戚道孟 蒋春华:论我国环境资源多元保护体系的构建及完善(三)
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和保障环境公益的最终目的。督促行政机关自己改正错误、积极执法在前，是主要手段，通过提起诉讼纠正企业的污染和破坏行为以及行政机关的不作为在后，是补充手段。司法权在这里是一种有效威慑和监督行政权的力量，这是公民诉讼制度的精神内核。”① （二）环境政策体系的构建和完善 1、我国环境政策的发展现状 环境政策是治理环境污染和加强环境保护的重要手段，其实质就是调节环境权益冲突的制度安排，它是国家为保护环境所采取的一系列控制、管理、调节措施的总和。环境政策代表了一定时期内国家权利系统或决策者在环境保护方面的意志、取向和能力②。环境政策体系是指由相互联系、相互制约、相互补充的，旨在保护和改善环境的各种方针、路线、原则、制度和其他对策组成的完整系统。中国环境政策主要由环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等五大政策为主体的政策体系。 各项环境政策的形成都是一个社会过程，在社会发展的各个阶段，针对某一问题所制定的决策，既是这一个阶段各因素综合作用的结果，也是以往相同或相似政策调整或反思的结果。环境政策的制定，既要考虑和满足社会、经济、环境相互协调的可持续发展的长期战略，又要照顾当前增强国家的国际竞争实力、改善并提高人民生活质量的眼前利益，与此同时，还必须考虑操作上的可行性③。随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，人们对环境问题的认识日益深刻，环境政策也发生了一系列的重大变化。经过30多年的发展，我国基本形成了以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策为主体的环境政策体系④。 总体来说，我国环境政策从四个方面发生了变化： 第一，环境政策的指导理念。总之，近半个世纪以来，我国环境政策前后走过了不同寻常的发展历程：基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。 第二，环境政策的实施手段环境政策的实施手段由传统的“命令―控制”型管制转变为以经济、法律手段为主导。 第三，环境政策的关注重点中国以往实行的“谁污染、谁治理”政策着力于污染点源控制和污染浓度、总量控制，环境保护主要是治理工业“三废”，减少污染排放。“九五”期间，全国普遍加强污染治理，开展了大规模的环境基础设施建设。近几年来，我国针对一些重点的区域和流域（三河、三湖、两区、一市一海）加强了环境综合治理，实施了总量控制政策、排污收费政策和“以气代煤、以电代煤”的能源政策等，推定企业达标排放和加快城市环境基础设施建设，努力使重点地区的环境恶化状况有所改善⑤。 第四，环境政策的作用机制从末端治理转变为全程监控。 2、目前我国环境政策存在的问题 虽然我国的环境政策已基本上比较完备，但还很不适应环保工作的要求，尤其是滞后于市场经济体制改革的要求。 主要表现为：一是经济、技术政策偏少，实用的政策偏少，政策间缺乏协调。1996~1998年，中国环境科学院组织专家对1990年代中期我国主要工业污染控制手段的效力进行了评价⑥。从评价结果来看，总体评价较好的手段主要是行政管制手段。这表明，本期控制手段仍然不能适应市场经济发展的需要，经济手段难以充分发挥效力；二是现有环境法律法规偏软，可操作性不强，对违法企业的处罚额度过低，环保部门缺乏强制执行权；三是地方保护主义严重干扰环境执法，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出；四是执法监督工作薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实。五是环境政策的推进和实施主体单一，以往我国环境保护的推动主体是政府，是一种自上而下式的推行方式。政府运用行政权利 ① 彭丽：《构建我国公民环境公益诉讼制度的理论探讨》，武汉大学硕士论文，2005 ② 夏光．环境政策创新》[M]，北京：中国环境科学出版社，2002。 ③ 张晓．《中国环境政策的总体评价》[J]，中国社会科学，1999(3)， 88-98。 ④ 蔡守秋．《论中国的环境政策》[J]，环境导报1997(6)， 1-5。 ⑤ 张坤民、温宗国、彭立颖：《当代中国德环境政策：形成、特点与评价》，中国人口资源与环境2007年第2期，第1-7页。 ⑥ 曹东等编著：《中国工业污染经济学》，中国环境科学出版社1999年版，第234页。 258 可持续发展·环境保护·防灾减灾 和法律规范来强制性地处理环境污染问题，导致环境政策的实施效率难以保障。因此，必须采取更加有力的措施，努力改变这种状况，深刻认识加强环境政策法制工作的重大意义，增强紧迫感和责任感，以对环保事业高度负责的精神，切实做好环境政策法制工作，推动环境保护的历史性转变。 3、今后我国环境政策调整的方向 根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确指出：要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题；要建立和完善环境保护的长效机制，推行有利于环境保护的经济政策，建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。因此，我国今后环境政策调整的方向，主要是根据科学发展观、构建节约型、环境友好型社会的要求，综合运用、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,不断完善环境管理体制和机制法制，促进环境资源保护与合理开发运用，保障经济社会全面协调发展。 （1）切实加强环境管理，就是要建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证三项制度。通过对重要规划依法实行环境影响评价，从宏观上协调环境与发展的关系；通过对建设项目严格实行环境影响评价，努力做到增产不增污、增产减污。通过严格环境法律法规和环境标准，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，关闭污染严重的企业，促进企业技术进步。严格实施排污许可证制度，依法领取排污许可证，严格依证排污，无证企业不得排污。① （2）实行最经济的环境保护手段，就是要学会用经济手段调节生产和消费行为，管理环境。要优化税收体系，通过调整不同行业的税负和优化税种，引导产业结构的优化升级和经济增长方式的转变；研究赋予环境以资源价格的政策，促进环境成本内部化；要把环境保护作为公共财政支出的重点领域，确保公益性环境保护事业的稳定投入；积极推进污染治理市场化进程；建立生态补偿机制，促进重要生态功能地区的保护，促进全国经济布局的优化。 （3）优化环境管理体系 要借鉴国外环境管理的先进经验，打破部门和行政区对环境管理的分割，对流域区域实行统一高效的环境管理，维护环境的系统性；对生态要素的管理适当集中，加强要素管理与区域管理相结合，维护环境的整体性，促进生态恢复因地制宜，做到宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒。通过优化环境管理体系，让保护环境的人力、物力、财力最大程度地发挥效力。 （4）推进公共参与环境保护 随着人们对生态环境的日益关注，社会公众参与环境保护的热潮涌起，公众参与环境政策制定、执行的过程中来更是大势所趋。要充分调动人民群众保护和改善环境的积极性，引导社会各方面的力量保护环境。 目前，我国环境政策中公众参与包括举报投诉、信访制度、听证制度、环境影响评价公众参与制度、新闻舆论监督制度和公民监督参与制度等，为此，我国出台了《关于进一步加强环境信访工作的通知》、《环境影响评价审查专家库管理办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等指示文件。由此可见，政府由环境政策的推动者变为环境政策的引导者，而社会公众变为环境政策的推动者，这是取之于民、用之于民的推行模式，更能反映出民声和民意。今后，公众参与在环境政策中将会发挥更加突出的作用。 应继续实行环境信息公开，让公众了解环境状况，增强保护环境的责任感。通过创建绿色社区、绿色学校、绿色家庭等活动，引入公民环境公益诉讼制度等公众问责机制，使群众保护环境的热情付诸行动；通过依法听证等形式，鼓励群众监督环境保护。 （三）尊重和适用环境资源保护的乡规民约 1、乡规民约中环境保护的积极因素 少数民族习惯法等乡规民约是一种以和为贵的社会秩序机制，能有效实现社会的安定有序。它着眼于集体成员秩序和利益的维护，通过预防盗贼、处罚盗窃，保护财产所有权，影响公众的农业、牧业、渔业行为。在我国，各民族、各地区在长期的生产、生活中已经形成的这一系列保护当地生态环境的习惯法，能有效约束人们对环境的行为，弥补国家法的疏漏与不足，对当地环境保护起到重要作用。 世居在青藏高原的藏族自古就形成了保护自然和生态的习惯法，他们一般不捕杀野生动物。这种习惯法在今天青藏高原的藏族仍有很大积极影响，保护牲畜和野生动物、保护大自然，在藏族民间已经成了一种自觉行动。在草原保护方面，“轮牧”是千百年来蒙古族和藏族不变的非正式制度，是蒙古和藏民族保护草场，促进牧业良性发展的习惯法。在云南的纳西族，东巴文化中有一套保护自然的习惯法。东巴经中常见的禁律有：不得在水源地杀牲宰兽；不得随意丢弃死禽死畜于野外； 259 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 不得随意采土挖石；不得在生活用水区洗涤污物；不得滥搞毁林开荒等。在贵州省都匀市凯口镇的三个布依族村寨，从清代到民国直至今天的村规民约，都有严禁盗砍林木的规定。 在湘鄂西的土家族有保护水井的公约。苗族等稻作民族和地区一般都有水利灌溉的习惯法规范，其中确立的不利地块得到灌溉的原则，对判断水事是非解决纠纷非常有效，至今还在起作用，苗族地区有一种口头传唱的"理词"，一件事一件事的，像判例一样，维系着区域的社会稳定和和谐。此外，侗族的风水林、羌族的神林、傣族的神山等禁忌都很好地保护了自然环境，保存了生物资源的原始性、多样性。 2、贯彻和落实环境资源保护的乡规民约 乡规民约中环境保护的积极因素给我们一个启示，那就是目前我国环境资源保护的法律法规和环境政策体系不能够完全满足区域环境保护的需要，尤其是比较偏远的民族地区和农村等传统社会的环境资源保护的需要时，如何弥合、如何使这两个部分有效的衔接？这实际上已经是我国在民族地区和偏远农村急需解决的课题。 结合我国立法和司法实践中的具体问题和习惯性做法，本文认为可以在以下两个方面来加强乡规民约的贯彻落实： ①贯彻落实的对象 必须是合理合法的乡规民约才能在实践中得到落实和贯彻。合理合法的乡规民约应该包括3个特征：一是普遍公认性。在一定地区内，一种做法是否形成风俗，这个风俗是否“善良”，应当得到人们的普遍公认。二是合法性。即该风俗习惯的内容不违反法律和国家的政策，不损害社会公共利益，不侵犯他人合法权益。三是反复适用性。指该风俗习惯在人们的社会生活中，自发地规范人们的行为，调整一定的社会关系，被反复运用。 ②贯彻落实的途径 途径之一是作为和谐社会环境立法的来源。我国社会发展不均衡，地区生活环境差异较大，国家基于共性制定的环境资源政策法律，容易造成方法不当或者“一刀切”。故在制定民族地区或偏远农村的法规的过程中，立法者应注意与民族文化和区域文化的协调，热爱当地的民族和自然环境。在行为上要借鉴习惯法的议定模式，广泛引入民间深度参与讨论，在内容选择上要针对本地具体的保护对象、范围和目标，积极吸收各少数民族环境习惯法的有益成分，将本地区一部分合理、有益的习惯惯例等民间规范上升为地方立法。 途径之二是认同。国家法律在现代社会的地位越来越重要，但它们还不是全部，对于人们行为的规范在很多领域还存在法律空白，需要制定法以外的其他规范。民族地区和偏远农村地区在长期的生产、生活中已经形成了一系列保护当地生态环境、生活秩序的习惯法，对于其中那些国家法中缺乏的、又不与国家法基本精神、原则和制度冲突的部分，应尊重并发挥它们的积极作用，对当地社会和谐起到重要规范作用。甚至于某些特定场合政府无法解决的个别问题，利用习惯法规范也能收到意想不到的效果。 但应注 |
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