任洪涛 黄锡生:我国环境审判的现实问题与制度完善*(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 265 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国环境审判的现实问题与制度完善* 任洪涛 黄锡生 （重庆大学法学院，重庆400044） 摘要：随着我国各地环保法庭的相继设立，环境审判制度的建设与发展有待进一步的提升。我国环境审判制度上还存在环境审判受阻、纠纷协调机制关注不够、审判程序混乱等问题。环境审判立法不健全、环境利益协调不力和环境审判及配套制度不完善等缺陷，无疑是产生这些问题的重要制度原因。环境案件的特殊性以及特定的时代背景决定了环境审判需要制度创新。加强环境立法和培训、加大能动司法力度、创设审判配套制度、完善环境审判制度，既为传统审判制度注入了新的生命力，又为审判制度的创新和发展提供了充分的理论支持。 关键词：环境审判制度；司法审判；能动司法；司法调解 近年来，随着我国经济和城市化的迅速发展，环境污染和环境破坏的事件频频涌现①，由此引发的环境保护问题及环境利益冲突普遍存在，最终导致环保诉讼案件日益增多。我国16个省（直辖市）先后成立了61个较有影响的环保法庭，主要分布在中级法院和基层法院②。环保法庭为环境审判制度的实现搭建了专业化的平台，对保护生态环境、促进生态文明建设具有重要意义。这一系列事件标志着我国的环境审判制度已经在防控、遏制及处理环境纠纷方面从理论探讨走向了实践操作的阶段。 一、我国环境审判实践所面临的现实问题 就环境纠纷而言，司法审判是最权威、最规范、最终极的解决方式。环境审判制度不但有效解决了环境纠纷，而且直接担负起遏制环境污染及救济环境权益的重大责任，但在实践中，我国的环境审判制度建设仍然存在一些亟待破解的命题。 （一）环境案件审判无力，司法救济滞后。 我国在经济高速发展的背后，环境纠纷也在飞速的增长，然而环境诉讼却并未相应的增长。据国家环保总局统计，2002年—2006年，有关环境问题的举报平均增长率约为87%，但与此形成鲜明对比的是，环境诉讼案件数量并未出现相应的增长，2004年审结环境污染损害赔偿案件4453件，2005年只有1545件，2006年略有上升，但也仅有2146件。[1] 我国的环境审判制度是在“三大诉讼法”（民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法）的体系下构建而成的。法官首先根据案件的性质进行分类，确定案件涉及的不同法律关系（民事、刑事、行政）的交叉情况，再根据案件的性质适用民事与刑事交叉案件的裁判程序、民事与行政交叉案件的裁判程序以及行政与刑事交叉案件的裁判程序，最终将案件分流到不同的审判庭审理。由于环境纠纷的专业性、特殊性和复杂性，不同法官对环境问题看的角度、思维方式等的不同，极可能在对环境案件的定性上有不同的看法，这对案件的处理将产生实质性的影响。虽然我国对于民事、刑事交叉的环境案件的裁判程序是有法律规定的，即实行“先刑后民”或“先民后刑”，但对于对民事与行政交叉的环境案件和行政与刑事交叉的环境案件，国内目前没有关于审理程序的规定。当案件被法官定性为“民行交叉”案件或“行刑交叉”案件时，由于没有法律的明确规定，法官无法审判的现象时有发生。 * 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所2008年重大课题“两型社会”建设与环保监管模式创新研究（编号08JJD820167）。 ① 如1994年淮河水污染事件震惊中外；2002年南盘江水污染事件；2003年沱江“3.02”特大水污染事故；2005年重庆綦江阳水污染事件；2006年湖南岳阳坤污染事件；2007年太湖、巢湖、滇池蓝藻爆发事件；2008年贵州都柳江坤污染事件；2010年的松花江水污染事件； 2010年的中石油大连海域污染事件；2011年的福建紫金矿业污染事件等。 ② 2007年11月20日，贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭正式挂牌成立；2008年5月8日，江苏省无锡市中级人民法院建立了专门的环境保护审判庭；2008年8月25日常州市新北区人民法院“环保巡回法庭”正式成立并挂牌运作；2008年l2月11日，云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭也正式成立；2011年6月28日海口市中级人民法院成立了环保法庭；2011年12月6日，重庆市万州区法院环境保护审判庭和渝北区法院环境保护审判庭挂牌成立；2011年1月，海南省高级人民法院在其内部增设了环保法庭。目前的资料显示，我国仅有一个环保法庭是设置在高级人民法院，即海南省高级人民法院。请参见http://www.people.com.cn/h/2012/0111/c25408-1760438832.html。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 （二）重调解轻判决，司法效率降低。 从目前环保法庭的结案方式上看，环保案件大多是以调解而告终，极少数的环境案件能够进入司法审判的程序。贵阳市环保法庭2008年的司法统计数据显示，自2007年11月20日至2008年12月20日，环保两庭共受理民事案件13件，其中8件以调解或调解后撤诉的方式结案，调撤率达到62%。[2] 据统计，近年来我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但真正到法院进行诉讼的不足1%，绝大部分环境纠纷通过调解解决。[3] 2009年7月24日，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(简称《意见》)发布生效，这一《意见》的第三部分“完善诉讼活动中多方参与的调解机制”对民事案件立案前、立案后开庭前的调解程序做出了相关规定。环境法庭可以根据《意见》在民事案件审理前进行调解外，在刑事和行政案件中也可以引入调解程序。[4] 在我国很多法院，包括未设立环保法庭的法院在审理环境案件时，过度强调法官的调解，片面的认为审判很有可能导致当事人因为裁判结果而结怨，不利于做到“定纷止争”。而环境侵害案件具有延缓性的特征，环境侵害的结果可能在多年后才能陆续显现出来，受害者就同一宗环境纠纷案件，会对新发现的侵害结果再次提出司法救济，这样的救济模式最终浪费的是司法资源，降低了司法效率。 （三）环境审判程序混乱，司法权威弱化。 目前，我国环境审判制度出现了以案件性质裁定交叉审判程序、“三审合一”和“四审合一”三种模式并存的局面。其中，贵州省主要以贵阳市中级人民法院系列文件和决定书的方式建立起了环保法庭受理和审理案件的基本制度，实行的是“四审合一”的审判制度。① 江苏无锡市中级人民法院环境保护审判庭及辖区内环境保护合议庭，在实行“四审合一”的模式下，要求坚持立案当日制、审案全日制、执行全时制。② 云南的环保法庭实行“三审合一”的审判制度，建立了公检法环保执行机关联动机制。③ 重庆的环保法庭在全国范围内首次在省级层面以规范性文件方式建立起全面、系统、具体的专门环境审判制度体系，明确了专家陪审员制度、专家证人制度、环境保护禁止令制度等配套制度。④ 虽然在国内部分地区实现了环境审判制度的统一，但在操作程序及落实措施方面各有其特点。各地法院的法官由于看问题的角度、思维方式的不同，证据规则、裁判标准、审理期限的差异及彼此之间信息不畅通的沟通机制等原因，造成环境案件在审判过程中产生多方面的冲突和矛盾，从而出现司法标准不统一的结果，在一定程度上造成了司法混乱，严重影响了法院裁判的权威。 二、环境审判制度缺陷产生的原因分析 为什么法官在解决民事、刑事、行政纠纷案件中可以切实的保证司法公平和司法正义，而在处理环境纠纷案件过程中，包括建立了环保法庭的地区，确出现了许多环境案件状告无门、环境纠纷长期未决的现象。这其中虽然有着经济发展程度、环境法规的缺乏、传统文化影响等多方面的原因，但环境审判制度的缺陷无疑是产生这些问题最重要的原因。 （一）环境审判组织一体化缺失，司法救济途径不畅通。 在现代法治国家中，审判组织不仅是司法权的载体，而且也是司法制度的核心，其构造和运作体现着一个国家司法制度的特点，是司法制度的各部分的交融点。[5] 环境诉讼中，特别是关于损害原因的调查、因果关系的证明、举证责任的负担、损害结果的鉴定等均需一个完整科学的环境程序法作为支撑。而环境损害又具有潜伏性、长期性、复杂性等特质，致使环境纠纷案件的审理较普通案件的难度明显加大。 根据《人民法院组织法》的规定以及处理不同性质案件的实际需要，我国各级法院通常设有民事审判庭、行政审判庭、刑事审判庭等，并分别处理民事、行政和刑事案件。环境纠纷所涉及的法律关系复杂，常常出现民事、行政、刑事上相互交叉或牵连、相互影响的案件。如果此类案件由前述三个审判庭以流水线方式分别审理，必将耗费大量的司法资源，延长了诉讼周期、增加了当事人的诉讼成本。由于环境污染案件审理立法的不健全，综合性环境保护审判庭的缺失，就使得案件的审理变得十分困难，加之各地法院对环境纠纷案件受理的内动力不足，甚至出现了不予受理和规避 ① 资料来源于《贵阳市中级人民法院关于设立环境保护法庭的实施方案》、《贵阳市中级人民法院指定管辖决定书》（2007）、《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》。 ② 资料来源于http://www.gov.cn/jrzg/2008-05/08/content_964276.htm。 ③ 资料来源于《云南省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会议纪要》。 ④ 资料来源于《重庆市高级人民法院关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》（2011）。 266 可持续发展·环境保护·防灾减灾 受理的现象。环境纠纷案件受理概率的人为降低造成了司法对该类纠纷的“无能为力”，就好比纠纷当事人意图寻求司法救济时被人为挡在了门外，无论司法大门之内的风景如何绚丽，当事人也只能望而兴叹。[6] 虽然我国环境纠纷呈现出多元化的方式，但司法救济手段却没能发挥自有的优势，未及时有效的化解环境矛盾和保护环境资源。 （二）纠纷解决机制协调性不足，环境审判功能发挥不利。 “从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。”[7] 在我国现行环境纠纷解决机制下，总体上看已经建立了一个以司法手段解决为中心，多种纠纷解决方式为一体的纠纷解决机制，主要分为协商、调解、仲裁和诉讼四种途径。[8] 但实际上，环境主管部门的行政处理、仲裁、当事人协商等非诉解决机制很不完备，程序也不尽合理，多种手段之间缺乏一个沟通机制，未能形成一个协调、高效的多元化解决机制。 虽然我国每年有大量的环境纠纷的投诉，但大多数是通过行政机关的协调处理了，进入法院处理的案件，又有相当一部分通过司法调解处理了，真正以司法审判结案的是少之甚少。在环境纠纷解决过程中，如果过分强调调解或者调解适用不当，对于正在建构中的中国法治，对于市场规则和市场秩序的建立，将产生不利的影响。”[9] 一方面，调解相对于判决而言，其避免了环境纠纷的事实认定与法律价值的评估等环节，往往易造成模糊当事人权利义务意识，妨碍人们对环境行为建立的可预期性，环境纠纷水涨船高的局面无法得到根本的控制。另一方面，司法权受到行政权力的制约，司法独立难以保障，行政权的强大与司法权的较为弱势还是中国的政治现实。在多元化环境纠纷解决机制的建立中，如果一味强调调解等非讼方式，不注意与行政权的适当疏 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
