高慧璇:从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 534 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 从英国“协同政府”和加拿大跨部门合作看我国的环境管理模式∗ 高慧璇 （山东科技大学文法学院） 摘要：由于环境问题的特殊性，环境管理具有综合性和跨部门性。为了更好的协调好各部门的利益，加强政府部门间的合作，实现资源优化配置，同时有效的预防环境损害和保护环境，我们可以透过英国协同政府和加拿大跨部门合作的理念和具体实践，反思我国环境管理模式现状及借鉴有利经验，探索出符合我国国情的环境保护的政府管理模式的新思路。 关键词：协同政府；跨部门合作；部门保护主义；环境管理模式 由于资源法和环境法内容的综合性与保护范围的广泛性决定了执法行为具有多部门性的特点，① 环境问题不可能由单一的行政部门胜任；同时，环境问题具有交叉性和复杂性的特点，也不可能由一部法律或政策就能解决。它既需要相关行政部门的跨部门合作，又要求环境立法与政策渗透到其他领域。然而，这必然会触及到相关部门的既得利益；导致各部门相互推诿，行政效率低下；引发法律、政策冲突等问题。只有实现环境行政一体化、环境政策统一化、防治制度综合化，才能有效的解决环境问题。因此，我们必须从理论和实践相结合的角度研究和探索这一问题，积极寻求环境政策的整合。本文将从碎片化环境管理模式改革的角度阐述我国环境政策的整合。 一、我国践行环境政策整合的必要性 就我国目前总体状况而言，有关环境管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章，甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复、交叉和矛盾；②我国现行的环境行政管理体存在地区分割、部门分割、条块分割的问题，相关部门在进行有关的环境决策时，部门保护主义滋生，往往以实现自身利益的最大化为决策制定的出发点，导致部门之间在环境问题上不协作、推卸责任等问题。具体表现在： （一）部门保护主义的存在，使环境管理整体协调困难重重 历史形成的按资源要素分工的部门管理模式强化了部门利益，弱化了统一监管。环境保护行政部门总管和其他相关部门分管相结合的管理体制在各自责任和义务不清的情况下是造成部门保护主义的主要原因。③“部门主义”是行政碎片化的一种表现形式，它具体表现为“在思想认识上，部门主义认识问题视野狭窄，局限于‘部门’角度；在决策措施上，部门主义局限于部门高度，不顾及部门决策的关联性；在权力问题上，部门主义坚持部门行政权力本位，漠视甚至无视公民权利；在利益处理上，将部门利益置于公共利益之上，并以利益为转轴处理部门间关系”。④部门保护主义将部门的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策，不同部门在环境保护上难以协调一致。例如某一企业排放污水污染环境，严重影响当地居民的生活用水健康。分管当地经济发展的部门为单纯追求经济发展，完成部门指标，视而不见，纵容企业的污染行为；环保部门由于权力小，只有建议权，没有决定权，无法制止政府有关部门的非法行为，导致环境管理上的职能缺失，造成环境污染无管理、无惩罚的现象。环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系。⑤ （二）环境立法存在交叉和矛盾，环境法律体系不健全 我国的环境立法在不同的法律文件之间，对机构设置重复，部门权限定义不清，职权的设定又 ∗ 本论文是在孙法柏老师的指导下独立完成。 ① 黄明生：《环境执法的多部门性与环境保护的综合整治》，载《荆门职业技术学院学报》，2000（9），26—29页。 ② 戴燕艳、余甫功：《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策》，参见http://www.docin.com/ p-16267144.html. ③ 戴燕艳、余甫功：《我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策》，参见http://www.docin.com/ p-16267144.html. ④ 蔡禾，李文波. 新时期广州市 “行政一体化” 社会结构的分化[J]. 中山大学学报（社会科学版）, 1997,(1)：16-22. ⑤ 武从斌：“减少部门条块分割，形成协助制度”，《行政与法》，2003、4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 往往出现交叉重叠，甚至出现不同的立法内容自相矛盾等弊端。具体表现在：（1）环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾。我国关于环境管理体制的立法中不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复，职权交叉重叠，主管部门与分管部门关系不明，甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。比如在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。（2）作为环境管理主要法律依据单行立法对环境管理体制的规定过于简单，可操作性不强，特别是涉及到有关部门时更是如此。（3）统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，但对统一监督管理的部门的职责确、分管部门的职责没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门缺乏管理的积极性。① 由于特殊的国情，我国的环境问题本身就很严重：我国目前正处于经济高速发展的时期，从经济发展的过程来看，这个阶段正是生态环境问题最为严重的时期，因而我国在这一阶段的生态环境问题尤为严重；我国是一个人口、资源大国，由于人口基数大，增长速度快，造成环境资源压力日益加大。部门保护主义的存在以及环境立法的弊端，更是严重制约了我国的环境保护。因此，我们目前很有必要寻求环境政策的整合，积极改善我国日益加重的环境问题，实现环境行政的一体化、环境政策的统一化和防治制度的综合化。 二、英国“协同政府”以及加拿大跨部门合作的介绍 （一）英国“协同政府”的简介 “协同政府”（Joined-upGovernment）又称“整体政府”（WholeofGovernment）或“全面政府”（HolisticGovernment），是20世纪90年代中后期，英国等西方国家政府改革的新趋势，是一种新型的政府治理模式，与主张市场化模式的新公共管理改革有很大不同。 1、“协同政府”的含义 “协同政府”的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。新公共管理改革主张引入市场竞争机制，实施分权管理，以提高政府效率；但它忽视了不同部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构，②给公共管理带来了许多弊端。与新公共管理把政府定位在“掌舵”不同，“协同政府”的基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。英国新工党认为政府在组织之间的缝隙和接口处最有可能成功，它的作用就是粘合剂，把不同的组织力量(包括各种类型的组织、团体、个人、社区等)团结在一起，让它们共同发挥作用。这其实就是“协同政府”的核心思想。③ 2、“协调政府”的主要内容 “协同政府”的具体实施包含三个层次，它们是社会与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要阐明英国政府内部协同的内容。其主要做法有以下几方面： （1）决策统一：设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会 布莱尔上台以后，成立了诸如“社会排斥小组”、“妇女中心”、“政策中心”、“绩效与创新小组”等若干综合性机构，新成立的机构中具有战略决策性质的占很大比例，它们的作用是建立起政府间的跨部门的联系与合作。这些综合性决策机构直属首相办公室或内阁办公室，综合处理跨部门的一些棘手问题或提供、研究跨部门合作的统一决策。例如，“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如无家可归者及少女怀孕等需要多个政府部门合作才能有效解决的社会问题；“政策中心”、“绩效与创新小组”的目的是促进政府决策的统一，保证政府决策目标的实现；2001年新成立的两个机构“首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有相似的职能。特别委员会与综合性机构相似，它们也是设在政府内阁的跨部门组织，职能类似于综合性机构。不过与综合性机构不同的是，这些委员会不是常设机构，它们往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立，目的是听取各方的意见和反映；并且其成员来自不同的背景，既有公共部门、私营部门、自愿者组织，又有工会和研究团体；委员会的主席有的由部长担任，有的由政府官员担任，有的则由民间人士担任。据统计，仅在布莱尔执 ① 王灿发:“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”,《法政论坛》,2003.8; ② Sylvia Horton and David Farnham. Public Administration in Britain. Great Britain: Macmillan Press LTD, 1999, p251. ③ 解亚红：《“协同政府”：新公共管理改革的新阶段》，载《中国行政管理》，2004（5），58—61页。 535 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 政后的第一年里就成立了227个这样的特别委员会。① （2）目标整合：签订公共服务协议，确定战略方向与组织目标 政府要提供高质量的公共服务，其前提是对各部门的职能和目标进行明确界定，政府决策必须具有统一性、战略性，。具体做法就是内阁、政府各部和执行机构三者之间签订公共服务协议，达成目标共识，确定统一的战略方向与组织目标，既作为提供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。内阁(包括所属的各种综合性组织)作为高层决策者负责与各部签定协议，保证各部为完成自己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正确的战略、正确的主体介入(therightengagementofdeliverystakeholders)和正确的服务管理”；“为各部提供所需的合作性支持;从各部的实践中发现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同合作的领域。”②政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构的执行之间进行有效的战略管理，保证执行机构的战略方向和组织目标与公共服务协议之间的吻合，负责为执行机构提供服务，满足公众需要。“如果各部没有清晰而一贯的战略目标，就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务的合作”。③为此，政府制定《21世纪的执行机构》为各部进行有效的战略管理提供建议。以下是《21世纪的执行机构》的部分内容： 为了实现政府的既定目标，各部必须围绕合作性的服务和项目进行重组； 各部要对所有的执行机构进行一次彻底地、高水准地检查，了解它们现有的组织结构能否胜任承担的职责和服务目标； 寻找跨越决策和执行二者之间人为或内在隔离的方法，为顾客提供整合、统一的服务途径； 各部的上层领导必须对决策者和执行者一视同仁，要有能力促进部里的所有工作都围绕自己的战略方向和战略管理来进行;各部及其执行机构的目标必须与“公共服务协议”相一致，跨部门的目标也必须有具体的工作计划和安排； 各部及执行机构要尽可能地一起制定目标和工作计划； 有些服务的涉及面很广，可以在部里或跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重要。 执行机构负责提供具体的服务。除了要遵循上述的要求外，《21世纪的执行机构 》还为此做出了更为具体的规定，例如，执行局的目标设置不能过多，在一段时期内要围绕部里的整体战略方向，把目标集中在最重要的内容上；要围绕目标的完成制定相应的工作进度安排和开支计划;要尽量吸收所有的利益相关者参与目标的制定；目标一旦不再适用就坚决放弃，不能为了所谓的连续性而继续保留等。其目的是确保执行机构的战略方向和组织目标与公共服务协议之间的密切联系。 （3）组织整合：框架文件、保证人(sponsor)与非执行董事 框架文件是针对主管部长、主管部门和执行主管的具体规定，主要规定它们各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等方面。执行机构的框架文件必须优先考虑跨部门的服务内容，同时要反映宏观决策目标和顾客的需要，这就要求执行机构与主管部门在组织层面上进行整合。组织整合的方式多种多样，例如，成立高层战略合作委员会，吸收执行机构的人员参加；不同的执行机构之间进行合作，共同完成服务要求等。这样就加强了部门合作和在组织上的整合。④ “保证人”也是组织整合的重要内容，主要是解决执行主管与部长之间的沟通问题，提出的依据是鉴于之前执行主管与部长间缺乏沟通渠道、沟通机会和必要的沟通能力。“保证人”作为部里的高级文官，他的担任需要具备下列条件：具有从事公共服务的经验和与部长接触的经历，；掌握跨部门合作的目标及其实施所需要的知识，能够对执行机构的管理提供建设性的意见。这些条件的具备，使得“保证人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够起到桥梁作用。 非执行董事也叫独立委员，它一直存在于各种管理委员会中，负责从专家或服务对象的角度提出建议，对服务方法的改进具有关键作用。由 |
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