熊敏瑞:论能源开发进程中的生态环境法律保护结构(二)
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51 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 2004 2.466 4.985 2005 5.740 4.090 2006 6.280 4.960 2007 2.770 5.080 2008 2.750 5.110 2009 2.990 6.620 1997-2003均值 1.494 3.404 2005-2009均值 4.106 5.172 1997-2009均值 2.573 4.206 合计 33.46 54.676 图2 三峡库区农药使用 （五）三峡库区建成后对气候影响 三峡建成后，坝区附近的天气气候受到明显的影响，冷暖无常，破坏了几千年来的地质环境，进而破坏了微生物群体，所带来的无形损失不可估量。三峡蓄水后，水域面积扩大，水的蒸发量上升，因此会造成附近地区日夜温差缩小，改变库区的气候环境。由于水势和含沙量的变化，还可能改变下游河段的河水流向和冲积程度，甚至可能会对东海产生一些影响，并进而改变全球的环境。 二、《能源法》（草案）相关与生态保护 党的十七大报告指出,要在全社会牢固树立生态文明观念,加强能源资源节约和生态环境保护,增强可持续发展能力；要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,加快形成可持续发展体制机制。显然,能源在生态文明的大图景中是至关重要的一环。上面提到三峡工程建设带来的各种影响针对三峡工程造成的生态影响，应该加强法制建设，从立法根源解决能源与生态和谐发展的问题。 （一）能源生态环境保护的法律制度结构 从分析法学的理论角度,任何制度功能的发挥都是在制度结构中实现的,没有制度结构也就没有制度, 制度绩效也就无法发挥；制度结构不合理,制度绩效就低,制度成本就高。制度本身需要协调链接的制度结构,制度功能的发挥总是以制度协调为前提的。 （二）能源生态环境保护的内部法律制度结构 1、《能源法》（草案）中生态环境保护的基本制度内容 （1）清洁能源。替代能源的开发及能源的清洁利用。国家鼓励在保护生态环境的基础上发展清洁、低碳能源,提高清洁能源在能源结构中的比例；《能源法》（草案）第37条也规定,国家鼓励以新能源替代传统能源,以可再生能源替代化石能源,以低碳能源替代高碳能源。水能为可再生能源，可以鼓励使用。 （2）能源节约。通过节能减排保护生态环境是实现能源可持续发展的重要途径,也是我国能源 352 可持续发展·环境保护·防灾减灾 立法所要实现的重要价值目标。《能源法》（草案）第3条确立了节约优先原则,规定能源开发利用应当贯彻节约资源的基本国策,坚持节约与开发并举、节约优先的基本方针,全社会应当厉行节约能源,提高能源效率；第54条规定了实施节约优先战略的原则,要求政府制定并实施节能政策措施,培育节能市场,推动全社会节能等；第55~61条规定了实施节约优先战略的具体规则。 （3）生态环境补偿。在能源的开发利用中,也应当建立生态环境补偿机制,按照谁利用谁补偿,谁受益谁付费等原则,对能源发展中生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理。《能源法》（草案）第42条规定,国家建立能源生态环境补偿机制, 能源开发和加工转换项目所在地人民政府应当制定污染治理和生态恢复规划,能源开发和加工转换企业应当承担污染治理和生态保护的责任；第132条规定,一般能源企业有破坏性开采能源资源、违法处理核废物等情形的,依法追究行政和刑事法律责任。在三峡工程建设中，更应建立生态环境补偿机制，不仅在工程开发建设阶段实施补偿机制，更重要的是在后期的运行过程产生巨大经济效益的同时，需要进一步建立生态环境补偿机制，以弥补开发过程中造成的一系列生态环境问题。这才更有利于三峡库区的建设，将所有的危害降到最低。 （4）企业的安全环保义务。在环境管理中的三同时原则是防止出现新污染源污染环境的一项重要原则,对于控制能源开发和加工转换中产生的新污染源具有重要作用。《能源法》（草案）第41条规定,能源开发和加工转换企业应当坚持节约生产、清洁生产、安全生产, 降低资源消耗,控制和防治污染,保护生态环境,能源建设项目的安全与环境保护设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用,并实现能源法与安全生产法的衔接。 （5）能源科技发展。《能源法》（草案）第101条确定了能源科技发展方针,即能源科技发展应当有利于提高能源效率、节约能源、优化能源结构、增强能源供应和安全输送能力、保护环境；第104条确定了能源科技重点领域, 即国家鼓励和支持能源清洁和综合利用技术、节能减排技术等的创新研究和开发应用。除了以上直接体现能源生态环境保护的规范内容之外,还从能源战略与规划、能源管理、能源市场监管、能源市场准入、能源资源产权、能源法律责任等几方面实现与生态环境保护相关法律制度的协调链接。应当指出, 虽然能源法确立了能源与生态环境协调发展的基本原则,并在以上制度内容中予以贯彻, 但并没有安排专门章节对能源环境保护问题进行规定。有学者指出,我国单行能源立法对能源生态环境保护的规制一直存在不足,而能源法中也没有对此问题进行集中规定,这与其将能源与生态环境协调发展作为主要立法目标的价值追求是不相称的。 2、《能源法》（草案）与《能源单行法》之间生态环境保护的制度衔接① 能源基本法的制定：《可再生能源法》、《节约能源法》和其他替代能源的立法或修订是能源法立法生态化的最主要表现。首要地,能源与生态环境协调发展理念必须在能源法与单行能源法律的内部制度衔接中得以体现；单行能源法的原则或制度都是能源法原则与制度在能源某一领域的具体化和操作规则。 3、《能源法》（草案）与《节约能源法》的衔接。节能是建设资源节约型和环境保护型社会对能源立法提出的现实要求。尽管节约能源法的调整范围涉猎社会各领域,但是毕竟只是能源需求侧管理,它必须在能源法的协调链接下发挥制度绩效。意见稿从能源基础性法律角度,设立能源节约专章,将能源节约提升到经济社会发展的优先目标的战略高度,进一步强化了节能优先战略的实施,规定了通过推进产业升级和经济结构优化和改善能源消费结构促进节能等内容,使能源法中的节能法律制度较节约能源法更具全局性、根本性和普适性。 4、《能源法》（草案）与《可再生能源法》的衔接。《可再生能源法》的颁布也成为中国环境法从第一代迈向第二代的典型标志。新能源和可再生能源的开发利用本身,被视为人类应对环境危机的有效措施之一。与常规能源相比较,虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多,但是,如何高效利用有限的资源且不至于损害生态系统,也是新能源开发利用立法不得不慎重对待的问题。意见稿明确规定了国家鼓励发展可再生能源并安排鼓励清洁能源开发与替代能源开发、鼓励农村能源清洁化与可再生能源化、可再生能源的价格激励型政策,并用价格、财税、科技等多种手段来推动和刺激可再生能源发展。 5、《能源法》（草案）与《电力法、原子能法》的衔接。《能源法》（草案）有关优化能源结构、推进低碳能源的规定将直接影响电力产业、核工业结构优化及清洁生产的推进；有关合理开发、高效开发、清洁开发、替代开发、能源基地建设的规定将直接使电力开发、核工业活动更趋于合理化； ① [澳]艾德里安：《能源法与可持续发展》，法律出版社，2005年版。 353 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 有关清洁综合利用等列入能源科技重点领域的规定也将为电力、核工业的发展带来激励；高耗能企业信息披露、重点能源企业监管以及相关法律责任的确定也为进一步规范电力、核工业秩序提供了空间。 （三）能源生态环境保护的外部法律制度结构 1、《能源法》（草案）与环境法律制度的衔接 （1）《能源法》（草案）与《环境保护法》的衔接。我国环境保护法是在环保领域带有基本法性质的法律,与《大气污染防治法》等六部污染防治法、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《循环经济法》以及其他相关法律构成了我国环境法律体系。能源法与环境法的制度结构可能是最容易表现的,两者不应被人为地割裂开来。①能源法应当通过环境法的嵌入来促进能源法律制度的观念转型,将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点,实施环境友好的能源战略,努力减轻能源生产和消费对环境的影响。对于《环境保护法》来说,一方面,基本的环境法原则必须适用于能源法,如能源的再利用、避免浪费、有效的环境影响评估和公众参与。例如,作为重要国际环境法则的《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》明确要求能源、运输、工业等部门控制温室气体排放,提出缔约方应增强本国经济有关部门的能源效率,研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术,透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放。可以看出,如何以更有效和更有利于气候的方式利用能源的问题已经开始进入各国环境法的视野。另一方面,与《环境保护法》的契合是能源法律制度合理安排的标志。但能源法毕竟是能源开发利用的法律,这就决定了能源法有所侧重。《能源法》（草案）应当从国情出发,积极优化能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源,支持清洁、低碳能源开发利用,推进能源替代,促进能源开发利用与生态环境保护的协调发展。 2、《能源法》（草案）与《环境影响评价法》、《清洁生产法促进法》的衔接。首先,《环境影响评价法》是我国环境法的一项重要制度,对于促进能源可持续发展和能源生态环境保护意义重大。《能源法》（草案）应当确立能源规划的环境影响评价制度,将生态环境保护有机地纳入能源规划的整个过程之中,能源建设项目应当严格遵守国家有关环境影响评价的法律法规。其次,《能源法》（草案）应当确立清洁能源生产的政策保障,规定国家促进能源清洁生产,对于未能完成节能减排目标的能源企业,强制实行能源审计和清洁生产审核,努力改善我国的能源结构,从源头削减能源污染,保护生态环境,并实现与《清洁生产法促进法》相关制度规则的衔接。 3、《能源法》（草案）与《循环经济法》的衔接。3R(Reduce、Reuse 、Recycle)是《循环经济法》的立法目标,即生产与消费应当以低消耗、低排放、高效率为基本特征；而3E (Energy、Economy、Environment)是能源法三位一体的制度目标,即能源安全、能源效率与环境保护；3R是3E的高级形态；3E重在能源清洁利用,3R则更强调废物清洁利用, 其要求比3E更高。从3E到3R是能源开发利用水平的升级过程,这正是能源法能够兼顾二者的基础。 三、措施及解决方案 （一）落实国家立法 首先国家立法是根本，只有将国家立法落实到位，使之更为具有普遍性，才能更好的指导地方立法，才能更好的指导各部门的工作，对总体工作有指导规划作用。 （二）争取地方立法 运用法律的规范性明确资源开发各方的环保责任。由于国家立法要注重其适用效力的普遍性，而难以顾及各地的特殊性。因此，对于具体的能源开发来说，还要争取地方立法，将国家层面的立法明确化、具体化，以增强法律保障的可操作性。地方立法的过程，同时也是一个集思广益、统一认识、消除分歧的过程，有利于一些具体事项达成一致，从而凝聚工作合力、调动各种有利因素，为能源开发提供有效的法律保障。 （三）加大执法力度 运用法律的强制性落实能源资源开发中的环境责任。首先，必须加强法律的普及、学习与研究。能源开发建设中，涉及的生态环境保护方面的专业性法律法规很多，普法应从三个层次入手，一是普及。这是对广大干部群众而言的，要通过普及，让干部群众知法、守法。二是学习。这是对国家机关工作人员和能源资源开发企业职工而言的，要通过学习，使他们学会用法律手段和法律思维，进行社会服务和管理。三是研究。对环境保护执法人员来说，必须用研究的办法钻研法律法规，做 ① 张勇：《能源资源法律制度研究》，中国时代出版社，2008年版。 354 可持续发展·环境保护·防灾减灾 到全面掌握、透彻理解，使自己成为专家和权威，使自己的执法行为具有不可违抗的力量。其次，要规范执法行为。要结合机制创新和制度创新，积极 |
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