黄泽勇:自然资源国家所有权实现研究(二)
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支，全部公开。国会的开支主要用于公共用途，相对公开公正。 （二）自然资源使用效益最大化。矿产等自然资源国家所有是经营的需要 第一，矿产开发需要。我国矿产方面资源多埋藏深度较深，矿区内的分布格局不匀称，矿产的品味、矿产品储量、矿产品开采的难度、开发前景等信息不准确、不透明。第三方证实困难，投资巨大，经营周期长，不可预期风险增大。导致矿产资源交易不透明，信息不对称，交易畸形。也致使监管困难。少数自然资源权益交易市场失灵是“事出多因”，如果完全任由市场自由定价，难免出现暴利现象。 第二，矿产国家所有使全民所有成为可能。如果非国家所有，只能是部分人所有或者资本、权力等等资源把持团体占有，他们更可能利益其占有的矿产资源加强其优势地位，增加控制能力，推进富者更富。国家所有矿产，国家可以通过一系列的分配方式把矿产资源给予公民共享。国家通过矿产税或者直接收取利益，收获部分利益归国库，国库资源通过再分配，缴纳社会保，拨款教育、低保等，使部分弱势群体享受矿产资源。虽然这种制度还是比较弱小的，毕竟还可以控制矿产资源再次分配时照顾地收入群体。 第三，公共资源共有共享。部分资源私有化，如果国家公共权力节制不力，必然导致占有资源的阶层成为白食阶层，赤裸裸的享乐群体。没有资源的，沦为现代奴隶，在资源匮乏的国度，先天占有资源者和没有资源则阶层分化，互相对立，矛盾深沉，共同的社会生活将无法维持。现代观念要求，人权至上，资源为人类发展服务；财富社会化，即使是私人资产，财富也没有排挤人权的优势。社会资源人类共享，促进人类共同进步共同发展。 （三）自然资源使用效益公平化 第一，如果自然资源私有化，必然形成国家内部人之间的争夺乃至战争。人是与土地等资源、物权链接而生成发展的。普通民众追逐财富是人性使然。拥有资源、财富、权力等自然人之本性。但资源等财富是有限的，人的欲望却是无限的。如果自然资源可以私有，那么，个人发现或者挖掘到自然资源就直接占有，就会形成抢夺、争夺自然资源的严重局面，欲望支配下的人类会变得不理性，残害对方，乃至酿成战争，人类多起战争都是为争夺资源而起的。也会造成更大的不公平，拥有大量资源的个体人会更加使用其权力，攫取更多的财富，包括自然资源财富，没有自然资源的个 125 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 体，沦为赤贫，乃至奴隶；社会就造成更加的贫富差距巨大，乃至人格严重对抗的状态中。 第二，自然资源国家所有要求资源共享。自然资源国家所有后，可以在一国内重新分配、占有和享受资源。就目前现状而论，自然资源国家所有，企业开发，国家收取资源税和相关规费。税费等国家支持国家机构运转或者进行再分配，包括支持国民社会保障，行政救助弱势群体等；即使是大量自然资源垄断行业个体人员“化公为私”，部分公务人员借机谋取部分或者团体利益，也形成自然资源财富的多次分配，是更多的人参与了自然资源的财富分配和共享。虽然这种包含潜规则在内的分配机制的公正性合理性值得怀疑，但至少比较寡头而言，自然资源财富分配面更宽，也具有部分合理性。 第三，自然资源国家所有给政府提出了经营要求。自然资源国家所有的法律和事实渊源，是否需要变更所有权，怎么变更所有权等，是需要深入思考，严密追问的宪法制度。而不是一旦宪法规定后，没有人思考，追问到底为什么，使得这一项服务公共利益为主的资源所有权制度安排失去其原有的功能，乃至于偏向后，走向部分人谋利，多数百姓不关心、关心不了，认知不足，自身自灭的少数人专利制度。分清自然资源所有权归属公私的利弊，并对最终归属后资源所有权使用进行规制，使其最大化社会功效，乃至于化弊为利，增加社会总体福祉。 三、自然资源国家如何所有 “国家所有的财产所有权的最终体现和根本标志在于财产收益分配权。放弃财产收益分配权，就等于放弃了财产所有权。”[5]中国的自然资源所有权支配涉及国有资产管理，涉及改革开放去向的大问题，是著名经济学家吴敬琏呼吁改革的大是大非需要“顶层设计”，更需要改革的“顶顶层设计”的大问题。回归自然资源产权体系，明确权属，是国家行使管理权，提供公共服务的前提。自然资源所有权属于国家，国务院具体行使所有权；所有权行使问题不能模糊或者概括授权，对这么多资源，所有权者是怎么处置的，获得多少对价等，所有权行使具体内涵需要明晰。 （一）完善并细化委托代理机制 改进自然资源国家所有权的行使模式。增加国家资源管理委员会的国家资源（包括自然资源）管理职责。具体管理国家资源者，要转变角色，加强日常基础性制度工作，合法、合理开展工作，遵循程序正义原则，严格而有效率地促进资源开发利用。建立健全严密的资源监管机制，资源国家所有要求规则完备，执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍素质显著提高。积极改进服务措施， 第一，改革并完善人大制度，完善资源税利的归属和监管职能。全国人民代表大会是选民代表机关，应该切实履行委托职责，对自然资源国家所有，但与国民似乎无关的制度应该有所警醒和自觉。几十年来，人民代表大会发挥职能还很不完善，最近在法律制定方面发挥作用比较充分，但人民代表及其人民代表大会是代表机关、权力机关，不能仅限于制定法律，制定法律是代表，但代表不只是制定法律，还要代行很多职权，包括代行资源所有人职权。 第二，选举制度做出适应代表机构机制的改革。增加竞选制度，在竞争中发现人才，选择代表，代表在竞选中应该公开其议政观点和理由（特别是有关对包括自然资源国家所有及其所有权行使方式的基本观点），及其如果当选后如何工作，便于人民判断和选择。改革代表与选民的关系，代表们在实际的工作中，应该通过媒体等渠道公开其观点和事实、理由，选民可以监督他们选出的代表如何工作。 第三，选举能制定良法的代表和改革代表会议制度，改革后的人大会议对国家资源所有权规范做出更多的关注，建立新的所有权行使规则,目前我国人民认为国家的法律一定是成熟的,应该几乎很少改动,对变动不拘的经济活动不能用法律来规制，应对变化较快的经济事务还没有经验和智慧,就不适宜制定法律。目前的制度也不便于人大代表直接讨论国家所有权，制定规则；代表们全面控制国家资源所有权的知识能力储备还不够。这些认识都不利于发展并实现资源国家所有权的管控和经营。对于变化比较快、内容丰富自然资源国家所有可以而且应该制定法律规范，只要人大经常性的举行会议，讨论国家大事，发现先前制定的所有权行使不周延或者有需要改革的地方，代表们可以及时修改以适应社会发展的需要。 （二）资源涉税立法制度的建设和改革，即资源利税专项立法使用的生成机制建设 国家所有是个筐，什么都往里装。国家所有是个问题，国家所有，如果于全民无关，甚至与全民的代表也无关，就涉及到经济发展的效率问题，涉及社会基本公平正义的问题。遵照并细化宪法和法律，回归国有即全民所有，使之能真正体现国家所有，最终归属民有，操作和结果都公正、公 126 可持续发展·环境保护·防灾减灾 平、公开，又解决国企改革问题和国企垄断问题。“公权可基于公平、效率、安全等考虑，对交易进行各种形式的干预，但公权对交易双方的倾斜性利益配置必须非常谨慎。这种运用公权力进行的损人利人的干预必须是公权机构解决棘手问题时的最终办法，在穷尽其他所有可能办法而不能较好解决问题的情形下，公权的这种干预才可以被考虑。”[6]改革开放后藏富于民是基本方向。社会已经发生翻天覆地的变化，公有制经济体制本身发生了巨大的变化，早就不是公有化程度越高，社会越进步的虚假理论状态。企业改制，大力发展民营、私营经济，逐步的藏富于民，取得了基本的社会和国家发展的共识。自然资源垄断为主的国企好、非经营垄断行业的民企差的现象不符合经济规律。国企是典型的用别人的钱为别人办事，浪费严重、效率低下。而民企是用自己的钱为自己办事，自然成本低、效率高。民企的利润应当比国企高才对，但事实并非如此，竞争充分没有垄断利润高是不争的事实。发达的市场经济国家，鲜有国有企业存在，美国不存在国有企业垄断铁路、金融、电信、能源、国防工业等行业的现象，但美国的经济安全和国家安全并没有被古巴或其他国家掌握。担心自然资源国有垄断被打破后，国民经济命脉和国家安全可能出问题，是少数人的杞人忧天的伪命题。 （三）专项支出，体现自然资源的国家所有 自然资源属于国家所有，到底是否盈利，除了理论上的国家所有外，需要有数字化报告和支付给国民。例如，自然资源国家经营一段时间后，资产、利润、使用情况、储备情况、如果没有盈利，原因是什么？如果有盈利，盈利多少，盈利如何分配，如何再使用盈利等。制度上细化资源税（利）“取之于民,用之于民”思想。 第一，公开资源税（利）的用途。税款使用前，要经过人大或者纳税人批准，税款使用后，国家对税款的支出途径，要详细的给人大或者纳税人报告用途（部分特殊用途的税款除外）。地方政府的税款支出同时经过地方人大或者纳税人批准，事后向地方人大和纳税人报告。现在网络发达，政府应该设计相应的软件，将税款的用途明细帐在网络上公开，纳税人经过一定的程序后可以自行查看，以便监督。 第二，具体控制资源税（利）的使用。在我国宪法中应该增加规定：人大及其常委会对国家的大宗税钱款使用有最终决定权。目前我国国务院和地方政府在共产党的领导下有重大事项决定权。这个权力应该收归人大及其常委会行使。对大宗税款的使用进行事前批准，事中监督，事后检查的全面保障制度。 第三，采用行政法人“失格”制度并惩罚乱用税（利）者，追究其责任。如果仍然有机关及其领导者擅自使用税（利）款，造成国家损失的，可以借用公司法人“失格”制度，如果是个别领导违反规定做出错误决定导致国家损失的，责任不由国家负担，而改由责任人自行负责。或者，在国家（政府）承担责任后，政府向责任人“追偿”，以此措施坚决惩戒个别责任人，保障税（利）款的的确确“用之于民”。 （四）精细化管理，自然资源国家所有 所有权归属明确后，利润分配就水到渠成了。比如名正言顺分红，简洁、公正、便于操作的方案是：将中国所有的企业国有资产注册成中国人民股份有限公司，分成13亿多股，全民每人分配一股。每个国民持有的国企股可以分红，也可以转让。虽然新加坡和香港的国企比例不高，但他们都给全民分过红。 国有资产监管机构真实履行职责，不越权、不侵权。根据《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监管机构的主要职权是：根据授权，依法履行出资人的职责，依法对企业国有资产进行监督管理。即国有资产监管机构经国务院和地方政府授权，做好国有企业的股东，完善国有企业法人治理结构是自己的法定职责。国有资产监管机构是行政机关要依法行政，要遵守《企业国有资产法》《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，要监督国有企业遵守法律法规，主动接受全国人大、国务院和全体国民的监督。 改革开放需要以加强自然资源国有经营及其监管，加强相关职能部门的履行宪法责任。自然垄断企业的监管者是行使行政权力，支配国家所有的自然资源；建构国有企业个私有企业经营自然资源的竞争态势和机制，破除民营经济的“玻璃门”和“弹簧门”，参与自然资源经营的公平竞争。 公权要统筹规划避免市场混乱，抑制市场盲目性，如排污权市场中确定环境容量，水权市场中分配初始水权，土地市场中核定土地储备量，确立矿权市场体系，厘定林权流转机制改革的目标，明确结构划分等，帮助克服或避免市场失灵、保持市场稳定性、有序性与维护市场发展的均衡性。 127 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 市场经济是法治经济，制度供给要求自主型立法与需求型“变法”并进，自然资源产 |
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