刘佳奇:论可持续发展原则的法律效力(二)
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以解释和衡量。其次，构成对规则的支持和评价。[15]在可持续发展作为法律原则的支持下，生态补偿、风险预防、环境税收等相关的规则得以逐步建立并完善。同时，在可持续发展原则的体系下，行政许可、规划区划等归责也受到了可持续发展原则的必要评价。如我国《行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”很明显，行政机关设立行政许可，必须要符合可持续发展原则。最后，按照德沃金的观点：一个规则对于一个预定的事件作出一个固定的反应；而一个原则则指导我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时，指导我们对特定因素的思考。[16]换言之，法律规则基本上是以“全有或全无”的方式适用。而可持续发展在法律上的适用并非如此，需要对相关因素进行具体的思考，结合实际情况适用。此外，当可持续发展与相关的原则、规则发生冲突时，显然不能导致其必然无效，而只能衡量其与相关规则、原则的“份量”孰强孰弱，针对不同的场合进行不同的判断，而这显然是法律原则的重要表现。 （三）可持续发展作为法律原则确属必要 正如前文所述，可持续发展作为一种伦理道德被世界范围内广泛的接受已经是不争的事实，但伦理道德与法律的关系问题一直是一个争论不休的话题。以哈特为代表的分析实证主义者和以德沃金、阿列克西为代表的自然主义者之间关于法律原则的论战甚至将这一问题推向了极端。正如哈贝马斯所说：“一种法律秩序只有当不与道德原则相矛盾的时候，才是合法的。借助于法律有效性当中的合法成分，实证法仍然保留着同道德的关联。”[17]基于此, 哈贝马斯认为：“现代法乃是对于道德良知之不确定性的补偿。”[18] 可持续发展作为一种道德伦理、作为一种发展观，的确存在着不成熟的问题。但环境与发展的问题已经十分突出、刻不容缓，面对全球性的环境与发展问题，客观上又要求可持续发展作为一种发展观、做一种普适性价值与伦理道德尽快发挥其应有的作用。基于这样的背景，被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原 [11] 关于法律原则的识别标志，本文参考了庞凌：《法律原则的识别和适用》，载《法学》2004年第10期。 [12] [美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章译,中国大百科全书出版社1998年版,第41页。 [13] 引文同[1]，吕忠梅书，第17页。 [14] [英]米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第24页。 [15] 庞凌：《法律原则的识别和适用》，载《法学》2004年第10期。 [16] 前引[12]，德沃金书，中文版序言第18页。 [17] [德]哈贝马斯著：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第106页。 [18][德]哈贝马斯：《法的合法性——<事实与规则>要义》， 许章润译， 载《法哲学与法社会学论丛》2001年卷，中国政法大学出版社2001年版，第4- 5页。 199 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则实现的。[19]综上不难得出以下两点结论：其一、可持续发展的法律化是以现代法的形式补偿其作为一种道德伦理的不确定性；其二，要增强可持续发展作为一项道德原则的约束力，就必须通过将其转化为法律规则（此处的“规则”应当做扩大解释，包含规则和原则两层含义）的方式加以实现。上文已述，可持续发展的法律化包含直接、间接两大路径，其中的直接路径正是将其转化为一项法律原则。 二、可持续发展原则的法律效力 上文的论述证明了可持续发展作为一个法律原则的正当性。但理论界对于法律原则的功能却存在不同的观点。有学者就指出：“我国法律中有关原则的规定，多半只具有道德上的象征意义，而没有法律意义的功能上的作用，其目的只是希望通过有关基本原则的规定，告之公众：我们的法律是有原则的！ 仅此而已！”[20]笔者认为这种观点值得商榷，理由就是法律原则不仅仅是道德宣誓，同样具有法律效力。法律效力乃是由法律的“合法性”所生成，反映全体社会成员对法律的自觉认同，而于法律存续期间以规范压力和规范动力形成积极的指向其规制对象人的作用力。法律的效力之“法律”应作整体理解，包括法律规范、法律原则、法律概念等。[21]可持续发展原则作为一种法律原则，也应当具有法律效力，法律效力是法律得以存在的不竭生命力。以下从可持续发展原则的法律效力表现入手，力求证明可持续发展不仅仅是一种道德宣誓，而是具有实在法律效力的法律原则。 （一）作为立法原则的法律效力 法律原则有两种类型，一种是作为立法原则，抑或称为立法目的；一种就是法律规定的原则，即一般意义上的法律原则。可持续发展原则作为立法原则已经在世界范围内广泛存在了。如我国的《水土保持法》第一条规定：“为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，保障经济社会可持续发展，制定本法。”这就是可持续发展作为立法原则出现的立法例，在这种情况下，可持续发展原则彰显的是一种立法的目的和精神。在这个层面上，确实存在上文所述的“道德的象征意义”。但在肯定立法原则具有道德象征意义的基础上，立法原则同样具有法律效力。 立法原则的法律效力主要体现在其不仅会形成对适用法律方法的有效约束，而且一定情形下还会影响法律方法选择的方向。[22]也就是说，立法原则的法律效力并不是通过其自己的适用而产生的，而是通过在适用法律方法的过程中体现出来的。当法律适用以规范目的(法的目的) 的实现为目标时，特定时期的社会利益、国家利益或者社会公众利益等, 常常就转义成法的目的而成为司法者优先考虑的因素。[23] 法院经常“并不拘泥于法律条文，而是受到已被认识的立法的真正规范目的的约束。”[24]但需要说明的是，立法原则的存在不以出现在立法中为必要，如“人民主权”是一种立法原则，但该原则并没有写在立法中。 1990年菲律宾儿童代表当代及其下一代向法院提起诉讼，指控政府环境管理部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，并被法院肯定。戴维德法官在向法院提出的报告中指出: “我们发现没有任何困难判决他们能够为他们自己、他们的同代人以及后代提起诉讼。就生态平衡和健康的环境而言，他们代表后代提起诉讼的资格建立在几代人共同责任的基础上。”[25]尽管依据菲律宾的相关法律并没有限制后代人作为原告或利害关系人的法律规定，但是当真正出现以后代人为利害关系人的诉讼时，法官在适用法律时还是体现出了对立法原则的考虑，即 “就生态平衡和健康的环境而言，他们代表后代提起诉讼的资格建立在几代人共同责任的基础上”。这其中就包含着可持续发展的基本内涵——代际公平和协调发展。这些内涵虽然没有写在法律之中，但由于可持续发展立法原则的存在，决定了法官在适用法律的过程中增加了对该原则的考量，进而作出了维护该原则确定内涵的法律适用方法。通过确认后代人为利害关系人的法律适用过程，最终做出了体现可持续发展原则的判决，实现了可持续发展原则作为立法原则的法律效力。 [19] [美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第361页。 [20] 葛洪义：《法律原则在法律推理中的地位和作用——一个比较的研究》，载《法学研究》2002年第6期。 [21] 姚建宗：《法律效力论纲》，载《法商研究》1996年第4期。 [22] 刘治斌：《立法目的、法院职能与法律适用的方法问题》，载《法律科学》2010年第2期。 [23] 前引[22]，刘治斌文。 [24] [德]魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，:法律出版社2003年版，第402页。 [25] 常纪文：《国外环境资源行政起诉权的晚近发展及对我国的启示(之一)——兼论中国环境资源行政起诉权立法应采取的措施》，载《宁波职业技术学院学报》2003年第4期。 200 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）作为法律原则的法律效力 作为法律规定的原则，可持续发展原则的表现主要在立法的表述中，如《国家湿地公园管理办法（试行）》中规定：建设国家湿地公园，应当遵循“保护优先、科学修复、合理利用、持续发展”的基本原则。其中的“持续发展”原则（即可持续发展原则）就是建设国家湿地公园必须坚持的基本法律原则。相比立法原则，法律规定的原则（或法律原则）的法律效力是直接的，是通过自身在执法、司法等环节的直接适用而表现出来的。 1.执法上的效力表现 环境保护部（时国家环保总局）在2007年作出了《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》（环法〔2007〕18号），复议的事项是北京市环保局对于北京六里屯垃圾焚烧发电项目的环境影响评价报告书的批复（京环审〔2005〕1066）。申请人请求环保部（时国家环保总局）责令缓建该项目。“在现有六里屯垃圾填埋场旁新建垃圾焚烧发电项目，可能加重该区域居民的环境风险”的情况下。复议作出如下决定：“在拟选址区域的环境功能发生较大变化和国家发布了关于垃圾焚烧场建设新的限制性规定的情况下，对该项目的卫生防护距离是否准确、周边环境容量是否能满足需求、工程地质是否符合条件、二恶英排放是否会污染京密引水渠、周边环境敏感点的环境风险防范措施是否有效等关键问题上，项目所在地地方政府与北京市环保局还需组织专家进一步论证。在完成论证之前，该项目应予缓建。”[26] 在本案中，复议决定缓建该项目的理由就是根据环境的变化建设垃圾焚烧项目可能会加剧环境风险，而实际上建设的垃圾焚烧发电项目本身还属于实现资源循环利用的项目。尽管如此，环境保护部（时国家环保总局）仍然按照可持续发展原则的确定内容——协调发展，决定缓建该项目。本案中，协调的是周围人群的环境健康风险（主要是周围居民担心垃圾焚烧会产生“二恶英”）与垃圾焚烧项目带来的经济利益之间的关系。实际上，可持续发展原则在执法中的法律效力会随着环境保护管理的不断深化而发挥越来越重要的作用。特别是针对建设项目、资源开发与利用等与环境联系十分紧密的行政许可，在涉及经济发展与环境保护的协调问题上，行政机关完全可以适用《行政许可法》第十一条的规定“促进经济、社会和生态环境协调发展。” 在执法中，可持续发展原则的法律效力主要表现在以下诸方面：首先，配合现有法律规定，进一步增加执法文书的确定性和制作水平。其次，结合后出台的法律法规，为“溯及”地适用有关法律条文、扩张有关条文的时间效力寻找法律原则上的依据。虽然“法不溯及既往”是一条法律效力的基本原则，但如果新规定更有利于协调发展、更有利于保护今后更长时间的利益，应当对“法不溯及既往”的原则作出有条件的保留。再次，在执法中弥补法律规则的漏洞和空白。社会发展日新月异，法律固有的滞后性不可能完全涵盖行政管理的一切事物，在没有明确法律规则的情况下，应当在一定的限度内准许行政机关依据有关法律明文确立的可持发展原则处理建设项目、资源开发与利用等与环境联系十 |
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