邓 禾 王国萍:印度环境法庭的制度考察及启示*(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 528 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 印度环境法庭的制度考察及启示* 邓 禾 王国萍 （重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆 400044） 摘要：随着环境纠纷数量的不断增长，环境法庭应运而生，这一新生事物引起学界和司法界的极大关注，但对于这一特殊的法庭应该如何运作，目前仍然属于探索阶段。本文通过研究分析印度环境法庭产生背景、程序规则、法庭运作和案件审理方式等情况，认为其法律配置尤其是环境法庭程序法、人员配备、受案范围、管辖设置、巡回制度等规定都值得我们大力借鉴。 关键词：环境法庭；印度；审判制度 引言 随着环境保护的紧迫性和现代环境监管的复杂性，很多国家已经出现新型的司法形式——环境审判专门化组织：环境法院或法庭。①澳大利亚、新西兰和美国的一些州已经出现了环境法院，丹麦、芬兰、瑞典等欧洲国家划分了法院系统，成立了专门的环境法庭。然而更引人注目的是，印度、孟加拉、肯尼亚和马拉维等发展中国家也名列其中，尤其是印度，近年来在创建责任政府，保护公民基本权利以及环境保护等方面都取得了显著的成就。 鉴于印度和中国各方面的相似性，其制度对我国具有重要的借鉴意义。首先，中国与印度同为发展中大国，人口众多，贫困人口比重较大，因此两国共同面临经济发展和环境保护的艰难抉择；其次中印两国国家结构形式较接近，印度宪法规定印度是一个联邦制国家，但实际上印度的联邦制与典型的中央集权制国家或单一制国家相比有着许多的相似之处，这不仅表现在印度的立法权高度集中于中央的联邦议会，也表现在印度的中央行政机关与地方行政机关的关系上，而且印度实行单一的司法体系。②最后从法律比较的角度看，基于特有的法治前提或对环境制度的不同理解，各国的环境审判表现出极大的差异性与多样性，但几乎所有国家都以环境保护作为法律的重要追求，因此环境法庭设置的差异首先不是价值层面的差异，而是法律技术层面的差异，是一个特定法律制度背景下如何合目的，合体系的构建环保法庭制度的问题。 一、印度环境法庭设置的法律依据分析 （一）印度绿色宪法---从环境短视(enviromyopicity)到环境敏感（envirosensitivity） 印度1950年版宪法以贸易和财产权利为主导，环境相关权利是显著缺席的，因此环境审判对印度司法体系是个陌生的称谓，1976年的《宪法》第42次修正案，通过48条A③ 和51条A(g)④ 增加了环境保护原则，从上世纪八十年代早期开始，印度法院开始发展一种“绿色宪法”机构去保护公民健康不受环境恶化的有害影响。 按照日本学者小林直树的观点，宪法解释学和宪法政策学都属于实用宪法学。⑤ 印度各级法院的大量判例都据此推导出了公民基本环境权。M.C.Mehta v. Union of India (Oleum Gas Leakage case发烟硫酸蒸汽泄漏案)案首次使环境质量与生命权的关联得以确认，⑥针对企业危险作业(hazardous or inherently dangerous activity)的侵权责任，印度最高法院提出没有任何免责事由的绝对责任(absolute liability)标准，超越了普通法上the Rylands v. Fletcher⑦案件所确立的当时比较流行的严格责任(stricit liability)标准，法院依据其自身职能对宪法21条“生命“（life）做了更宽泛的解释，从而大大丰富 * [基金项目] 教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所重大项目“‘两型社会’建设与环保监管模式创新研究”(08JJD820167) ① 截止2009年，有近41个国家通过整合专业司法专家，来力图增强环境法的履行和执行。参见G Pring and C Pring, Greening Justice-Creating and Improving Environmental Courts and Tribunals, The Access Initiative, Washington.DC 2009. ② 杨翠柏：《印度政治与法律》，巴蜀书社，2004年版，第138页。 ③ 48-A款印度《宪法》第四篇国家政策的指导原则:“国家应尽力保护和改善环境，保护国家森林和野生生物。” ④ 51-A款属于1976年第42修正案增设的第四篇(甲)—基本义务，内容如下:每个公民应“保护和改善自然环境，包括森林、湖泊、河流、野生生物，并爱护动物”。 ⑤ 韩大元：《试论宪法社会学的基本框架和方法》，《浙江学刊》2005年第2期。 ⑥ Supreme Court of India, Judgement of 20 December 1986,(1987)1 SCC 395. ⑦ Court of Exchequer Chamber, Judgement of 14 May1866,(1865-66)L.R.1 Ex.26. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 了公民基本环境权的内涵，通过47条，①48条A款和51条A（g）款的规定，印度最高法院在两个方面扩展了这项消极权利，第一，任何影响到人身自由的法律都应当是合理、公正的；第二，承认了第21条所隐含的权利，即生命权包括一项清洁环境的权利。②到了20世纪90年代，印度法院往往将宪法的环境保护原则与生命权等基本权利结合起来，从而推导出环境权。 （二）1995年国家环境法庭法案（National Environment Tribunal Act,1995）及国家环境上诉机构法案（National Environment Appellate Authority Act,1997） 印度早在1995年和1997年就对环境审判制度进行立法规定，立法机构最初支持国家建立环境专门审判制度，但最后由于最高法院的部分干预，实质上导致这两部法案基本未生效。③考虑到环境案件结案率问题，97法案批准了对原告资格审查的限制，④但是从2000年起，审判员便不再被97法案任命了，⑤2010年绿色法庭法案第38条1-8款明确规定这两部法废止。虽然这两部法案并没有直接促成环境法庭的设立，但是它对环境专门审判制度的支持性规定及其带来的公众与理念影响为后来的发展奠定了一定基础。 （三）2010年绿色法庭法案（National Green Tribunal Act，2010）⑥与2011年绿色法庭（实践与程序）规则（National Green Tribunal (Practices and Procedure) Rules，2011） 为了履行在1972年斯德哥尔摩宣言和1992年里约环境与发展会议中所作出的承诺，即将采取适当的步骤去保护和改善人类环境，并注意提供通往司法和行政程序的有效途径，包括赔偿和救济措施等，印度在2010年6月通过了国家绿色法庭法案（以下简称NGTA），这是建立环境法庭的直接法律依据，它为建立环境法庭而提供保障；为环境保护案件、森林保护案件和其他资源保护案件的有效、快捷审理而提供保障；为环境法律权利的实现而提供保障；赋予了对人身和财产损害赔偿提供救济的权利等。此外在环境森林部的倡导下2011年4月通过的国家绿色法庭实践与程序规则（以下简称法庭规则），共37条，对环境法庭的审理程序做了详细而完备的规定，总体特色是简化诉讼手续和程序、降低诉讼成本和保持程序的灵活性，其为环境案件审判提供了进一步的法律与制度依据。 此外印度现行环境监管下救济方式的支离破碎，有助于印度国内建立环境法庭的“实践必要性”争论。更糟糕的是，宪法法院面临着环境案件频发高发的局面，法律委员会（以下简称LCI）的124次报告描述高等法院的未决案件为“灾难性的，危机四伏的，无法管理的，对现有体系施加了无法预测的负担。”⑦ 面对环境诉讼的高度公开及案件种类的不断细化，他们不能投入必要的时间与精力去处理迫切需要关注的环境问题。此外科学不确定性的困扰，法院包括宪法法院缺乏靠技术去判决环境纠纷的优势，提供审查的路径迷茫及依据现有法规上诉的非专业官僚主义都导致审判延迟，最高法院至少在三个里程碑案子中表达了由于法官缺乏相应的专业知识导致司法审查受挫。受害者必须依据不同的法规采用不同的诉求路径，大量司法机构管辖权的分散与多样的合理化也一直是澳大利 ① 47条为国家有责任提高营养水平、生活水平、改善公共卫生——国家应将人民营养水平与生活水平之提高，以及公共卫生之改进，视为首要职责之一，国家尤应努力推动禁止酒精饮料与有损健康的麻醉药品之非医用消费。 ② 最高人民法院宣告：21条的保护公民的生命权是一种基本权利。生命的享受及其实现包括生命权及在它范围内的人类尊严权，环境的保护与保全，生态平衡不受空气、水及卫生的污染，没有这些生命便不能享受，任何违反的行为或行动将导致环境的、生态的、空气、水等的污染，都被认为是违反21条的行为，从而承认了健康环境权作为生命权的内容之一。 ③ 最高法院考虑认为当科学知识和诉讼请求被作为制定政策的基础，且被制度化时，法院判决的不确定性就成为了一个问题。由于更多的信息变的唾手可得，科学家可以提炼、修改或摒弃各种参数和模型。然而，机构和法院必须根据现今的科学知识做出选择，另外，证据通常呈现出一种科学的形式，且难以检测或驳倒。因此，由知识的不确定或不充足引起记录的不恰当，可能未得到客观的考虑或承认。 ④ 对起诉资格的限制是基于一种假设，即所有人都对自己的权利有明确的认识，并且可以充分利用一切资源保护自己的权利。印度人民大部分都处于贫穷或文盲状态，因此这一规定实际上剥夺了他们获得救济的可能尤其是在面对现代社会侵犯公共利益和社会分散利益的行为时，传统原告资格不仅限制了救济的获得，更使得预防损害的发生成为不可能。因此，为保证法律和正义能够到达穷人和其他弱势阶层，保证因政府不作为或滥用职权而遭到损害的公共利益得到救济并提高公民对宪法实施过程的参与程度，对原告资格进行限制。 ⑤ Vimla Bhai v. Union of India, Delhi, High Court, Cm 15895/2005 in W.P. (C) 17682/2005，新德里高等法院表达了他们的担忧，政府不能够找到有资格的人员来填补NEAA的空缺，所以审判长和副审判长的职位从2000年7月到2005年8月一直处于空缺状态。 ⑥ NGTA于2009年7月31日提交至议会，2010年4月30日正在下议院（Lok Sabha）通过，2010年5月5日在上议院（Rajya Sabha）通过，并最终在议会通过于2010年6月2号开始实施。 ⑦ Law Commission of India，‘124th Report on a Fresh Look at High Court Arrears’, http://lawcommissionofindia.nic.in/101-169/Report124. 529 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 亚新南威尔士土地环境法院、新西兰环境法院的一个重要目标。基于一般法院处理环境法日益专业化问题的极端不足以及超越传统分离审查角色的迫切需求，因此LCI建议设立一个多面多功能机构，将现行环境法领域中环境法庭所提供的服务相融合，像“一站式商店”①一样更快捷，更经济有效的解决环境纠纷，因为科学不健全或延迟判决可能带来不可逆转的环境损害与不可挽回的经济损失。 二、印度环境法庭的制度考察 （一）印度环境法庭的人员组成 审判队伍是环保法庭的核心和灵魂，而审判队伍是否专业直接影响到环境案件的审判效率和实体公正性。印度环境法庭一个显著的特点就是其人员配备，鉴于早期对环境问题的专业性与跨学科性早有定论，所以环境法庭由司法人员和技术专家构成。其组成包括：（1）一名全职审判长，（2）分别不少于10名、最多不超过20名的全职司法人员和全职技术专家，具体人数以中央政府公告为准，法庭审理案件至少需要1名司法人员及两名技术人员。司法人员的任职条件为：最高法院或高等法院的现役或退休法官；专家任职条件：（1）有理学硕士学位或科学（包括物理科学和生命科学）博士学位，或工程硕士或技术硕士学位，并且有15年相关领域工作经验，其中包括五年的在知名国家级机构处理环境和森林领域的实际经验（包括污染控制，危险物质管理，环境影响评价，气候变化管理，生物多样性管理以及森林保护）；（2）或有15年的行政经验其中包括5年在中央政府、州政府或知名国际级机构或州级机构处理环境问题的经验。为了避免这种法官资格的认定使得法庭成为高级公务员潜在的养老院，所以明确规定这些法官不能处于管理职位，而且选任时必须确保透明度和相应责任制度。法案对司法人员和技术专家的辞退也做了详细的规定，此外法案明确将审判长，司法人员，专家成员及其他雇员的角色定位为公共服务者。 （二）印度环境法庭的管辖权限 印度绿色法庭法案将其解决环境纠纷的管辖权分为以下两类：第一民事案件管辖权及执行权：对民事法院所拥有的解决环境纠纷的全部权力，以及依据1908年的民事诉讼法典和1963特定救济法等法规拥有的授权救济的权力，环境法庭都有初审管辖权。②具体来说主要是对所有涉及环境实质问题的民事案件③(包括涉及环境的法令权利的执行)，以及实施相关法律规定所引起的此类问题都拥有管辖权。④ 第二类是行政审查权：主要包括对环境行政行为、环境行政命令、环境行政执法、环境行政许可进行的“上诉”的诉讼，绿色法庭法案对此采用了“上诉管辖权（appellate jurisdiction）⑤”的表述方式并采取了列举式的方式进行了规定，主要包括对相关机构作出的命令、判决、发布的指导意见或决定等10种情形。⑥任何人受到这些命令，决定或判决的侵害，都可以在30天内向环境法庭起诉，如有特殊情况，可以延长60天。此外依据1995年国家环境法庭法案，和1997年国家环境上诉机构法案规定的环境法庭的管辖权也将全部转移给环境法庭。刑事管辖权从法庭的权限中排出，仅仅是因为在任何专门法庭或法院 |
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