赵艺雯:论环境区域合作制度的建设(二)
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到高水平的经济行为的转化等。为了实现这一目标，欧盟建立了一个共同市场，然而在欧盟逐渐实现一体化的过程中也面临了许多阻碍一体化的情况，为了解决这些问题，欧盟加强了立法与政策的完善予以保障一体化能顺利进行，作为欧盟的成员国多数为发达国家，且几乎都是工业革命的先驱国，进入工业时代已近百年，各种环境隐患日益显著，且国与国相邻又联系密切，环境问题一旦发生就像瘟疫一般在整个欧洲大陆蔓延开来，于是欧盟即采取积极措施经行环境保护，且制定相关的法律与政策予以保障。以治理河流污染为例，莱茵河被称为欧洲第一大河，是文明世界的国际河流，其流域内有九个国家，对各国的经济发展都有很大的影响，因此莱茵河流域的国家对以流域治理河流的概念理解的更透彻，而且也制定了有效的措施，二十世纪中后期,欧洲的大型化工厂,制药厂及其仓库常发生污染物泄露事件,带有剧毒的化学物质流入莱茵河,给流经多国的莱茵河一场毁灭性灾难,各类河生生物大量死亡，其影响甚至遗留至今，在受污染的河流附近的居民高频率的发生各种怪病。之后，莱茵河防治污染国际委员会积极投入国际合作共同治理莱茵河污染和洪水的研究中，并在此基础上签署了一系列的莱茵河流域水环境管理协议。如1976年签署的控制化学污染公约和控制氯化物污染公约，在这些公约中很具体的体现各国协调保护环境的原则。同时也体现了欧盟将欧洲环境的可持续发展问题视为巩固“欧洲联合”的共同任务，这也为区域间的环境合作提供了可行性。[8] 综上所提及的国外各国均或直接或间接通过环境立法对区域环境合作予以保障，正如美国通过单独立法确定区域环境合作制度，日本通过立法规定用经济、科技以及公害防止协议手段解决环境问题，达到社会各个要素平衡发展，欧盟各国提高环境权的法律位阶、签订区域合作条约。尽管我国与上述国家在诸多方面都存在差异，但是在环境保护方面，尤其是从环境保护的区域合作方面是应该借鉴其他国家在相关方面较为成熟做法与法律规定的。 三、我国环境区域合作制度建设现状与困境 （一）现有法律制度分析 一种制度之所以能够得到落实与贯彻，一方面要求其自身具有优越性，能适应发展的需要，另 474 可持续发展·环境保护·防灾减灾 一方面则要求有强有力的法律制度作保障。中国法律界开始关注环境恶化及认识到环保任务的艰巨性是从1972年联合国人类环境会议开始的，在此次大会上确立了共同责任、预防优先、谨慎发展等信念与原则，在会后，中国开始着手探寻环保工作的方针和思路，到十一届三中全会后开始全面启动。[9]并于1979年颁布实施首部《环境保护法(试行)》，从当时算起中国环境法治建设已经历了30多年，在这期间国家颁布并实施了近30部与环境相关的法律，对保护环境与资源的可持续开发、控制环境污染和生态破坏起到了积极作用。然而，我国整个环境法律体系对环境区域合作的保障却表现出了诸多不足，主要表现为以下几个方面。 第一，在我国的法律中没有明确规定环境区域合作制度，未确定环境区域合作制度的法律地位。随着环境问题的突出与显著对环境保护的法律保障已经上升到宪法层次。宪法关于环境保护的规定是各种环境保护法律法规的基础和依据，我国宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害。”此项规定是国家对于环境保护的总政策，也说明环境保护是国家的一项基本职责。作为根本法，为我国环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。却没有对环境区域合作制度予以原则性的规定，一方面没能起到指导相关环境法律法规在其调整范围内对环境区域合作予以规定，另一方面则使各个环境单行法律法规缺乏了对环境区域合作予以调整的依据。 1982年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是对1979年的《环境保护法(试行)》的修订，也是我国现行的环境基本法，在本法中也提出了诸多保护环境的原则性规定，涉及范围甚广，如本法第四条规定了将环境保护纳入经济和社会发展计划，实行经济发展与环境保护相协调的原则，反映了我国对环境与经济协调发展的要求。但对于区域合作制度的建设却存在以下几方面的问题。其一，在本法中缺乏对环境区域合作制度的规定，在我国环境保护法的六章四十七条中没有一条规定环境区域合作制度。其二，在本法中有些规定对环境区域合作制度的建设造成障碍，比如在第七条中规定了中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限和任务，其中在第二款中规定了“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环保工作实施统一管理”，在本法第十六条也有规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环保质量负责，采取措施改善环境质量”这些规定都体现了我国对环境的管辖是以行政区划为基础的。强调辖区治理，忽视环境问题的区域性，不利于加强区域间的合作，以至于不利于环境区域合作制度的建设。 在针对特定保护对象的环境单行法律法规中就区域合作有所规定，如施行于1995年8月8日的《淮河流域水污染防治暂行条例》突出了加强流域（区域）间的合作是对淮河治理的重要途径，如在第四条中规定“淮河流域水资源保护领导小组负责协调解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权，领导小组办公室设在淮河流域水资源保护局。”在该条例第五条还规定了“河南、安徽、江苏、山东四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责，必须采取措施确保本省淮河流域水污染防治目标的实现。”尽管在这个暂行条例中明确规定了以流域为单位保护和治理淮河污染，但也只是规定了“四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责”，没有强调四省之间的合作，割裂了环境问题的整体性，未能体现环境区域合作制度的本质要求。 第二，缺乏地方环境区域合作的配套立法。由于环境问题是各个行政单位需要处理的具体问题，因此需要因地制宜的制定地方性法律保障环境保护工作顺利进行。在我国地方环境立法中常会出现的问题是立法重复主义和立法形式主义，常常追求与中央相关立法在层次上的对应关系，而忽视了本地方的特色，以及环境问题的区域性。有时甚至片面追求环境法律体系表面上的大而全，把环境立法当作一项政绩工程而非具体工作，导致了地方环境立法数量多而质量不高。许多地方为了完成立法任务更是干脆直接照抄国家的有关法律，造成的后果是国家环境法规中应该细化的内容在立法中没有体现，而本应体现地方特色的规定却找不到痕迹，这使得地方环境立法丧失了应有的特性而完全沦为摆设。[10]这样的现象往往会导致拔苗助长或削足适履的后果，还会伴随着产生严重的地区发展不平衡。另外我国地方环境立法原则上应以所辖行政区域为其效力范围，环境要素又是不为人为行政区划所分割的。一些流域、草场、森林往往跨越若干省，跨行政区域的越界污染现象也时有发生，在地方环境资源保护以及污染防治立法活动中，没有谋求各地方之间立法的合作与协调，此现象对于全国整体环境质量的改善非常不利。 （二）环境区域合作制度建设面临的困境 第一，在社会转型过程中，实行传统的政绩考核及缺乏经济补偿体制，使环境区域合作制度建设未能被积极落实。在市场经济中，个体经济主体的利益相对独立而分散，限于其眼界与知识，可能会出现追求狭隘的个体利益，从而造成对社会长期利益的损害。地方政府也容易以本地利益为重 475 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 而难以重视或者相对漠视了对资源、环境实行规划与保护，以致其局部得失与全局的得失相左。在这样的意识形态背景下，我国对地方政府的考核，不仅没有趋利避害，甚至有助长地方保护主义的嫌疑。这是因为我国主要以政绩作为衡量与考核地方政府执政能力的标准，尤其是以经济指标为主，也即我们常说的GDP，地方政府作为环境区域合作的主体，在政绩与利益的刺激下，将经济快速增长作为唯一的政绩来抓，忽视了资源成本与环境污染的治理成本，直接后果是高指标的GDP下，却有数倍的环境成本亏空需要填补，同时也会给同区域的其他辖区的环境利益造成损害，不仅使各地经济发展不平衡，也使整个区域的环境体系面临崩溃的危险。 另外由于市场的不完全性，在利益机制的驱动下，所有人都希望使用免费的环境，最后导致环境污染和资源耗竭，这即意味着个人的私立行为不是自觉地为公共利益考虑，而是把公共利益撕成碎片。而在我国的环境理论中的一项基本原则是“谁受益，谁补偿，谁破坏，谁恢复”，其实道理很简单，就如牛玉琴、石光银是西部植树治沙防风固沙的先驱，创造了一定的生态效益和生态价值，这一生态效益和生态价值不但对局部地区带来惠益，而且对北京、上海防止沙城暴天气也有好处，从权利义务对等原则出发，享受牛玉琴与石光银植树治沙所带来的生态效益好处的人有补偿他们的义务，牛玉琴与石光银也有请求补偿的权利。[11]然而在实践中却非如此，由于生态补偿体制不完善，那些环境破坏者和环境保护的受益者将环境资源的利用与生态环境的保护视为“免费的午餐”无偿享受。在这样的经济背景下，环境的内在属性所表现出来的利益公共性就会受到巨大的挑战，也就导致了环境区域合作制度无法顺利得到落实与实施。 第二，行政区划有界性与环境问题无界性之间的矛盾。限于我国现在实行的行政区划制度，环境问题与行政管辖相分离，即行政管理有辖区之分，而环境问题无地界，有辖区的权利无法涉及无辖区的问题，此问题的最终结果只能是环境问题无法得到彻底解决。且每个地方政府之间竞争多于合作，因此常常会发生本地区为了本辖区的发展而影响同一环境区域的其他辖区的环境质量的现象，除了能得到经济的一时增长外，额外附加的只能是几年的环保事业功亏一篑。在区域环境保护方面，只有突破行政区划的枷锁，将整个区域的利益进行整合，才能达到区域环境治理的目标。 第三，社会公众缺乏对环境区域合作制度建设的知情权和参与权。由于环境区域合作是一项集经济技术和社会于一体的系统工程，其思想具有前瞻性和长远性且在发展初期的成本大于收益，因此很难调动企业、公众与政府主动实施的积极性。不论是公众还是政府都更为重视眼前经济利益，并不热心积极投入环境区域合作的建设中，对于公众而言，其对此项制度建设的知情度和参与权没有得到充分发挥，也对关乎长远利益的环境区域合作制度的建设缺乏了解和监督，未能达到通过舆论促进本制度建设的作用。 四、完善我国环境区域合作制度建设的思考 通过区域环境合作改善环境现状是当下有效解决环境问题的重要方法，这不仅顺应了自然规律，也是诸多实践经验的积累，西方发达国家用他们的实践效果告诉我们重视区域环境保护不仅有利于解决现有的环境问题，而且还是实现环境友好可持续发展的必经途径。一个国家中必须有最具强制力的法律，该法律能够发挥强有力的保障作用，保障环境区域合作有序有效地实施，保护采取环境区域合作措施取得的成果，即要求有完善地、全面地环境区域合作的法律及制度。因此，进行以下几方面的改革，有利于实现区域环境的可持续发展，促进区域合作、解决现存的环境问题： （一）加强环境区域合作立法 在任何一个国家中，都不可避免的存在各种复杂的政治、经济、文化、生活方面的关系，国家为了行使其职能并建立起正常的社会秩序，便通过法律的形式规范人们行为，确定制度的法律地位。只有具备完善的法律规范，才能使具有极大社会意义的制度切实发挥功效。因此，环境区域合作制度也需要完善的法律规范作保障。 第一，应当在现有环境法律基础上进行完善，尽可能在各单行法律中明确区域间合作的权力与义务。对于调整那些具有区域特征的环境要素如河流、大气等的法律，应该加入加强区域合作、保障区域治理污染、调节其利用的优先性与强制性。另外，应该强调环境权益在其他部门法中的地位，如在知识产权法中可以保障先进的技术在一个环境区域内优先并且优惠使用，在即将出台的民法典中应强调公民的环境权益，在调整行政关系的相关法律中应加大对因政府恶性追求经济效益而造成本辖区或其他辖区环境破坏行为的惩罚力度，也希望环境公益诉讼能早日加入到我们的 |
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