刘长兴:污染物总量控制的法理基础与决策机制(二)
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决策过程中进行技术论证。 （三）总量控制决策的公众参与 相对于一般的行政权，政府的污染物总量控制决策权具有特殊性，其中具有行使自然资源所有权的成分，也就是说，政府是在代表国家、代表全体民众来管理环境资源。西方国家则有以“公共信托”理论构筑国家环境管理权之基础者，认为水、空气等人类生活须臾不能离开的环境要素不是无主物而是全体人民的共有财产，国民为了管理他们的共有财产可委托给政府，政府应当为全体国 187 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 民包括子孙后代管理好这些财产。国民与政府之间由此建立起委托人与受托人的关系。① 因此，政府实施污染物总量控制的权力都是来自人民，因此应当受到人民的监督和制约。但同时亦不能否认，政府在环境资源管理中的地位应当是相对独立的，这是提高环境资源管理效率、降低组织成本的需要，否则由全民直接行使管理权就是最佳选择。这样，在污染物总量控制决策过程中，就存在民众的意愿与政府的意志如何协调的问题，亦即污染物的总量控制如何在保持必要效率的同时反映公共意志、实现公平的问题。 一般认为解决此问题的途径是公众参与或者公民参与。就环境法而言，广义的公众参与是指在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，全民族都应积极自觉地参与环境保护事业。②狭义的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。③污染物总量控制中的公众参与是狭义上的公众参与，即公民对政府污染物总量控制决策的参与。 但目前我国的公众参与主要还是停留在法律原则层面，理论的论证多而现实的制度少，法律的规定也主要限于宪法和环境基本法的原则性规定，缺乏公民参与政府环境决策的有关权利形式、参与程序的具体规定，环境影响评价和环境行政诉讼的公众参与意义又十分有限，因此操作性不强。④在政府污染物总量控制决策中落实公众参与原则应当从实体和程序两方面进行规定。 首先，在实体方面，应当以环境基本法中规定公民参与环境事务的权利为基础，在污染物总量控制决策法律制度中明确公众参与污染物总量控制决策的权利。 其次，在程序方面，应当对公民参与环境事务的范围、方式、程度以及参与的具体组织形式、表达意见的途径和效力等进行规定是公众参与环境决策的直接依据。国外的相关立法例可供参考，例如，德国《联邦污染控制法》规定：制定法令和一般行政法规，“每次都应当选出一个由科学组织、受影响的各方、有关的工业、有关的运输系统和州的负责污染控制的最高机关的代表们所组成的小组，并向其听取意见。”污染物总量控制决策也应当作出相应的公共参与程序设计，对各种类型、各个层次的决策设计公民参与的范围、组织形式、意见的约束力等具体规范，以平衡各方意见并促进政府决策的公益性。 需要注意的问题是，公众意见对政府总量控制决策的约束力比较难以明确规定，约束力太强容易使政府为民众——由于公众参与只能实行不同形式的代表制，最终表达意见的往往是部分民众——的意志所束缚，难以避免为利益集团所捕获。同时，公众意见的统一性亦难保证。而约束力太弱则容易失去公众参与制度的意义。但不管怎样，公众参与对于促进政府污染物总量控制决策合理化的意义不容否认。 （四）总量控制决策的信息公开 在寻求环境问题解决途径的过程中，信息的重要性日益凸显。经济发展与环境保护的协调、公共利益和私人利益的平衡如果没有足够的信息支撑，最终决策的公平性便无从保证，也无法评价。污染物总量控制决策也需要强调信息公开，其原因在于： 首先，既然政府对污染物的总量控制是代表公众进行的，那么政府当然有义务向被代表者或者委托人说明污染物总量控制的理由、范围、核定依据以及实际状况，而将相关信息向社会公布是最有效的途径。 其次，信息公开是保障公民环境状况知情权的需要。环境状况知情权又称信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。⑤国外已经出现关于公民环境状况知情权的立法例，而公开的污染物总量控制中的相关信息是这一权利实现的重要方面。 再次，信息公开是公众参与污染物总量控制决策的需要。公众对自身环境利益和公共环境利益的判断在相当程度上依赖关于环境状况的信息，全体公民根据公开的环境信息形成公众意见，由其代表带到污染物总量控制的决策中去，才能促进污染物总量控制决策的公平合理。此外，信息封锁导致公众对环境状况的无知实际上也不利于共同意见的形成和政府污染物总量控制决策的执行。 ① [日]富井利安等著：《环境法的新展开》，法律文化社，1995年版，第57页。转引自吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第137-138页。 ② 吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第137-138页。 ③ 汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第100页。 ④ 参阅金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第187-191页。 ⑤ 吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第107页。 188 可持续发展·环境保护·防灾减灾 污染物总量控制决策中信息公开的方式包括：一是主动向社会公布。例如，将污染源数量、环境质量状况、污染物总量控制的核定程序和结果等基本信息以公报的形式发布，使社会公众周知。 二是开放给公众自由获得，即虽不主动公布，但公众可以比较方便地查阅。例如，德国环境资讯法规定，个人不需证明其权利受到侵害，而能获得国家行政机关所掌管之环境资讯。此包含环境品质之数据，关于造成环境破坏之类型资讯，而不论其是否由私人、国家或企业所引起的，以及保护环境所有之措施，特别是行政机关规定之义务。① 三是开放给一定范围内的公众查阅，即限制信息公开的范围，只有具备一定条件的人才有权或者该信息，并且需要经过一定的程序。例如，某些环境信息只有特定区域或者受到特定环境事故侵害的人才能查阅。 污染物总量控制相关信息的公开方式，包括常规公布和个案公布两种：常规公布是指环境质量状况等基础信息应当定期向社会公布，其作用不仅针对污染物总量控制决策，还具有环境信息公开的普遍意义，例如有助于公众环境意识和环境管理知识的形成。个案公布即开展特定的污染物总量控制决策前，应当将与特定的污染物总量控制决策有关的信息以适当形式公布，以便于公众有针对性地了解与特定决策有关的、比较全面的信息，并可以在公众之间的交流和传播，最后形成公众意见参与政府的污染物总量控制决策。 在我国对于环境信息公开的制度还有待建立和完善，在法律法规中对须公开信息的类型、信息公开的方式、范围、时限等加以明确规定是保障公民环境权利、促进政府科学决策的必要条件。具体到污染物总量控制决策中，也应当明确相关的环境信息公开的方式、范围、阶段、时限等具体内容，这是完善污染物总量控制决策机制的重要方面。 Abstract: Total emission control is an important aspect of environmental management. It has significant value to analysis the theoretical basis and decision-making mechanism of total emission control. 作者简介：刘长兴，男，华南理工大学法学院副教授，主要从事环境法、民法研究。 ① 参阅陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第163页。 189 |
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