梅 宏:论“山口模式”及其制度保障*(三)
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层级；在选择恰当低的决策主体时，以下因素必须考虑：该主体是否代表了相应的利益群体；该主体是否作出完成相关功能要求的承诺；该主体是否具备必要的管理能力；效率（即将一项功能提升至上级机构后，可以保持使该功能有效和有效率所必要的专业水平）；该主体是否运行与本决策利益有利益冲突的其他功能；对社会边缘成员的影响。如果在某一层级上缺少一个适当的机构，则可建立一个新机构，或者对一个现有机构进行改编，抑或从其他层级上进行选择。此外，《生态系统方法》原则十规定：“生态系统方式应寻求生物多样性保护与利用间的适当平衡与统一”；原则十一规定：“生态系统方式应该考虑各种形式的有关信息，包括科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯”；原则十二规定：“生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与”。根据上述原则，检视山口保护区三级管理网络和族头、乡村组织以及山口保护区共管委员会在红树林管理中的作用，可以认为，那些掌握地方知识、关注红树林生态且在民间有公信力和号召力的人员受邀参加山口保护区的管理与建设，不仅有利于保护区及时作出合理决策，还有利于决策的执行、管理的落实。一言之，生态系统管理的决策必须由能够代表相关利益群体的人做出，而管理必须由有能力实施这些决策的人执行。 山口保护区在创建并实行“社区共管，多方参与”的管理模式时，未必参考或依循“基于生态系统的综合管理”，却因其与这一顺应生态保护规律要求的管理理论相合，实现了“在支持可持续的经济和社会发展的同时，恢复和保持生态系统的健康、可持续性以及生物多样性”⑤。在研究中反思“社区共管，多方参与”的合作基础，可以认为，红树林自然生态系给予该生态系统及相邻生态系统中所有人的生态利益，是公众参与红树林保护、支持保护区工作的动力来源。如果缺乏有效的公众参与机制，红树林湿地保护与管理肯定不完善。公众参与的广度和深度在很大程度上决定着红树林湿地保护的水平。当然，政府主导、部门主管亦不可或缺。“生态系统方法不排除根据现有国家政策和法律框架采取的其他管理和养护办法，包括生物圈保护区、保护区、单一物种养护方案等等，但可综合所有这些办法和其他方法来处理复杂情况。生态系统方法的实行没有单一途径，因为这取决 ① 参看《生态系统方法和海洋》，摘自联合国秘书长安南于2006年3月9日向联合国大会第61届会议提出题为“海洋和海洋法”的年度综合报告（A/61/63），该报告于2006年6月提交给在纽约召开的《联合国海洋法公约》第十六次缔约国会议审议。 ② 乔世明：《环境损害与法律责任》，中国经济出版社，1999年4月，第94页。 ③ 韩维栋：《红树林的复杂性与我国红树林资源保护管理》，载《防护林科技》2004第4期，第76-80页。 ④ 2004年召开的《生物多样性公约》缔约方第七次会议正式通过《生态系统方法决定》（UNEP/CBD/COP/7/21，VII/11生态系统方法）。 ⑤ 这是美国环保局为生态系统管理所做的定义。转引自(美)沃克特等著：《生态系统——平衡与管理的科学》，欧阳华等译，科学出版社2002年版，第71-72页。 228 可持续发展·环境保护·防灾减灾 于地方、省级、国家、区域或全球条件。事实上，可通过多种途径来利用生态系统方法”。① 如果不深入认识红树林自然生态系统的性质、特点和规律，不将基于生态系统的综合管理原则、方针和政策制度化、法律化，仅靠保护区的经验性做法和乡规民约，难以保障“社区共管，多方参与”可持续发展。红树林湿地生态系统的多元生态要素结构、多水平多维度的功能、丰富的多样性生物组成和多种自然资源，要求红树林管理采取一体化的方法整合生态系统内诸项自然资源的保护与利用②，建立生态系统管理的多部门协调机制，通过跨部门管理维护生态系统的良性循环。如果缺乏明确且有强制力作保障的制度支持，红树林生态系统管理无法推行。 对红树林湿地生态系统的结构、功能、红树林周边社区民情的充分了解，是立法工作的基础。红树林湿地与其他类型的湿地比较，有其特别之处，故而有关红树林保护的法律规定应当更加具体而全面。 我国现行法对红树林保护难以提供充分、有效的支持。目前，我国与红树林相关的法律法规有20多部。由于红树林处于陆地与海洋的过渡地带，所以有关其管理和保护的法律法规既涉及森林领域，又涉及海洋领域，主要包括《森林法》、《森林法实施细则》、《沿海国家特殊保护林带管理规定》《森林和野生动植物类型自然保护区管理办法》、《海洋环境保护法》、《海域使用管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《野生植物保护管理条例》等。其中，对红树林做出专门规定的包括《海洋环境保护法》（1982、1999修订）、《珍稀濒危保护植物名录》、《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《沿海国家特殊保护林带管理规定》、《近岸海域环境功能区管理办法》等。我国政府已加入的《湿地公约》、《生物多样性公约》也是红树林保护的法律渊源。一些沿海省份制定了本地红树林管理规定。《海南省红树林保护规定》③是我国地方人大制定的第一部红树林保护专门立法。《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》则是在保护区建立之初由广西壮族自治区政府发布的地方政府规章。《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》等法律虽然从资源保护角度作出一些规定，但没有从综合角度考虑湿地生态系统功能；上述两部地方性立法虽然几经修改，却未反映业已践行的“社区共管，多方参与”的管理制度，更无法达到红树林湿地生态系统综合管理的目的。对于同一违法行为，《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》第23条与《自然保护区保护条例》第34条的规定不一致④，亦为执法部门在执法过程中的具体操作带来困扰。 分析国际公约和主要沿海国家有关红树林保护的法律规定可知，以生态系统管理为中心的制度建设是红树林保护立法的发展趋势，而公众参与制度在红树林保护与管理制度中占据重要地位。我国应通过立法健全红树林管理体制。为了避免各部门之间相互掣肘，保障各部门在红树林湿地管理工作上相互协调，应考虑建立红树林湿地保护综合协调领导机构，确定其具体职能（定期进行规划执行的监督检查、湿地监管，等）。为保障综合协调、分部门实施的管理体制顺利运行，应当明确有关行政主管部门的职权；并根据不同区域红树林湿地生态系统的主要功能和特点，建立红树林湿地保护与管理协调机制，加强联合执法。为提高红树林管理效率，可借鉴德国的国家湿地委员会的做法，建立红树林保护管理公务协商机制或红树林湿地保护管理联席会议工作制度，在明确不同保护管理部门的责权范围基础上，形成共同参与的协商机制。⑤ 针对山口保护区而言，进一步完善《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》时，应考虑将社区共管、多方参与的目标、程序、重点工作环节明确列入保护区的管理制度中；明确管理处、管理站、山口保护区共管委员会及山口保护区顾问委员会的权利、义务和责任；对参与红树林保护与管理工作的护林员、宗族头领、乡村保护组织则采取合同管理方式。学者主张，广西要充分发挥自治立法的作用，从实际情况出发，针对本地区的具体保护对象⑥，制定符合本区、本民族特点的法规，为红树林的保护提供法律依据。 ① 参看《生态系统方法和海洋》，摘自联合国秘书长安南于2006年3月9日向联合国大会第61届会议提出题为“海洋和海洋法”的年度综合报告（A/61/63）。 ② 乔世明：《少数民族地区生态环境法制建设研究》，中央民族大学出版社2009年版，第192页。 ③《海南省红树林保护规定》于 1998年9月24日海南省第二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过；根据2004年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改<海南省红树林保护规定>的决定》修正；2011年7月22日海南省第四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议修订。 ④ 马英杰、姜丽丽：《我国红树林保护立法研究》，载《2004年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，第591-596页。 ⑤ 李星群、文军：《广西红树林自然保护区资源保护现状及对策》，载《林业调查规划》2007年第6期。 ⑥ 乔世明：《民族自治地方资源法制研究》，中央民族大学出版社2008年版，第28页。 229 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 总之，应当尽快通过立法完善公众参与机制，保障“山口模式”可持续发展。 Abstract: Shankou Mangrove National Nature Reserve in Guangxi gradually formed the management model of mangrove protected area, so called “Shankou Model”, which incorporated the localization characteristics and had its feature of “Community Co-management, Multi-stakeholder Involvement”. The management model strengthened the communications between the government sectors, protected areas and stakeholders, and did beneficial to form the harmonious relationship. However, it is difficult to protect the “Shankou Model” sustainable development only relying on the empirical practices of protected area and the village regulations & agreements. Therefore, we should be deeply aware of the nature, the characteristics and the laws of the natural ecosystems of mangroves, and make the principles, guidelines and policies of Integrated Ecosystem-based Management institutionalized and legalized. Key words: Shankou Model; Mangrove; Community Co-management; Multi-stakeholder Involvement; Integrated Ecosystem-based Management 作者简介：梅宏，男，汉族，中国海洋大学法政学院副教授，厦门大学法学博士后流动站研究人员，研究方向：环境法学，国际法学。 230 |
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