钟卫红:论电子废弃物监管的地方法制创新∗(二)
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最终流向正规的拆解企业，将有效改善现有的电子废弃物污染环境的局面。由此可见，电子电器产品二手市场是中国特有的国情，如果能够有效地发挥二手市场的作用，将对减少电子废弃物污染、有效利用资源有着重要的意义。如同其他省市一样，广东省由于缺乏二手电子电器产品流通的监管规则，二手市场并未发挥应有的作用。 三、广东省电子废弃物监管困境的原因 造成广东省电子废弃物监管存在上述问题的原因是多方面的，有经济、技术、消费文化、政策层面的，而法律规范的长期缺位和法律制度的不科学是造成电子废弃物监管乏力的根本原因。发达国家在电子废弃物监管方面已经积累了丰富的经验，下文将通过对欧盟、日本的相关经验以及我国相应制度的比较，分析我国现有电子废弃物监管法制的不足。 （一）立法思路仍为末端治理模式 在产品生命周期评价理论的指导下，欧盟对电子废弃物的监管率先从末端治理迈向产品生命周期的全过程管理。欧盟2003年颁布的《报废电气电子设备指令》（WEEE指令）属于电子废弃物的末端治理法令，仅原则性地提及成员国应鼓励产品设计时考虑其回收处理；同年颁布的《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质的指令》（RoHS指令）将废弃物的管理提前至原材料选用阶段；2005年颁布的全球第一部生态设计立法——《为设定用能产品生态设计要求而建立框架的指令》（EuP指令）更是将废弃物管理提前至产品的设计阶段，将生态设计作为生产者的法定义务，在产品设计阶段就必须考虑产品废弃后的环境影响。⑥ 至此，WEEE指令、RoHS指令及EuP指令相辅相 ① 据了解，手工作坊处理1公斤电子垃圾成本仅需0.6-0.7元，而正规企业则要1元以上，见《再生资源回收体系样本调查电子废弃物毛利率不高》，东方早报2011年5月19日。 ② 在课题组的调研中，几家原家电“以旧换新”试点定点拆解企业均对此表示忧虑。 ③ 相关情况见广东省环境保护厅《关于对汕头市贵屿镇开展废弃电器电子产品集中处理场试点建设的函》（粤环函【2010】1240号）。 ④ 如《条例》第22条规定，取得废弃电器电子产品处理资格，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定办理登记并在其经营范围中注明废弃电器电子产品处理的企业，方可从事废弃电器电子产品处理活动。那么，废弃电器电子产品集中处理场场内经营者必须具备该条件吗？还是允许个体工商户经营？如果不允许个体工商户经营，贵屿镇大量的个体手工作坊何去何从，是打包成立符合资质的废弃电器电子产品拆解公司，还是禁止从业？ ⑤ 广东省环保厅（《广东省固体废物污染防治规划（2010～2015年）（征求意见稿）》） ⑥ 在指令附件一“EuPs 的生态设计参数”部分，十三项参数当中有七项涉及到废弃物管理 487 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 成，实现了电子废弃物的全过程管理。 我国电子废弃物监管法制的立法思路仍然为传统的末端治理模式，即主要针对电子废弃物的回收处理活动，未确立全生命周期管理模式：首先，在电子电器产品的生态设计义务方面，现有立法的内容仅限于禁止或者限制有毒有害物质的使用；而生态设计的内容则广泛得多，还包括面向制造与装配的设计、面向拆卸的设计、面向循环的设计等方面，它们对于减少废物的产生量、减少拆卸工作量和工作时间、便于零部件及产品的重复利用，便于材料的回收利用、提高材料的回收率等意义重大。①其次，在二手家电流通以及市场监管方面，我国目前尚未专门法规，《管理条例》仅原则上规定了回收的电器电子产品经过修复后销售的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全等国家技术规范的强制性要求，并在显著位置标识为旧货，但未配备相应的法律责任；而此前颁布的几部行业技术标准②虽然规定了二手家电的流通条件，然而由于其仅为推荐性标准，并不具备强制效力。再次，即使在电子废弃物监管的末端环节——电子废弃物的回收处理活动方面，现行立法呈现“重拆解，轻回收”的特点，即关注的重点仍然局限于电子废弃物的拆解处理活动，缺失 “回收责任分配”制度。家电“以旧换新”政策出台的最主要目的是为了拉动消费，引导电子废弃物的回收尚在其次。更重要的是，“以旧换新”乃临时性政策，现行立法并未建立长效的回收机制。 （二）生产者延伸责任制度的弱化 生产者延伸责任（Extended Producer Responsibility，EPR ）是发达国家和地区电子废弃物监管立法的最重要基本原则，其形式一般分为经济责任（Financial Responsibility/Economic Responsibility）、行为责任（Physical Responsibility）以及信息责任（Information Responsibility）。发达国家和地区一般根据自己的国情，如经济水平、消费者的环保意识及废弃习惯、产业界的认可程度和接受能力、地方政府废弃物回收以及处理的情况等因素综合考虑，设计适合本国的生产者延伸责任制度。 对照经合组织发布的《生产者延伸责任:政府工作指引》（OECD.(2001). Extended and Shared Producer Responsibility：A Guidance for Governments. Paris: OECD）和各国电子废弃物监管领域的生产者延伸制度，我国《管理条例》对生产者延伸责任的导入程度大打折扣，是弱化了的生产者延伸责任制度：生产者仅承担经济责任和信息责任，即缴纳废弃电器电子产品基金，用于补贴废弃电器电子产品回收处理费用，以及提供有毒有害物质含量、回收处理提示性说明。行为责任方面，生产者未被赋予回收和处理的行为责任，仅鼓励生产者自行或者委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品（第13条第1款），而拆解处理，《管理条例》设定的模式是由第三方即取得废弃电器电子产品处理资格的专业企业来实施，无需经过生产者委托，且未规定回收率和再生利用率。③ （三）利益相关者的责任分担不明确 电子电器产品生命周期链条涉及到多个利益相关者， 包括生产者、销售者、消费者、回收处理业者、地方政府及中央政府等，发达国家和地区电子废弃物监管法制根据“受益者分担”原则进行了责任分配，形成了良好的合作机制。日本在这方面的经验尤为突出，《家电再生利用法》构筑了一个由国家、地方自治体、生产者、销售者、消费者共同组成的协力机制。在明确合理的责任分担框架下，利益相关者之间凭借市场的运作和政府的协调，逐渐形成了良好的合作机制，电子废弃物的回收处理活动也因此形成了完善的回收体系、稳定的资金来源、严密的监管体系、充分的市民参与、发达的循环产业。 反观我国，众多利益相关者当中只有生产者被赋予了强制性义务，而忽视了其他主体应尽的义务：第一，销售者的义务方面，由于消费者在废旧的同时一般会购新，因此由销售者回收废旧家电是最方便和最经济的途径。然而，立法未规定销售者必须承担回收的义务。第二，消费者的义务方面，消费者既不必承担经济责任也没有义务将电子废弃物交投正规的回收或者拆解企业。离开消费 ① 参见[美]Myer Kutz 著，刘志峰、张雷、黄海鸿译《环境意识制造》，人民邮电出版社2010年版，p22－28；朱世范、许或青主编《绿色设计理论与方法》，哈尔滨工程大学出版社2005年版，p65，转引自拙著《低碳社会的生态设计立法：欧盟经验借鉴》，载中国环境资源法学研究会2011年年会论文集 ② 包括《旧货品质鉴定通则》（SB/T 10398.1－2005）、《旧货品质鉴定－旧家用电器》（SB/T 10398.2-2005）以及《家用和类似用途电器的安全使用年限和再生利用》（GB/T 21097－2007） ③ 对照国家发展改革委员会于2004年发布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》（征求意见稿），立法者的原意是赋予生产者行为责任，“生产者可以自行或者委托有资质的处理企业处理废旧家电”（第9条第2项），并配备了相应的罚则（第23条）。 488 可持续发展·环境保护·防灾减灾 者的配合，电子废弃物的回收将难以建立规范的途径。第三，政府的职责方面，《管理条例》仅笼统地规定了地方政府在制定规划、处理业资格许可以及监督检查的职责，未形成操作性的规则。中国地域辽阔，各地经济发展水平、产业分布、民众环保意识等相差甚远，电子废弃物的监管需要发挥地方政府的作用。与此同时，在各利益相关者的沟通和协调方面，由于我国电子废弃物回收处理业长期处于混乱无序状态，单纯依靠市场调节不足以形成良好的合作机制；而政府尚未发布有效的相关政策和措施，鼓励生产者、销售者、拆解业、消费者形成长期的合作机制。因而电子废弃物的回收处理活动各利益相关者各自为政，不利于尽早形成高效的监管秩序。 四、广东省电子废弃物监管地方法制的创新 中国是一个幅员辽阔、民族和人口众多的大国,各地方的政治、经济和文化的发展极不平衡,这种情况决定了在中国不能单靠中央立法,还必须有地方立法,由地方立法来承担保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的有效实施,解决本地方特殊的事务以及弥补中央立法的不足,并为中央立法提供经验等任务。①在国家立法不完善且地域管理需求差异明显②的情况下，创新电子废弃物监管地方法制，应当成为优化我国电子废弃物监管的首选路径。广东省电子废弃物监管地方法制创新，应遵循以下思路： （一）指导思想：建立全生命周期管理的地方法制 环境法具有很强的科学技术性，它不仅反映社会经济规律和自然生态规律，还反映人与自然相互作用的规律，③环境法的制定必须建立在科学的基础上。产品生命周期理论的提出，为电子废弃物乃至电子产品的环境监管提供了科学的依据。我国电子废弃物的立法仍然局限于末端治理模式，没有关注电子产品的生命周期带来的环境影响，尤其是产品设计对废弃物拆解处理的影响。地方立法的任务之一是补充国家立法的不足，体现地方特色④。因此，电子废弃物监管的地方法制创新应当以电子废弃物的末端处理为突破口，逐渐形成电子产品生态设计、回收、二手产品流通、拆解处理全生命周期管理的法律体系，尤其在生态设计、回收体系建设、二手家电市场监管、电子废弃物集中处理场监管等几个国家立法欠缺或者薄弱环节，体现地方法制的创新和特色。 （二）强化生产者延伸责任制度 由于国家立法在导入生产者延伸责任方面的局限性，具备经济和技术条件的地方，有必要在地方立法当中，逐步强化生产者延伸责任。 1、电子电器产品的生态设计义务 在国家生态设计立法缺位的情况下，有条件的地方可以先行一步，以地方法制作为推动产品生态设计的制度保障。广东省是我国电子电器产品的生产大省，技术研发力量在全国也位居前列，开展生态设计具备客观条件。具体而言，应当增加对生产者在回收利用率方面的要求，即其设计的产品必须符合国家有关可回收利用率的规定；其他生态设计的义务宜定位为促进型条款，通过建立相关配套的环境政策措施，包括环境标志、环境管理体系、环境标准、绿色政府采购、财政补贴研发经费、公众绿色消费教育等，促进生态设计。 2、电子废弃物拆解处理的行为责任 生产者承担电子废弃物拆解处理的行为责任，有利于推动产品的生态设计，从源头实现废弃物减量化的目标，并且有利于减少管理环节，降低生产者、拆解业及政府在电子废弃物拆解处理资金征收、使用监管领域信息不对称的风险，降低管理成本。在现阶段，广东省可以在地方性法规中规定，鼓励电器电子产品生产者自行或者联合建立电子废弃物拆解处理企业，处理废弃电器电子产品。生产者自行或者联合建立拆解处理企业的，按照国家规定享受税收优惠政策以及废弃电器电子产品回收处理专项资金补贴。 （三）利益相关者合作机制的建立 目前国家立法对利益相关者的责任分配方面，对政府、消费者、回收业者以及行业协会的责任 ① 宋方青《论地方立法的真善美及其实现》，载《学习与探索》2010年第1 |
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