黄锡生 峥 嵘:论资源社会性理念与拆迁行为的法律规制*(三)
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。实践中，正是由于对开发商的项目建设和拆迁行为是否合法、正当监督不力，从而导致“野蛮拆迁”、“暴力拆迁”、“非法拆迁”致人伤亡后果发生。[11]第四，被拆迁人救济渠道不畅。被拆迁人的权利救济是对拆迁行为的最好监督。然而，原《城市房屋拆迁管理条例》却规定拆迁人与被拆迁人达不成协议由行政机关裁决和执行，这实际上起不到监督的作用；同时，该《条例》赋予拆迁人申请法院先予执行申请权，其结果必将陷被拆迁人于更加不利的地位，因为诉讼还没结束，房子已被强制拆除，被拆迁人仅有的能够同开发商抗衡资本都丧失了。 五、对拆迁行为进行法律规制的若干建议 上述制度缺陷，在年初通过的《征收与补偿条例》中已经部分克服，但仍不够彻底。还应当以资源社会性理念为指导，建立、健全和完善相应的法律法规体系，以强化对政府资源公权力的约束和公民平等的资源权利的保护，实现对拆迁行为的有效规制，确保资源公平、合理、节约、高效利用，并增进社会整体福利。 健全土地资源科学规划利用制度。一是把资源影响评价作为编制土地资源利用总体规划、城市规划的依据。在进行与土地资源相关的规划时，应当首先考虑资源的承受能力、对公民的资源私权影响等多方面的因素，确保规划与资源的承受能力相适应。既尊重公民个人的资源权利，又能够增加社会的经济效益，促进社会整体福利增加。二是坚持规划的编制与审批相分离。城乡规划的编制权由政府及其规划主管部门行使，规划的审批权交由编制规划的政府的同级人大及其常委会表决通过，并经上一级人民政府批准，使规划编制既能够接受来自编制者以外的意见，又能够对规划的编制者实施有效的监督，还有利于确保上下级规划之间的协调，增强规划的科学性。三是限制规划修改权，增强规划的“刚性”。一方面，在立法上将规划修改的事由进一步明确化，如对“经评估确需 ⑥ 可能有人会说，安置补偿给被拆迁人的房屋仍然包含土地使用权。但是笔者要说，安置补偿给被拆迁人的房屋因地理位置原因，其土地价格往往大大低于被拆迁房屋土地价格；不仅如此，被拆迁人安置房超出原住房面积部分往往还要补足差价，无形之中再一次被开发商剥削。 120 可持续发展·环境保护·防灾减灾 修改规划的”这一规定限定为，“经资源影响评价后确需修改规划的”，避免作任意扩大解释；另一方面，修改城乡规划的批准权也交由同级人大及其常委会表决同意和上一级人民政府批准机关批准，从而消除规划修改的随意性“隐患”。四是适当延长规划期限。当前《城乡规划法》确定城市总体规划和镇总体规划的期限为20年。这一期限相对较短，削弱了规划的稳定性。应当适当延长规划期限，非以法定情形和法定程序不得更改，以保持规划的持久效力，杜绝地方政府频繁修订规划、频繁实施拆迁等短期行为。 完善资源价格形成机制。一是要公开透明资源价格形成机制。一方面，在资源价格的形成过程中引入公众参与机制。在拟征收土地、房屋等价格评估程序植入公开听证和专家论证程序，征求公众对土地、房屋的价格预期和专家对评估对象价格的意见，防止暗箱操作，损害被征收人和被拆迁人的权利。另一方面，完善被征收人和被拆迁人价格救济机制。被征收人或被拆迁人对评估机构作出的评估结论不服时，应当赋予其要求评估机构进行说明、申请重新评估的权利。二是立法完善价格评估所依据的基本参数的形成机制。如，出台《土地管理法实施条例》，明确“被征收前三年平均年产值”的计算方式，在《征收与补偿条例》中确定有利于被拆迁人的补偿标准计算方式，等等。三是立法调整征收、拆迁补偿年限、标准及项目。要在《土地管理法》及其实施条例中逐步提高补偿的标准，并将补偿年限提到土地被征收后再出让使用的年限。要在《征收与补偿条例》中合理确定拆迁补偿项目。采取以房易房方式安置的，将安置房土地使用权与被拆迁房屋土地使用权出让费用差额纳入补偿范畴；采取拆迁重建就地还房方式安置的，应将被征收土地增值部分纳入补偿范畴。最大限度地保障被征收人、被拆迁人的资源权利，维护资源公平。 建立资源影响评价制度。一方面，要对土地资源利用规划和城乡各层次的规划中引入土地资源影响评价制度，确保各地发展战略的科学性和合理性。另一方面，要对土地资源开发项目决策前进行严格的土地资源影响评价，确保决策的正确性，避免征地和拆迁的盲目性。评价的范围包括：该规划或项目对土地资源造成的影响，规划或项目范围内土地资源的承受能力，规划或项目实施前土地资源所产生的社会福利，规划或项目实施后土地资源消耗能够产生的社会福利，规划或项目实施对社会整体福利的贡献率，规划或项目的实施对区域内公民合法取得的资源权利的影响，该项目中所谓的“公共利益”的真实性和普及率等等。评价的重点放在规划和项目的可行性和必要性上。一方面，要看该项目或规划是否确为“公共利益需要”，以限制政府资源公权力和开发商的资源私权，避免政府部门和开发商假借“公共利益”之名，行捞取“政绩”和个人私利之实。另一方面，要看该项目或规划的实施是否确实能够增进社会整体福利，避免开发商将少数人的福利增加建立在多数公民的福利减损之上，以保障绝大多数公民的资源权利。 强化资源监督制度。首先，加强对政府资源管理行为的专门监督。在重大资源项目的规划、审批、实施及验收等环节引入人大、政协监督机制，如接受同级人大及其常委会、各级政协组织对重大资源项目的质询、视察和监督；重大项目报同级纪检监察部门备案并接受其跟踪监督。其次，完善资源监管不当的责任制度。一方面建立离任资源审计制度。原作出土地资源规划、项目开发、征收与拆迁决策的机关首长在离任前，由上一级审计机关就其在任期间作出的规划、决策是否资源闲置、破坏、浪费以及是否增进社会整体福利等进行审计。另一方面建立健全责任追究制度。对资源管理过程中的滥用职权和玩忽职守等违法行为予以惩处，更给潜在的资源管理行为以恰当指引，促使资源管理机关的公权力行使理性、合法，保障资源节约、合理、高效利用。第三，确立保护性再利用拆迁制度。拆迁实施前对规划范围内的房屋、设施等进行调查登记，视具体情况能不拆即不拆，能拆一部分即只拆一部分；对其中被拆迁部分能再利用的尽量再利用，避免不分青红皂白一律拆迁的不可持续行为。第四，完善公众参与制度。政府及其工作部门事先将城市规划、土地开发、房屋拆迁的范围、方案、补偿方式及标准等一一公告，征求公众特别是规划、开发、拆迁地区公民的意见；涉及公民切身利益、较大面积土地资源开发、征收和拆迁范围较大的重大事项，应当召开由公众代表、专家、开发商以及相关部门代表组成的听证会。第五，完善资源权利救济制度。对违法规划、违法拆迁、野蛮拆迁等行为，赋予公众、相对人和利害关系人以复议、听证、检举申诉、控告等救济权利，预防专权、越权、滥权和权力缺位现象。 参考文献： [1] 邓文辉.湖南省衡阳市开发商野蛮拆迁暴打居民[EB/OL].（2008-11-13）[2011-04-022]. http://news.sina.com.cn/c/2008-11-13/153614725271s.shtml. [2] 葛树春，韩余，伍爱国.芜湖市鸠江区征地拆迁让群众享受“阳光雨露”的背后 [EB/OL].（2009-09-021） 121 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 [2011-04-022].http://www.fanfucn.com/sdbd/2009-09-21/1158.html. [3] 李谦.福州一所投资1500万小学新完工即面临拆迁[EB/OL].（2010-01-26）[2011-04-022]. http://news.xinhuanet.com/society/2010-01/26/content_12874138.htm. [4] 刘真.“史上最短命小学”拆迁风波. [EB/OL].（2010-02-21）[2011-04-022]. http://news.163.com/10/0221/11/601S4C9B00011SM9.html. [5] 孟维东.昆明“豪华”新村将拆迁，村民痛心资源浪费[EB/OL].（2010-05-14） [2011-04-022].http://news.sohu.com/20100514/n272121822.shtml. [6] 陆志明.鄂尔多斯“鬼城”：土地财政下的蛋[EB/OL].（2010-04-14）[2011-04-022]. http://house.focus.cn/news/2010-04-14/905840.html. [7] 孟德斯鸠.论法的精神[M].申林，编译.北京：北京出版社，2007：67-68. [8] 张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001：349. [9] 尹伯成.西方经济学简明教程[M].上海：格致出版社/上海人民出版社，2008：73. [10]陈家兴.行政强拆忘了为什么而出发[EB/OL].（2010-12-17）[2011-4-22]. http://opinion.people.com.cn/GB/13503086.html. [11]崔木杨.10余男子夤夜闯入待拆民房打死1人打伤1人[EB/OL].（2010-11-01） [2011-04-022].http://news.ifeng.com/mainland/detail_2010_11/01/2957024_0.shtml. 作者简介： 黄锡生（1964-），男，重庆大学法学院教授，法学博士，博士生导师，重庆市人文社会科学重点研究基地----西部环境资源法制建设研究中心主任。 峥嵘（1975-），男，重庆大学法学院环境与资源保护法学博士研究生。 122 |
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