沈百鑫:水法立法目的之法律比较(二)
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二次修订。《水污染防治法》在立法之初明确了，“水是一种基本的环境因素，也是重要的资源。它的开发、利用和保护的情况，不仅直接关系到农业生产和工业生产的发展，而且直接关系到人民生活和整个国民经济的发展。保护水资源，防止水质污染，是国家经济建设方针的一个重要内容。”⑤由此可以看出，虽然我国政府正在制定《国务院关于环境保护工作的决定》⑥，但是水污染防治的最终目的还是服务于国家经济建设，即 “制定《水污染防治法》的目的是，通过防治水污染维持生态平衡，保护和改善环境，以保障公民健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义经济的发展。”⑦其体现在法条上-《水污染防治法》⑧第1条规定“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的 ① 关于《中华人民共和国水法（修订草案）》的说明，《全国人民代表大会常务委员会公报》，2002.5, 第371－274页。 ② 黄建初主编，《中华人民共和国水法释义》，法制出版社，2003年，第1条。 ③ 见上注。 ④ 同上注。 ⑤ 关于《中华人民共和国水污染防治法（草案）》的说明， http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001534.htm， 2011年3月访问有效。 ⑥ 国务院关于环境保护工作的决定，1984.5.8，国发（1984）64号，《国务院公报》，1984年第10期，第319页以下。 ⑦ 见前注23。 ⑧ 中华人民共和国水污染防治法，1984.5.1，载《国务院公报》，1984年第10期，第307－314页。 672 可持续发展·环境保护·防灾减灾 发展，特制定本法”。这个立法目的的规定与《环境保护法》中第1条“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”十分相近，除了“防治水污染”和“保证水资源的有效利用”外，对于水与环境保护的意义并没有予以强调与突出。 此立法目的在1996年的法律修订中没有变化，在2008年新法①中则修订为：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”首先将“保障人体健康”修改为“保障饮用水安全”；其次是删除了“保证水资源的有效利用”的规定；最后是将“促进社会主义现代化建设的发展”修改为“促进经济社会全面协调可持续发展”。 2007年国务院提交的草案②与 1984年旧法相比，只是将“促进社会主义现代化建设的发展”修改为“促进经济社会可持续发展”。由此可明确，现行法律中的立法目的是在修订案的审议中作了进一步补充的结果。第一次审议在第3条中补充了“优先保护饮用水水源”后，在第二次审议中就有人提出应当将保障饮用水安全作为立法目的之一③，从而形成现行法的第1条规定。由于我国水危机的不断加剧，此规定可以看作是水污染防治法对饮用水的重点保护，但同时也可以理解为在全面恶化的现状下只能采取有限的重点保护，这是一种法律保护范围的收缩。然而这种强调对饮用水安全的保障，也许带有极大的风险。因为无法在短期内实现扭转整体水污染的发展趋势虽然是我国水情的现状，但从水循环的特征及德国和欧盟强调从保护自然水体的整体能力来实现人类的用水保障的角度来看，在现实中，受制于整个水循环的饮用水安全是根本无法单独予以保障的。 新法中删除了“保证水资源的有效利用”的规定在立法材料中没有明确的表述。可以明确的是，这是在第二次审议中进行的修改。这点可以与第三点的修改，即将“促进社会主义现代化建设的发展”修改为“促进经济社会全面协调可持续发展”一起来考察。一方面，可持续理念与强调“保证水资源的有效利用”之间存在着内在的冲突，可持续理念下即是社会全面的协调发展，而不只是强调资源的利用；另一方面，也和《水法》与《水污染防治法》之间的关系有关，《水法》日益强调水资源的利用，而《水污染防治法》更加偏向水环境保护，这在表面上达成了一种内在的默契，但是这种默契十分危险，威胁着整个水法的体系。本来应当以保护为根本的《水法》因为《水污染防治法》的单独规定而日益空心化，而《水污染防治法》偏重强调水环境保护，与强调水资源利用的《水法》无法形成内在有效联系纽带，缺乏统一且综合的水治理理念基础，从而使水体保护的利益无法得到有效保障。 在《水污染防治法》第二次修订前，就有学者指出学术界对于“保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”的立法目的提出质疑，主张水污染防治的立法目的应当增加“维护生态安全”，“促进经济、社会和环境的可持续发展”的内容。④但现行立法目的与学术界的要求却相去甚远。首先，“保护和改善环境”没有能具体阐述环境的内涵，而生态安全则提出了水循环在生态系统中的意义，同时要求维护生态对人类社会足够的支撑能力。其次，“促进经济社会全面协调可持续发展”虽然已经是有了很大的进步，但与明确“促进经济、社会和环境的可持续发展”的概念却仍有距离。尽管法条点明了“可持续发展”，但其只强调了经济社会的全面协调，而对于可持续发展中最重要的环境层面却恰恰没有在立法目的上得以强调。本法条中虽然已经有保护和改善环境的目的，但是对可持续发展的理解上，将三个本来应该综合平衡的因素予以割离，这是对可持续发展理念的误解。 二、欧盟《水框架指令》⑤中的立法目的和管理目的 在水管理领域，欧盟主要是通过一系列的指令作为超国家的区域性法律形式，而成员国必须将其转化为成员国法，选择最能保障指令的实践效果的形式来转化欧盟指令，这也是在《欧共体条约》第249条第3款明确规定的。早在上个世纪七十年代中，欧洲经济共同体出于水经济的目标和保护目的就开始颁布水管理领域的法规，并在随后的一段时期内扩展并日益细化。九十年代中期开始， ① 2008.2.28.颁布，《全国人民代表大会常务委员会公报》，2008年第2期，第215－226页。 ② 见《全国人民代表大会常务委员会公报》，2007年第6期，第594－604页。 ③ 全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水污染防治法（修订草案二次审议稿）》审议结果的报告，《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年第2期，第233页。 ④ 柯坚/赵晨，我国水污染防治立法理念、机制和制度的创新，《长江流域资源与环境》，2006年第6期，第767－770页。 ⑤ Official Jouranl of the European Communities, L 327/1, 22.12.2000. 673 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 明显地变得更为系统性，并转向一种环境保护或水体保护政策的理念。①但在《水框架指令》颁布之前，欧共体对水保护领域相关的指令是由多种“不同的，部分是不一致的甚至在一定程序上相冲突的法规”组成的。②由此，《水框架指令》正如其名称所表示的，为欧盟内的水管理提供一个框架结构，对已颁布的指令进行清理与编排，为整个水体保护提供一种综合的相互关联的基础。这个共同体水体保护策略在实施中的重点就是要各成员国集体按时统一地转化和贯彻本指令。③ （一）立法目的 《水框架指令》第1条明确规定了指令的立法目的。第一句明确规定：“为建立一个保护地表水、过渡性水体、沿海水体和地下水的框架，而制定此指令”。目的只有一个，即为保护内陆地表水体创制法律框架。在指令的更具体的目的上可以分为五个方面：避免退化、防治和改善水生生态系统及与其直接相关的陆地和湿地生态系统状况、促进可持续的水使用、减少有害物质造成的污染、逐步减少地下水污染、减少洪水与旱灾的影响。第二句明确规定：“本指令目的在于，为内陆地表水、过渡性水体、沿海水体和地下水的保护建立一个规范框架，致力于：（１）防止水生态系统及考虑到其在水平衡状况下的直接依赖于水生态系统的陆地生态系统和湿地的状况的进一步退化以及保护和改善；（２）在长期保护可利用水资源的基础上，促进可持续的水利用；（３）强化水生环境的保护与改善，尤其是通过逐渐减少重点污染物质以及停止或逐步停止重点有害物质下泄、排放和散逸；（４）保证逐步减少地下水污染，防止对其进一步污染，且（５）要减轻洪水与干旱的影响，从而使：１）提供充沛的优质地表水与地下水的供应，正如可持续的、均衡的及公平的水利用所要求的，２）显著减轻地下水污染，３）保护主权内水体和海洋水体，４）实现相关国际协议规定的目标，包括预防与消除海洋环境污染，按照第16条第3款由欧共体停止或逐步停止重点有害物质的排入、排放和散布，最终实现海洋环境浓度接近自然本值和人造合成污染物浓度趋于零。” 正是在统一而单纯水体保洁的立法目的④下，自上世纪70年代起到2000年30多个补丁型的欧盟水法规⑤通过《水框架指令》被整合在一起，达到一个新的高度。同样，如果在不同的成员国之间，尽管有合作机制，但没有统一的水体管理目的，这种合作也是非常有限的，所以《水框架指令》第1条的立法目的规定，不仅对整个指令有指导性的意义，而且在统一水管理的单纯目的的基础上也有助于各国积极落实与执行欧盟《水框架指令》。这个立法目的虽然只是保护水体为根本，却是既包括地表水又包括地下水，不仅要求水生生态还涉及到相关的陆地和湿地生态系统，不仅是防止污染（从物质的角度同时又从受体：地下水的角度明确进行规定）还追求可持续的水使用，此外还涉及到水害：洪水与旱灾。正是在这样的立法目的的确定下，欧盟的《水框架指令》对于成员国的水法有着革命性的意义，使其从传统的资源性水管理转变成一种环境保护意义下侧重生态的水体管理。⑥ （二）管理目标 在此还要区分立法目的与管理目标⑦，这主要规定在《水框架指令》以“环境目标”命名的第4条中。这是立法目的在可操作性上的进一步具体化，它要求到2015年欧盟内所有水体达到良好状态。在第4条第1款中分别对地表水、地下水、保护区的水体的良好状况进行了具体的规定，并在以下几款中分别对人造水体或重大改变水体的认定、对可以延迟、降低环境目标的条件、对不视为违反指令的临时水体状况恶化、对不视为成员国违反本指令的要求都进行了具体的规定。第8款还明确规定：成员国在实施本条第3－7款时，应确保不会长期排斥或削弱同一流域内其他水体的指令目标的实现，并与欧盟其他环境法规的实施相符。 ① Rüdiger Breuer, .ffentliches und privates Wasserrecht（公水法和私水法）, 3. Aufl. 2004, S. 44. 相应的欧盟水框架指令的立法权限也正是基于“环境”的标题下，即原《欧共体条约》第174条到176条。 ② 同上注, S.44. ③ UBA, Die Wasserrahmenrichtlinie–Neues Fundament für den Gew.sserschutz in Europa（水框架指令—欧洲水体保护的新基础）, 2004, S.9. ④ 同见注4, WHG, S. 81. ⑤ Ivo Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge –Zum Wandel der Dogmatik des .ffentlichen Rechts am Beispiel des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung im Umweltrecht, Habilitationsschrift, Mohr Siebeck, 2005, S. 455. ⑥ Micheal Reinhardt, Das neue Wasserrecht zwischen Umweltrecht und Wirtschaftsrecht, 2007, S.9ff. ⑦ 也有将立法目的分为二大类：价值性立法目的，指阐明立法的基本价值和理念，通常以抽象的语言来表述，宣示性作用较明显，难以具体衡量其具体要求和工具性立法目的，是阐明立法的具体任务，通常以明确的语言来表述，其要求可以具体衡量。价值性目的具有长远性和终极性，工具性目的显现出近期性和功利性。参见李挚萍，环境基本法立法目的探究，中山大学学报（社会科学版），2008年第6卷，S. 170－180. 674 可持续发展·环境保护·防灾减灾 尽管存在各种使用利益，水体管理在欧共体范围内，在指令规定的时限内最终达到和保持至少“良好状况”。①随着欧盟环境法的不断发展，为了实现水体保护的目的，采取了一种质量目标和限制排放相组合的做法。②《水框架指令》所确定的目标需要通过由措施项目和管理规划为工具的机构规划性引导基础上的流域统一管理这种程序上的具体法律规定来进一步保障。③指令规定，成员国有义务通过对水体及集水区的管理规划和措施项目，来转化和保障这些目标的实现。实际上这是利用流域统一的措施项目和管理规划的机制对欧盟成员国在国内法的管理手段上进行规范与统一。这也被认为是欧盟环境法的一种根本转型，越来越多的通过规划工具，尤其是通过要求成员国制定所谓的措施规划或行动计划，来达到欧盟法所规定的环境标准和环境目标④。欧盟环境法领域这种规范技术的发展最初就是在水体保护法的领域，即欧盟《水框架指令》的这种理念对其它环境保护领域起着示范性的作用。⑤公众参与的制度化和定期详细的报告应当由政府机构通过公布相关数据与信息，提高行政透明度来支撑。 三、德国《水平衡管理法》的立法目的 随着欧盟《水框架指令》的颁布，德国水法更为明显地受到欧盟法的影响。同样在立法权限方面，因为欧盟指令要求成员国在特定的期限内把欧盟指令转化为成员国国内法，并且在实体法上还规定了特定的约束性义务，所以德国《基本法 |
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