马 波 陈江森:平潭综合实验区环境保护法律问题研究∗(二)
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一套较为适合自身的环境保护新制度，保护好平潭地区的环境。正是对台先行先试和“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式和平潭实验区的生态脆弱和特殊的自然资源环境，决定了平潭综合实验区环境保护法制保障需要充分借鉴我国台湾地区和国内其他实验区的环境保护制度，根据平潭综合实验区的实际需要环境保护法律制度的创新。我们认为，通过供给以下创新型法律制度：（1）环境规划制度、环境标准制度以及市场准入制度；（2）建设资源节约型、环境友好型社会的制度创新；（3）创设实验区生态文明建设制度指标体系；（4）推行综合生态系统管理制度；（5）构造海岛自然资源特别保护法律制度；（6）强化政府环境保护法律责任制度；（7）构建区域协同环境保护法律制度等，加强与台湾地区相关制度的衔接，多方面、多体系对生态环境进行综合管理和保护，形成资源节约型和环境友好型的两型平潭综合实验区的建设格局，才能实现平潭综合实验区的可持续发展。 三、平潭综合实验区环境保护法律保障之侧重 （一）自然资源损害赔偿法律保障问题 对于平潭综合实验区优良自然资源保护，我们认为尤为需要注意的是自然资源损害赔偿法律保障问题。平潭综合实验区作为海岛城市，岛上自然资源丰富，生态系统较为脆弱，一旦遭受自然资源污染，生态恢复较为困难。在这方面，美国与欧盟的相关立法值得借鉴。美国有若干部与自然资源损害赔偿相关的法案，例如《深水港法案》（1974）、《清洁水法》（1977）修正案都规定了自然资源损害赔偿的内容。此后《综合环境反应、赔偿和责任法》（1980，简称CERCLA）、《油污法》（1990，简称OPA90）进一步细化了自然资源损害赔偿的费用、范围、责任限额等问题。明确规定了“要求污染者承担三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。扩大了自然资源损害赔偿的范围和数额，比如，OPA90极大提高了责任限额，并允许公共资源损害带来的收入损失索赔。自然资源损害赔偿责任在OPA90上被规定为严格责任，因为事先的谨慎、安全保障和其他措施的采取并不能免除污染者承担自然资源损害赔偿的责任。”[7]欧盟则于1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84/631指令，尝试建立环境责任体系后，委员会在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度。“涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。”[8]欧盟2004年3月通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤。” 尽管我国已于2010年7月1日实施的《侵权责任法》对“环境污染责任”作出了专门规定，但对于《侵权责任法》第65条所规定的环境污染所致损害是否应包含环境损害，法律实务界与理论 [4] 唐钟辉.台湾“环境基本法”考察与启示. [J] .内蒙古环境科学，2009（3）：1-4. [5] 魏佳.台湾地区环境法治体系研究. [J] .前沿，2010年第10期：195-197. [6] 黄嘉珍.台湾地区《基本环境法》评析.[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009（7）：9-14. [7] 白佳玉.美国自然资源损害赔偿法律制度初探.[J].西部法学评论，2009（5）：7-12. [8] 钟刚.自然资源损害的法律修复路径.[J].甘肃政法学院学报，2011（3）：35-42. 216 可持续发展·环境保护·防灾减灾 界存在较大争议。一种观点认为，该条中的“损害”仅指因环境污染所造成的人身与财产权益损害；另一种观点认为，应将环境污染侵权中的“损害”解释为包含环境损害，不仅包括因环境污染造成的人身与财产权益损害，还应包含环境本身的损害，即生态环境损害。①我们认为，基于平潭综合实验区的自然资源现状，在相关环境立法以及司法实践中应将“损害”扩大解释为生态环境的损害，这种解释既有《宪法》、《物权法》等上位法的法条依据，也有平潭综合实验区自然资源特别保护的立法预期，亦符合台湾地区《环境基本法》第一条之立法目的，即“提升环境质量，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护。”更有利于推动平潭综合实验区与台湾环境保护立法之间的融合及制度创新先行先试的实验区功能。 （二）可再生能源（清洁能源）的法律问题 平潭岛远离陆地，缺少相应的政策支持和有效的开发规划，岛内的经济一直得不到较好的发展，可再生能源利用的技术创新与法制保障都有待进一步强化。我国《清洁生产促进法》（2012）第8条第4款明确规定：“县级以上地方人民政府根据国家清洁生产推行规划、有关行业专项清洁生产推行规划，按照本地区节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，确定本地区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划并组织落实。”平潭岛的可再生能源开发潜能较大，其中潮汐能海域平均潮差4.31米，可供潮汐发电10多处，同时具有优良的风能资源，尚待开发。因潮汐能、风能等清洁能源发电的开发成本相对较高，收益周期较长，很多供电系统和企业都不愿意花高成本进行新能源开发。但清洁能源的开发和使用，是平潭综合实验区在开发开放中建设资源节约型和环境友好型社会的诉求。利用潮汐能和风能来发电，既能对平潭岛良好自然资源进行的有效开发，又能为平潭综合实验区的绿色开发开放提供能源保障。因此，可以通过招商引资，加以必要的政策支持，建立可再生能源开发企业，政府参与，市场调节，支持岛内潮汐电、风电等新能源建设，实行岛内用电同网同价政策，加快相关发电设施的建设和发展。 在可再生能源的开发的过程中，虽然清洁能源本身的使用不会对环境产生污染和危害，但在开发的过程中，因为技术不成熟等原因，可能会造成环境污染。因此在选址、建设过程中，要强调环境资源保护在新能源开发利用领域的重要性，需要先进行环境综合评估和规划，征求专家学者的意见，确保在开发过程的符合环境规划和环境标准的要求。已有的国家级综合配套改革试验区相关的清洁能源的相关规定，值得平潭综合实验区借鉴。例如，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009）第16条规定：建立健全促进节能减排、资源节约的激励约束机制和市场机制，完善节能减排的指标体系、监测体系和考核体系，大力推广节能、节水、节材，加快推进清洁生产、循环经济及其试验区发展，鼓励生态园区建设，支持可再生能源和节能环保材料的推广应用，探索资源综合利用新途径，依法建立生产者责任延伸、工业废弃物处理认证、差别化能源资源价格等制度，实现能源资源的节约利用。 （三）生态建设和旅游业发展的法律问题 国务院出台的《海峡西岸经济区发展规划》重点落实的下八个方面工作之一就是要“加快生态文明建设，大力发展循环经济、绿色经济，努力建设人居环境优美、生态良性循环的可持续发展地区。”平潭岛良好的生态环境是平潭综合实验区旅游业发展的基础。建设国际旅游度假休闲胜地和环境优美、生活舒适的生态宜居的新兴海岛城市是平潭综合实验区生态建设和旅游业发展的目标。但“平潭岛属于四面环海的亚热带海岛型旅游地，由于与外界隔离，相对于大陆内地而言，岛屿生物种群的抗外界干扰能力和自我恢复能力较低，加上易受到台风、海浪、暴雨等自然灾害的影响，因此岛屿的生态系统十分脆弱，生态环境一旦遭到破坏则很难进行自我恢复。”[9]而在发展旅游业过程中不可避免将发生噪声、污水、固体废弃物污染和生态破坏。因此在发展旅游业的过程中，必须注重生态建设，建立旅游垃圾分类处理和循环利用的制度，加强实验区生态环境建设和旅游发展基础设施建设。平潭综合实验区《政府工作报告》（2011）中强调2012年政府工作重点为：“强化污水和垃圾处理，筹建日处理10万吨的污水处理厂。分批改造城区市政管网，推广中水回收。建成滨海新城防浪堤防洪堤工程和日处理900吨（一期450吨）的生活垃圾焚烧发电厂。完成造林绿化及补植10000亩。建成竹屿湖公园、万宝山公园、莲花山公园、西航公园和森林公园。实施城区街道立面改造工程，加强城区道路景观建设管理。”[10] 我们认为，综合实验区在开设相关生态旅游景点时， ①相关研究成果参见刊发在2011年《海峡法学》第一期的论文，邹雄、蓝华生.环境污染责任适用范围辨析：10-14，黄锡生.论环境污染侵权中的环境损害：3-9. [9] 赵凤玉.建设平潭国际生态休闲岛研究.[J].福州党校学报，2011（2）：37-42. [10] http://www.pingtan.gov.cn/xxgk/show.aspx?ctlgid=345716&id=2452 [EB/OL]， 访问于2012年3月9日.上传日期 217 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 必须考虑环境承载能力。平潭综合实验区要建设国际旅游度假休闲胜地，促进旅游的长久，必须突出平潭的海岛旅游特色，突出平潭良好的生态环境优势，充分发挥发展自身优势；促进旅游业的健康发展；积极创建生态示范旅游区；合理开发森林资源、海洋资源和海岸沙滩资源；充分挖掘旅游资源和潜力；在保护岛上生态环境和坚持生态特色旅游的同时，也应该保护好岛上的人文景观；突出生态旅游和人文旅游双特色。 此外，对于平潭综合实验区旅游与生态建设必须要注重环境保护教育的导向功能，同时突出重视平潭岛旅游资源的生态环境保育。环境教育是人类社会进步的一个重要标志，通过环境教育，可进一步认识环境问题与人类可持续发展的关系，提高公众的环境意识，是解决环境问题的重要途径。平潭作为先行先试的制度示范区，要实现旅游业与生态建设的良性发展必须要借鉴台湾地区的环境教育相关法规，重视对实验区政府、企业、团体、公民环境保护教育，努力实现与台湾环境文化、教育的对接，唯有如此，才有可能实现按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”的发展目标。平潭综合实验区作为一个旅游示范区，其要实现可持续发展，同时还必须注重旅游区域的生态保育。平潭综合实验区的生态环境保育是开发与利用的先决条件，只有创造出优美良好的生态环境，保育好各种风景资源和植被生态，才能使风景名胜资源永续利用，形成良性循环。“反之，如果生态环境受到污染，风景旅游资源受到破坏，环境质量恶化，其结果不仅危害游人及社会居民的健，破坏森林植被、水系、动植物等生态平衡，降低其维持良性循环的能力，侵蚀自然地貌，使其逐渐失去价值，减少游客的吸引力，降低经济效益和社会效益，同时也必然限制风景区的开发、利用和发展。因此，必须高度重视生态环境的保育，搞好生态环境整治。”[11] （四）海岛保护法律保障问题 “与其他国家相比，中国海岛生态系统的破坏情况更为严重，过度养殖、工业污染、低质旅游、炸礁挖沙等破坏性开发利用，将给中国宝贵的海岛资源带来毁灭性打击。”全国人大环资委一位参与海岛保护法草案起草工作的助理巡视员接受《瞭望》记者采访时说。平潭综合实验区开发建设过程中，同样存在着开发利用与生态保护之间的内在矛盾，如何协调平潭综合实验区经济发展与海岛环境保护两者之间存在的内在张力，是我们环境立法需要重点关注的问题。 平潭岛主岛及其附属的岛屿有各自的发展定位，如大练岛定位发展船舶产业岛，塘屿岛定位发展高端国 |
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