阳露昭 陈兆玲 :论环境投融资的法律与政策*(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 400 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论环境投融资的法律与政策* 阳露昭 陈兆玲 （中国海洋大学法学院，山东 青岛 266100） 摘要：环境投融资是运用经济手段实现环境保护的风险性经济活动。由于环境投融资的公共性，一般投资主体缺乏环境投融资的动力。为此，必须在法律与政策层面提供支撑，以推进环境投融资活动。应该完善环境投融资的税收和信贷政策、环境信息公开制度与企业环境管理体系、风险监管制度。 关键词：环境投融资；激励措施；环境信息公开；风险监管 引言 推动环境与经济、社会协调发展的重要文件——《国家环境保护“十二五”规划》指出：“当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。”①环境经济政策突破原有单一行政手段解决环境问题的局限，“综合运用价格、税收、信贷、投资等经济杠杆，调整或影响利益相关者的环境行为”②，成为实现经济建设与环境保护协调发展的重要政策手段。在投融资领域，随着可持续发展价值导向的深入，在全球金融投资市场正在兴起一股社会责任投资的热潮。③环境投融资是社会责任投资中注重环境因素的一类投融资活动。环境问题是全球性问题，环境责任是人类共同责任。无论是迫于环境危机的压力，还是基于环境伦理学对环境的关怀，在投融资的经济活动中融入环境因素，是人类转变价值取向，正确处理人与自然的关系的必然选择。环境投融资将环境因素融入投融资决策，在寻求经济收益的同时注重环境保护，是可持续发展思想在投融资领域的具体体现。 一、环境投融资的内涵界定 环境投融资是运用经济手段实现环境保护的风险性经济活动。参与环境投融资的主体基于可持续发展理念，将政府制定的环境标准和规则纳入投融资决策，力求经济效益与环境效益的均衡，实现环境保护与可持续发展的目标。 环境投融资具有公共性。就性质而言，相比于商业性金融，环境投融资是一种政策性金融，在兼顾公平与效率原则的指导下，更加关注公共利益。在环境投融资领域关乎公共利益与私人利益的博弈中，政府从公共利益出发，使私人利益服从于公共利益，消除私人利益扩张对生态环境的威胁。就领域而言，政府对环境的投融资也集中在公共领域，如城市绿化建设、水利建设、污水处理、垃圾处理、节能改造等环境投融资项目。由于环境领域具有公共性，政府投资于环境领域体现了对提高人们生活层次需求的关注。就资金来源而言，环境投融资资金主要来源于政府债券、社会保障基金、财政税收等。尤其是城市污水处理、垃圾处理项目，在建设资金上，都以公共财政支出为主，包括国债、地方政府债券的支持。④ 基于环境投融资的公共性，政府在环境投融资领域应该发挥重要的作用：一是以经济工具激励投资者积极参与环境投融资；二是完善环境信息公开制度与企业环境管理体系；三是对环境投融资进行全程风险监管，对投融资主体行使权利、履行义务进行监督，保证环境投融资项目的顺利运行。 二、环境投融资的激励措施 传统的环保治污理念使投资者将环境保护和污染治理投资当作成本费用支出。环保治污所需的资金是造成投资者不积极参与环境投融资活动的主要原因。投资者很难在自身利益驱动下作出环境投融资决策，这就需要政府对投资者的投融资进行激励引导。 在世界范围内，运用经济工具激励、引导投资者参与环境投融资，已得到普遍认同：作为运用经济工具的支持者，经济合作与发展组织（OECD）将经济工具定义为“影响投资主体行为的成本 * 基金项目：本文是国家社会科学基金一般项目“绿色金融法律制度研究”（09BFX050）的阶段性成果。 ① 《国家环境保护“十二五”规划》，国务院文件，国发[2011]42号。 ② 张炳 等：《“十二五”环境经济政策的江苏路径》，载《环境经济》2012年3月（总第99期），第30页。 ③ Benjanim J. Richardson, Socially Responsible Investment Law: Regulating the Unseen Polluters, Oxford University Press, 2008, p.1. ④ 参见常杪 等：《中国城市生活垃圾处理的投资方式调研》，载《环境保护》2006年第11期，第68-69页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 和收益，有效促使投资主体的行为有益于环境的工具”①。欧盟也是经济工具的支持者，在其第五项环境行动纲领中，要求将“推广经济工具的应用范围”作为优先事项之一。②在环境投融资领域，经济工具通常表现为各级政府制定的措施、政策，因地制宜，并随经济和环境发展态势的变化而调整，十分灵活。基于投资者追求自身利益最大化的经济理念，经济工具通过降低投资者的投资成本，增加投资者的收益，以达到激励和引导的目的。除了手段的灵活性和成本收益的优势外，经济工具还能够有效地宣传环境政策，其传达关于经济活动的环境成本和收益的信息又能够反馈到金融市场的决策体系中，促进金融市场可持续性发展。 政府以经济工具激励引导投资者，主要包括两类激励手段：一类是税收优惠。目前主要的税收优惠政策包括再生资源、资源综合利用及其他产品的增值税优惠，从事生产环保专用设备、节能节水项目的企业所得税优惠，投资抵免税收优惠等。另一类是信贷措施，主要通过规范金融机构信贷优惠政策激励投资者。以可持续发展理念为指导、贯彻赤道原则的绿色信贷，对从事环境投融资的企业或机构提供贷款扶持，给予优惠利率，对污染企业实行贷款额度限制，实施高额惩罚利率，能够有效引导投资者的环境投融资。 对银行业而言，贷款是其参与环境投融资的一种主要方式。随着可持续发展理念在金融领域的深入，从20世纪80年代的德国第一家生态银行，到1991年波兰的环保银行，到2002年的赤道原则，国际信贷正向着绿色领域出发，指导银行业在自愿的基础上，在其项目投资融资中充分考虑社会和环境因素。在国内，政府推出国家绿色信贷机制，将其引入环境投融资，为银行业参与环境投融资指引发展的方向。政府对银行业的指导意见往往从支持减排和遏制污染正反两方面同时加以引导。如在我国，2010年5月6日，国家发改委、中国人民银行、中国银监会、中国证监会联合发布《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》，以绿色信贷机制支持节能减排产业的大力发展；2007年7月12日，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，以绿色信贷机制遏制高耗能高污染产业的盲目扩张。 目前我国环境投融资的激励措施不够完善：一方面，环境投融资税收优惠政策缺乏系统性、整体性，散见于法律文件之中。如《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《关于再生资源的增值税政策的通知》规定对特定环保产品和劳务的增值税实行免征、即征即退、先征后退的政策，《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定对环境保护、节能节水项目实行税额抵免的企业所得税优惠。税务部门和环保部门应该考虑系统性的环境投融资税收优惠制度，并制定详细具体的环境投融资项目明细，通过试点循序推进，随着环境投融资市场的发展逐步调整。另一方面，目前对投资者激励的税收优惠措施缺乏可持续性，仅限于对投资者投资决策之前的激励和引导，缺乏对环境投融资所产生收益再投资的后续性引导。荷兰政府对经济工具的运用或许可资借鉴。荷兰最早运用了税收方式对环境投融资主体进行税收减免，形成于1995年的荷兰绿色投资规则允许对政府支持的环境投资基金的利息支付和股息收益进行税前扣除，为了获得这种资格，基金必须至少将其资产的70%投入到环保部已确定的环境保护项目中。③随着部分投资收益转化为资产，投资者资产累积，要保持资产70%的投入比例，势必要求环境保护项目的再投资，这种再投资也就是收益的再投资。这种投资比例的设定为环境投融资收益的环境再投资提供了有效的激励和引导，对于环境投融资的可持续发展具有重要借鉴意义。 三、环境信息公开和企业环境管理体系 在环境投融资市场中，不仅是激励措施引导投融资主体的行为，而且环境信息公开制度和企业环境管理体系也会也会影响投融资主体的投资思路。目前我国环境信息公开制度和企业环境管理体系不够完善，阻碍了环境投融资的发展。 环境信息公开能够为投资者、银行及其他金融服务机构的投融资决策提供及时、重要的信息。目前我国规制环境信息公开的法律文件主要是2003年国家环保总局发布的《关于企业环境信息公开的公告》、2007年国家环保总局颁布的《环境信息公开办法（试行）》、2007年证监会发布的《上市公司信息披露管理办法》、2008年证监会发布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指 ① OECD, Environmental Policy: How to Apply Economic Instruments, Paris: OECD, 1991, p. 10. ② European Commission, Institutional Arrangements for the Regulation and Supervision of the Financial Sector , Jan. 2000. ③ Marcel Jeucken, Sustainable Finance and Banking, London: Earthscan Publications, 2001, p.94. 401 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 导意见》、2010年环保部发布的《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿）等，这些法律文件对环境信息公开的主体、内容、方式、程序、法律责任作出了相应的规定。按照主体划分，环境信息公开分为政府环境信息公开和企业环境信息公开。①在实践中，政府环境信息公开存在信息时效性和完整性不足、公众参与度不高、地区差异明显等弊端，其主要原因在于政府环境信息公开的监管不足。同时，企业环境信息公开也遇到阻碍：一方面，企业不愿意主动公开环境信息，除了强制发生严重污染事故的企业、“发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响且与环境保护相关的重大事件”的上市公司公开企业环境信息外②，法律文件对企业环境信息公开采取自愿原则，企业缺乏信息公开的主动性，信息公开报告的质量、内容都由企业主观决定，往往流于形式。另一方面，企业环境信息公开规则与公司自治理念存在一定冲突，澳大利亚、日本、芬兰都出台了环境披露报告指南，但商业界认为这是对主流公司法地位的强制干预。③ 环境信息公开的要求对环境投融资有重大作用，企业必须出具规范的环境报告。首先，针对政府和企业环境信息公开监督不足的弊端，政府有必要制定专门的环境信息公开监督规则。如2001年欧洲委员会发布了一份规范企业环境报告的建议，以规范对企业环境报告的监管行为。④其次，针对企业公开环境信息缺乏主动性的问题，一些国家的诉讼法规定企业披露的环境信息可作为诉讼的证据⑤，这为我国用法律手段鼓励企业环境信息公开提供了借鉴。基于诉讼成本的考虑，诉讼法的这一规定能够起到鼓励企业报告环境状况，披露环境信息的作用。最后，为解决强制企业环境信息公开与公司自治理念的冲突，不割裂环境报告体系中的环境信息和金融信息，应在公司法和环境保护法中共同规定相一致的环境信息公开规范。 科学的企业环境管理体系是环境投融资理念形成的关键，是从源头上扼制环境污染，从而解决环境问题的路径之一，决定了企业投融资活动的环境导向。政府无权干涉自我管理、自负盈亏的法人或其他组织的自我管理行为，但可以通过制定最低限度的规则标准，完善企业环 |
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