赵艺雯:论环境区域合作制度的建设(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 472 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论环境区域合作制度的建设 赵艺雯 （四川大学法学院，四川 成都 610064） 摘要：建设环境区域合作制度已成为环境法学界关注的热点。基于我国目前面临的环境问题表现出明显的区域性，建立完善的环境区域合作制度意义重大。本文在借鉴国外环境区域合作方面先进理念的基础上，结合我国环境区域合作制度建设存在的问题及其面临困境，论证了建立环境区域合作制度的必要性与可行性，同时提出了通过加强立法、经济激励、行政契约机制以及环境民主等措施来完善环境区域合作制度建设的建议，以期对我国环境区域合作制度的建立与完善有所裨益。 关键词：区域合作；环境保护；法律制度 一、背景概述 （一）问题的提出 美国生物学家Rachel Carson在《寂静的春天》中向世人呼吁，我们长期以来行驶的道路，容易被人误以为是一条可以高速前行的平坦、舒适的超级公路，但实际上，这条路的终点却潜伏着灾难，而另外的道路则为我们提供了保护地球的最后的唯一的机会。[1]我们人类生存的环境本来有强大的自我保护与恢复能力，然而就在人类进入工业社会的短短几百年里，自然发生了巨大的变化。我们昔日习以为常的自然现象在如今看来已不再正常，变幻莫测的气候、资源的日益短缺、频繁的地质灾害让我们不禁思考“地球到底怎么了”，最近困扰我国的诸多环境问题足够触动我们的神经。虽然专家认为这些仍属正常天气波动，然而已十分脆弱的生态一直提醒着人们：治理环境、预防环境恶化已迫在眉睫。于是社会各个领域现在都开始着手研究如何能改善环境，保证人类能够继续正常繁衍生息。 如何能有效地防治环境问题，改善环境现状，成为当今讨论的重点。笔者认为基于环境的特殊性、环境问题出现的区域性及影响范围的广泛性，以区域为单位进行环境保护的研究是当下可以采取和选择的有效途径。以发生在2009年的西南大旱为例，西南地区宏观上属于湿润热带与亚热带长绿阔叶林自然带，与同纬度的其他地方相比降雨量较大，然而却发生了如此严重的大旱，不可否认有自然环境的因素，但是人为因素也是不能忽视的。首先是矿产业的规模壮大，并发展深加工，从单一的开采已经延展到洗选、冶炼、加工等，这些对地表水及地下水的影响均十分严重。再一个是城市盲目扩张发展，人们生活方式的改变，人均用水量大增，景观建设、政府的形象工程等耗水量也增大，另外，种植结构的改变，比如烟叶、水果、经济林等等的选种不慎也增加了耗水。加强区域间的合作是预防和解决此类环境问题的有效措施，从法学角度来看，研究如何从法律入手、完善环境区域合作制度则更是顺应局势发展的。 （二）研究的依据 第一，从经济角度探讨建立区域环境合作制度的必要性。区域合作首先是被运用到经济发展与建设上的。传统意义上，区域合作主要指：区域间产品、技术、服务等方面的关联而形成互补关系或相互依赖关系，满足各自经济发展的需求使经济发展获得一定的稳定性；迫于市场竞争的压力，相关区域通过合作实现优势互补或扩大同种优势，形成竞争的合力，追求各自经济发展的更加稳定和更大规模。[2]区域经济社会协调发展需要加强区域合作，在世界经济一体化的大背景下，我国国内以大都市带、城市群为中心的区域经济一体化浪潮正在兴起。泛珠江三角洲都市带、长江三角洲都市带以及京津冀都市带三大区域成为推动我国经济起飞最重要的经济增长极。[3]随着我国区域经济一体化进程加快发展，区域内环境污染和生态破坏加剧，工厂将未经处理的污水和废气直接排放到河流与大气中，造成整个流域的水质破坏，同时也造成区域大气污染物排放量居高不下，酸雨频繁威胁，再加上汽车数量邹增，尾气污染、交通噪声等附属于经济发展的污染愈演愈烈，生态环境成为区域内的稀缺资源，也是制约区域经济发展的主要因素，加强区域环境合作成为区域经济社会协调发展的必然趋势。 第二，从法律角度探讨环境区域合作制度建设的合理性。国家通过制定各部门法律用以调整各种社会现象，各个部门法的制定都是基于该社会现象的特征，作为环境立法也应根据环境的特征而制，环境是由各种环境要素组成的，各种环境要素有相对的独立性，也有相互的依赖性，环境的区 可持续发展·环境保护·防灾减灾 域性也表现的十分明显，如河流的流域性、大气的流动性等等，在立法过程中应充分考虑环境的区域性，除了针对单一环境要素进行环境立法外还要对一个区域进行制度的统一，实现生态环境一体化。尤其在区域环境保护方面，近年来流域性、区域性水环境污染日益加剧，跨界污染事件时有发生。因此，要强化和完善区域环境法制协调，为区域环境合作提供法律保障和制度支持。 第三，从政治角度分析发展环境区域合作制度具有可行性。当前的中国正面临着前所未有的机遇与挑战，伴随着经济的腾飞，也出现了许多难以调和的矛盾，如贫富差距的日益加大，教育资源分配不均，部分自然资源近乎枯竭。国家为了协调这些矛盾，提出了建设和谐社会、环境友好型社会的战略方针，各地政府纷纷响应号召，采取措施解决当前面临的问题。其中，加强区域合作是普遍且高效的途径，于是在经济建设和教育方面加大了交流与合作，在我国也陆续出现了类似长江三角洲、泛珠江三角区域、环渤海地区的区域合作组织，这些组织不仅关注区域内的经济发展，而且注重教育资源的交流。因此，在各地政府已建立的合作基础上，将区域合作扩展到环境保护上也是合理的，尤其是在某个共同环境要素下建立环境合作可以有效达成环境保护的目的，不仅可以完成建立环境友好型社会的目标，更有利于达到整个区域的和谐发展。 第四，从环境效益上分析建立环境区域合作制度具有先进性。“最初的环境资源立法将重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理处置方面，故被称为末端治理”，[4]然而随着时间的考验，末端治理的弊端日益显现，因为有些环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。在这种情况下，“预防为主”引起了人们的重视，环境区域合作完全能够达到从源头遏制环境问题的产生，也能保证资源的合理可持续利用。如通过河流上游植树造林不仅能避免水土流失的发生，也可以创造林业资源，创造财富，保证环境效益正增长。 二、国外环境区域保护法律制度 20世纪60年代以来，工业发展埋伏的各种环境炸弹逐个朝人类社会炸开，为了应付日益严重复杂的环境危机，世界各国纷纷采取措施，积极制定了本国环境法以确定和提升国家的环境保护政策，搭建环境管理的基本框架及强化社会各方环境保护的责任，以及加强环境保护的效果，弥补通过政策治理环境的弊端。可以说环境立法是一个国家环境保护基本理念的浓缩，也是一个国家环境保护的基本设计。由于环境保护与经济、社会发展的复杂关系，各国的环境立法也随其经济与社会的不同而出现了不同的层次。在区域环境法律领域，各国也都在努力通过法律保护环境，尤其是西方发达国家，在工业化时间长，程度高，对工业文明带来的区域环境问题认识较为深刻的基础上，在区域环境立法方面积累了较为丰富的经验。“师夷长技”将推动我国通过法律解决区域环境问题的步伐。 （一）美国的环境整体治理说 美国十分重视通过建设完善环境保护法制以达到对环境的保护。从这个意义上讲，法治是贯穿于美国环境保护的整个过程中，美国的环境保护的历史即相当于环境保护法制的历史。同其他部门法一样，美国环境法也是由国会环境立法、法院的相关判例、行政主管机关大量的规则、命令所共同构成。20世纪50年代末及60年代初，美国频频暴发重大的环境污染事件，环境问题已经成为社会普遍关注的问题，因而也引起了立法者的重视，为了取得立竿见影的效果，立法者就将目光专注到对受污染的各个环境要素的立法上。其中水污染与空气污染就成为了美国环境立法的首要调整对象，1956年制定了联邦水污染控制法，1963年的联邦空气污染控制法，随后又于1965年制定了联邦非固体废弃物处理法，直到1966年美国环境法都只是针对具体的污染制定的。 1963年著名环境法学者林顿·卡德威尔(Lynton Caldwell)教授在论文《环境：一个新的公共政策焦点?》中指出，生态系统是一个相互联系的整体，环境应该作为一个整体来研究和保护，目前联邦政府对环境分割管理的体制，不能充分反映环境政策应该相互融合的特点。[5]该论文的发表促使整个国家认识到环境价值的重要性，需要从实质上改变联邦政府机构政策制定的目标和方法。在此背景下美国参众议院于1969年年底通过了国家环境政策法，并将其作为美国的综合环境政策法，该法律从宏观的角度规定了对美国各个区域环境的协调和保护，体现了区域环境法律制度的精神理念。在此之后，立法机关相继出台了诸多环境法律法规，不仅包括在此基础上完善的污染防治法，如1954年颁发的“流域保护与洪水防御法”于1972年做了修订，修订法律中指出：“美国江河流域的侵蚀、洪水及泥沙灾害给人民的生命财产带来损失，对国家的安宁构成威胁，因而国会认识到，联邦政府应该和各个州县、水土保持区、防洪区以及其他地方政府机构合作，预防此类灾害，加强水的保护、开发、利用及处理以及土地的保护和利用，从而使国家的土地资源、水资源及环境质量 473 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 得到维护、保护及改善”。而且在有关自然资源保护法中也体现了区域保护的理念，如对有关国有土地的利用、物种的保护等都强调加强区域环境间的协调、合作，明确区域内和区域间的共同责任，也进一步体现了美国环境立法重视区域环境保护法律制度的建设与完善。 （二）日本的环境区域合作制度概况 日本是一个岛国，国土面积小，环境状况较为简单，尽管如此日本需要处理的环境问题涉及面十分广，这与日本较为久远的工业史密不可分，于是日本也较早着手环境保护，并逐渐建立较为完善和全面的环境法律制度。日本的环境法除关注常规环保问题外，还渗透到具体处理方法上，如对环境保护费用负担和资助进行立法，即在法律中对防止公害事业费企业负担、地方公共团体的财政措施及对企业的资助措施等加以规定。其特征是规定供给实施公害对策必要资金的一定章程以推进公害的对策，另外为了对企业圆满地施行资助措施, 还在法律上设立了作为独立行政法人的防止公害事业团。[6]另外，日本利用先进的科学技术解决环境问题，如利用销毁固体垃圾发电、海水淡化弥补水资源短缺的问题。除此之外，日本的公害防止协定制度也是闻名世界的，30多年前其就已经被日本地方政府视为重要的环境政策工具加以使用。这一政策主要是指由地方公共团体与事业者，基于相互的合意，为了防止公害，对于事业者应该采取的措施进行协商达成协议。除正式缔结协定外，还有采取备忘录、意向书、协议书、往返信函等形式。[7]这样灵活的政策有利于环境保护的有效实施，也是我国应该借鉴的重要措施，可应用于我国在建设环境区域合作制度时的行政契约制定过程中，从而可能有效解决我国面临的环境问题。 （三）欧盟的环境区域合作制度综述 《人类环境宣言》第7条原则指出：“种类越来越多的环境问题，它们在范围上是地区性的或全球性的，或者它们影响着共同的国际领域，将要求国与国之间广泛合作及国际组织采取行动以谋求共同的利益。”因此，国家之间加强环境合作也成为顺理成章的事情，世界各国也在积极探索更有效解决区域环境问题的措施，其中在已建立的合作组织基础上进行环境区域合作的洽谈是目前较为成熟的方法。 提及国家联盟，毋庸置疑欧盟一定是全球一体化的典范。作为当今世界上一体化程度最高的区域性国际组织，在成立伊始，欧盟就制定了明确的目标，即在整个共同体的范围内，促进经济活动的协调和平衡发展；在保护环境的前提下，实现持续的和无通货膨胀的经济增长，达 |
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