徐信贵:风险社会视阈下的环境立法公众参与问题研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 367 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 风险社会视阈下的环境立法公众参与问题研究——基于立法利益表达的逻辑主线展开 徐信贵 （重庆行政学院，重庆，400041） 摘要：风险时代生态环境危机时时侵扰着人类社会，已经威胁到人类的生存和可持续发展。环境立法作为应对风险的主要社会控制手段，唯具备正当性，才能发挥其应有的功能。目前，我国环境立法的主要问题在于缺乏公众参与和公众环境利益的表达，立法缺乏可操作性。因此，应该以利益表达的整合原则为基础，建立完善的环境立法公众利益表达制度，通过利益博弈的选择，从程序和实体上促进环境立法的正当性、合理性、实效性，从而更好的应对环境风险。 关键词：风险；环境立法；利益表达；公众参与 一、风险社会视阈下我国环境立法的运行现状 工业革命之后，人类在逐渐走向工业化的同时也随之迈入了风险社会，现代社会风险无处不在。著名风险社会研究学者乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）曾经作出这样的描述：“十九世纪的水手跌入泰晤士河时，不是想当然地溺毙，反而是被伦敦阴沟里那股过分浓稠挥发的臭气以及有毒的蒸气所呛死的。同样的，当人们穿过一个中古世纪城市中的羊肠窄巷时，如鼻子就注定像是要通过枪林弹雨的重重关卡，……然而，注意！当时的这种危险和今天的不同，它还是局限于刺鼻或不堪入目。换言之，那还是可以透过感官来加以接触的，然而对于今日文明的风险来说，典型的是，对它的感受能力已经被剥夺掉了，而且更加深植到物理化学的公式世界之中（例如食物中的有毒成分，核子的威胁）”。1科技进步与道德沦丧的“勾结”加剧环境风险的冲击力和破坏性。环境污染不仅破坏了生态环境，而且威胁着人类健康，更为严重的是环境污染正在侵害着人类的生理系统。有的科学家甚至预言：随着环境问题的日益加剧，人类将丧失生育能力。“人类的工业化进程中自我孕育出来的风险有着明显的社会化特征。这种社会化的特征，使得具有强大威力和潜在风险的现代科学技术之负面影响所造成的巨大风险，已经不可避免地成为一个政治问题”。2毫无疑问，要抵御现代风险社会的危害，就需要依赖法律的强制力对风险行为进行规范，维护社会整体的良性循环，而环境法则是其中的重中之重。改革开放之后，随着可持续发展理念的确立，我国在环境立法方面取得了巨大的进步，环境立法总体上呈现多样、全面、体系化的特征，形成了较为完整的环境资源法律体系。应该说，这些法律、法规已经在一定程度上起到了保护环境与资源的客观作用，但还远远未达到立法的预期目标。笔者认为，其主要原因在于环境立法阶段，我国环境立法仍存在这样那样的问题，无法更好的发挥环境法律体系的功能。 首先，作为基本法的《环境保护法》至今未作修改，立法的滞后性明显。我国现行《环境保护法》是1989年修订颁布的，距今已有23年。而事实上，这20余年恰恰是中国公民环境意识逐渐增强，环境保护事业飞速发展的时期，当今的环境保护形势和认识程度与20余年前不可同日而语。近年来，环境立法更多的是以单行法的形式进行的，我国已经出台并修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《海洋环境保护法》等环境法律法规。其中的一些规定是对《环境保护法》的延伸和细化，但不可否认的是，一些新的规定已经与《环境保护法》存在冲突。囿于各种因素的影响，《环境保护法》的修改仍在规划进程中，不摒弃部门利益冲突、不加大公众参与立法的力度，《环境保护法》就无法适应时代发展需要适时作出修订。 其次，环境立法规定过于严苛，可操作性不强。我国环境立法是以政府机关为主导的立法模式，呈现了一种事实上的封闭性特征。这种封闭式的立法过程使得立法者难以获取在开放状态下可能得到的大量真实、有用的信息，不了解实际情况的结果是立法目标过高或管制措施过严。3 而且政府环境行政部门主导立法过程中，往往会将其部门利益表达为公共意志，过于规定对行政相对人规范的强制而规避政府部门的责任和义务。环境立法的这一模式使得环境行政机关与环境相对人之间存 1 [德]乌尔里希..贝克著：《风险社会——通往另一个现代的路上》，汪浩译，巨流图书公司2004年版，第6～7页。2 薛晓源、周战超主编：《全无球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第65页。3 杜万平：《关于环境立法的过程与程序》，载《武汉大学学报》（哲社版）2008年第3期，第320-324页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 在着环境保护事实上的不对等，也极易引致相对人的逆反意识，不利于环境保护法律法规的执行。 再次，环境立法缺乏公众参与，立法“量”重于“质”，效能严重不足。政府机关主导的环境立法模式，不仅会导致立法规定缺乏可操作性，也会因公众参与的不足而使社会对环境法律法规的认同度较低，不利于环境执法的展开。由于环境资源的公共物品性，因此环境立法对社会公众的规制往往是基于公共环境利益而限制公民个人的私益，从而对个人的生产和生活活动进行限制，公民私益的受损在一定程度上会引致公民和社会的对抗。因此，只有在环境立法中引入公众参与机制，在政府和公众共同磋商的基础上制定相应的行为规范，给予公众一定的利益表达权利，才能从整体上保障环境立法的实施效果，改变过去环境立法量多而无力的软法性状态。 质言之，环境立法瑕疵的根本原因是公众参与程度不高。环境立法公众参与的受限性（参与机会受限与表达能力受限）直接导致了环境立法实体合理性的缺失。正如前文所述，环境立法时基于对事实的判断以及一定的政策取向而制定行为规范的。从某种意义上看，环境问题亦是一个政府治理问题。由此，政府在环境立法往往起在隐性的“主导”作用。政府在环境立法过程中的这种强势话语权限制了社会参与，在一定程度上使得环境法律、法规的实体合理性难以得到保证。换言之，缺乏有效的公众参与，就使得环境立法游离于公众的监督之外，环境立法实体合理性的理想与现实处于一种事实上的紧张状态。而要缓解甚至消除这一状态，有赖于环境立法公众参与机制的真正确立，也就是建立完善的环境立法公众利益表达机制。 二、我国环境立法公众利益表达的逻辑基础 （一）公众利益表达是法的本质内涵 法律并不源于专断意志，融人民智慧和主张于其中的法律才真正具有执行力。环境立法行为如果脱离于公众的普遍认识，那么就往往会与其追求的结果背道而驰。人民是社会活动的主体，对环境问题与社会发展具有最深刻的感知。环境立法是建立在对社会公共利益的强烈关注之上的行为规范。因此，环境立法过程中首先需要倾听民意，倾听公众的环境利益表达。风险社会背景下，经济发展与环境保护的二元悖论以及公众越来越多的环境需求使得环境立法中利益多元化，环境立法也必然是一个多元利益间相互协商和妥协的过程。要保证利益博弈的平衡，实现环境利益在各主体间的公平分配，就必须建立健全公众利益表达机制。 （二）作为基本人权的表达权 表达权是将内在精神自由通过某种途径和方式传达于外部的权利，它是一种基本人权。“在西方法学理论和宪法学中，表达自由被看作公民‘最根本的权利’或‘第一权利’，是其他自由权利的‘源泉’，又是其他自由的‘条件’。”4马克思也曾指出，“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”。5通常来说，“公民享有言论自由的权利主张，必须具有以下的含义，即使政府认为公民要说的话所带来的害处大于好处，政府阻止他们发表言论也是错误的”。6表达权的行使是公民个人自我表达的途径，唯有通过利益表达，公众才能更好的维护其个人权益。因此，环境立法过程中应该采取多元化的方式鼓励和扩大公众参与、公众利益表达的范围，通过政府与公众之间良好的沟通和利益衡平，强化环境立法的公信力。 （三）公众参与立法是民主的基本内容 民主即为民治，民治意味着协商与对话。民主在形式上是一个多数决的问题而在实质上又不完全是一个多数决的问题。民主既要维护大多数的利益又不能剥夺少数的权利，因此，民主的本质在于实现各种意见和利益的协调沟通。立法作为一种利益博弈过程，是彰显民主的有效载体。我国《立法法》第5条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。实际上，公众参与已成为大多数立法的必经程序。这主要表现在以下两个面：一是代表人民意志的人民代表具有提案权，“一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案”；二是在法律草案的准备阶段，立法机关通过座谈会、论证会、全民讨论等方式征集有关单位、专家学者和社会大众的意见。 三、我国环境立法公众利益表达的整合原则 工业革命后的风险时代，我国经济社会发展正处于全面转型时期，社会利益更加复杂多元，环 4 张文显. 二十世纪法哲学思潮研究[M]. 北京：法律出版社, 1996：555. 5 马克思恩格斯全集第11卷[M]. 北京：人民出版社, 1995：573. 6 德沃金. 认真对待权利[M]. 信春鹰等译.北京：中国大百科全书出版社, 1998：4. 368 可持续发展·环境保护·防灾减灾 境利益需求与分配正处于历史发展的拐点。就环境立法而言，最重要的目标就是基于社会发展现实对多重复杂的环境利益进行整合，协调环境利益之间的冲突，建立公平合理的环境利益格局和环境利益获取机制。因此，就不可避免的涉及到环境立法公众利益表达的问题。事实上，基于运行基础公众环境利益表达应该是自由的、多元的，但是由于环境利益的公共物品性，在允许公众环境利益表达的基础上，还应区分利益表达的位阶。即，环境立法应该遵循一定的利益表达整合原则，对于不同公众的利益表达予以区分并按照位阶序位对表达的环境利益进行整合，对于位阶高的环境利益予以优先考虑，以此为导向实现各环境利益之间的互相补偿和促进，从而推进环境立法的公开和公正。笔者认为，环境立法公众利益表达的整合原则主要有环境公共利益优先原则、底线环境利益优先原则。 首先，环境公共利益优先原则。风险时代面对日益严峻的生态环境危机，环境公共利益更多的是关涉人类社会生存发展的根本性利益，因此当个人私益与公共环境利益冲突时，应坚决贯彻环境公共利益优先原则。公共性利益或公共利益从根本意义上说，是一种蕴含着人的社会性和物的非排他性与非竞争性的利益。7就其本质而言是一种公共的客体对主体的公共有用性。环境公共利益优先原则需要程序性的保障，在利益表达的过程中，必须要有公众的参与，否则环境公共利益可能异化为公益性的缺失。同时，环境公共利益的公共性体现为许多个人利益让步下的有机结合，环境公共利益应该大于私人利益，否则环境公共利益就无法体现其正当性。德国有学者认为公共利益应以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的受益人存在，即属于公共利益。8因此，在环境公共利益优先原则下，也应坚持事实上的最大多数人的最大利益原则。从根本上说，环境立法的目的不是为了某个人或某个团体的利益的，它的宗旨必然是增进大多数人的福祉，维护人们生存发展的环境权益。环境立法公众利益表达的整合，重中之重就在于改革损害社会大多数人利益的环境利益格局和利益获取机制，建立公平合理的环境利益格局和利益获取机制，就是要谋取、保护社会绝大多数人的环境利益。从环境立法效益决策的角度看，如果一部立法产生的收益建立在不损害任何人的利益的基础之上而又改善了某些人的利益的话， |
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