度也难以有效实施”③，因此，要确定我国目前的发展状况能承受多大强度的按日计罚。其次，立足现实还要考虑地方经济发展差异和环境问题差异，此种差异性会影响按日计罚的立法和实施，进而影响到按日计罚在环境法律体系中的地位。 3、如何在法律上予以适当定位 我国如果移植按日计罚制度，那么它应该是定位于环境法律制度还是普通措施？环境法律制度是指由调整特定环境社会关系的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，它是环境法基本原则所蕴涵法律精神的具体化，是环境法的重要组成部分。在域外法律实践中，按日计罚大多已成为一项环境法律制度，我国法律如果引进按日计罚，则面临着对它的定位问题，是将它定位为一项制度，还是作为一项普通措施。按日计罚如果是一项制度，那么进入环境基本法也就顺理成章；如果是一项措施，在环境基本法上规定不太恰当。以我国目前现状，定位于环境法律措施更为妥当，之后再逐渐发展成为一项环境法律制度。 四、我国按日计罚入法的合理路径 （一）在环境基本法中规定按日计罚 环境基本法是关于环境方面的基本法律，其内容大致包括国家环境政策、目标、指导思想、基本原则、基本理念的政策性法律。④环境基本法作为国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，基本法之功能，“在于立法上可放诸四海皆准，包含环保政策目标、子法易于制定、法之安定与法 ① 《“按日计罚”实施后成效显著企业违法成本提高》，资料来源人民网，http://cq.people.com.cn/news/20101025/2010102513219.htm，2012年5月14日最后访问。 ② 叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第19页。 ③ 巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》，2011年第6期，第84页。 ④ 蔡守秋：《修改<环境保护法>为<环境法>的基本构想》，载《贵州社会科学》2008年，第5期，第26页。 683 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 体系完整之建立，利于各法间相互呼应，及执行上之不矛盾抵触”①，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同，单行法是就具体社会问题进行调整的法律形式。我国《环境保护法》是在基本法——单行法模式的基础上作为基本法而制定的，②它规定我国环境保护的综合性目标，确立了环境保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等原则规定，其地位是单行法所无法取代的，它施行20多年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用，事实上充当了环境基本法的角色。然而，由于其作为基本法的效力位阶存在问题，且该法内容过多地集中在了污染防治方面，难以统帅各单行的自然资源法，故其基本法的地位受到质疑。因此，官方与学者大多赞成修改现行《环境保护法》，在赞同修正者中，多数人赞成按基本法模式修改，即将其修正为环境保护法领域的基本法。 立足于环境基本法的立场，《环境保护法》应该是规范环境资源领域重大问题、全局问题, 具有长远影响的核心法律，应该是与现行各单行防治环境污染法律、自然资源管理法律具有不同内容、风格并且可以成为其他环境资源法律生长点的综合性法律。③由于按日计罚适用范围过窄、且功能单一，不太适合出现在《环境保护法》中，但如果将其设定为一项制度，或许可以取得基本法上的地位。若在环境基本法上规定按日计罚，不宜过于具体，在此，印度的《环境保护法》可资借鉴。 （二）在单行法律中规定按日计罚 在单行法律中规定按日计罚也是较好的选择之一。首先，单行法律针对对象单一，可以针对特定环境问题制定特殊措施，一旦某类环境问题极为严峻，可以直接在单行法中规定严厉制裁措施，以恢复和治理环境。例如《水污染防治法》，我国的水污染已经面临非常严峻的形势，中央一号文件破天荒的在今年讨论了“水”议题，国务院也制定了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对于如此严峻的水污染形式，应该在单行法中规定按日计罚，严厉打击水污染行为。其次，从域外实践看，按日计罚大都是规定在单行法中；从国内实践看，《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》和《石家庄市岗南、黄壁庄水库、水源污染防治条例》也是单行法规。因此，在单行法律中规定按日计罚是很好的选择，但是考虑到环境问题特殊性，在罚款数额上应作较宽泛规定，给地方性法规预留一定空间。 （三）在地方性法规中规定按日计罚 在地方性法规中规定按日计罚，有其独特优势：首先，环境问题具有一定的地域性，我国地域辽阔，南方和北方、东方和西方的环境污染状况不甚相同，通过地方性法规，各地能有的放矢，针对特定环境问题规定按日计罚。其次，环境保护具有一定的地域性，由于不同地方的环境状况有别，其所面临的环境问题也有差异，加上经济发展程度不同，各地对环境保护的态度有别。例如，在广东省等发达地方，可以优位考虑环境利益，故政府提倡腾笼换鸟，淘汰污染企业；然而，在江西等落后省份，经济发展依然是优位利益，所以，它不仅承接沿海转移的高污染企业，而且，对于发生的环境问题，也是在确保经济发展的前提下来解决。再次，从按日计罚自身而言，如果要操作性强，需规定刚性设计，不要赋予执法人员过多的自由裁量权，以减少寻租空间。例如，如何确定罚款的额度？额度过高，则实际可能难以执行，额度过低，达不到惩罚效果，找准均衡点并非易事，在这方面，地方优于中央。显然，各地方人大根据本地实际制定地方性法规，在法规中规定宽严适中的按日计罚，更能保证执法效果，重庆等地的实践已经印证了这一点。然而，由于作为行政强制执行方式的按日计罚乃法律保留事项，必须先由法律设定，才可由地方性法规作具体规定。因此，在法律上规定按日计罚显得迫在眉睫。 （四）其他应注意的问题 1、替代性措施的选择。世界上有很多国家未规定按日计罚措施，之所以如此，原因可能有：（1）按日计罚的地位低下，它并非环境保护领域的基本制度，是行政处罚中的一项补强措施，不是法律中的必备条款。（2）按日计罚的功能特定，由于按日计罚功能特定，可以轻易找到相应的功能替代措施，例如日本，其《水质污浊防止法》第30—35条规定了非法实施污染水质行为的处罚，“……处一年以下有期惩役或百万元以下罚金……处六个月以下有期惩役或五十万元以下罚金；因过失犯有前项第一号之罪者，处三个月以下监禁或者三十万元罚金.……处三个月以下有期惩役或 ① 转引自杜群：《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，载《比较法研究》，2002年第4期，第63页。 ② 杜群：《日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴》，载《比较法研究》，2002年第4期，第63页。 ③ 蔡守秋：《修改<环境保护法>为<环境法>的基本构想》，载《贵州社会科学》2008年，第5期，第26页。 68 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
