丁智敏:完善我国森林生态效益补偿的立法思考(二)
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林生态效益补偿制度对我国的启示 1．健全的立法，完善的配套措施 建立健全森林生态效益补偿的法律是森林生态效益补偿制度得到有序贯彻的关键，因此我们需要尽快完善立法，健全相关配套措施，保障该制度的顺利实施。 2．建立统一的生态补偿基金管理部门 我国的森林生态效益补偿是通过林业部门和财政部门来共同负责管理和实施，其间存在补偿环节繁多、补偿成本高等问题。因此我国可借鉴哥斯达黎加，通过设立统一的生态补偿管理部门来负责管理和实施我国的森林生态效益补偿。 3．建立多渠道、多层次的基金筹措机制 我国现阶段资金来源渠道比较单一，需要建立起多渠道、多层次的基金筹措机制，充分体现“谁受益，谁补偿”的原则，让所有的受益主体都承担相应的补偿责任。 4．充分运用市场手段和经济激励政策 我国应借鉴国外的做法，在补偿的具体实施过程中，不但大力发挥政府的主导作用，也充分运用市场手段，采取各种经济激励政策来使森林生态效益制度得到更有效的实施。 ① 郭广荣，李维长，王登举：《不同国家的生态效益补偿方案研究》，《绿色中国》2007（7）。 ② 蔡艳芝，刘洁：《国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴》，《西北农林科技大学学报<社会科学版>》 2009（4）。 55 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 四、完善我国森林生态效益补偿法律制度的若干建议 （一）完善现行法律 1．修改《环境保护法》 森林是生态环境建设的主体，在《环境保护法》中增加森林生态资源保护的法律规定，增加森林生态效益补偿的原则规定，将生态补偿机制上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态补偿机制法制化。 2．修改《森林法》 主要对森林生态效益补偿中的重要问题如：林业产权、补偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿范围、资金来源和管理等做一般规定。 （1）明晰林业产权 法律中可设专章规定林业产权问题，明确界定国有林权和集体林权，特别是集体林权的界定中应明确承包经营权，保障“包山包林”到户，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，①真正做到产权归属清晰、经营主体落实到位、经营机制灵活多样、利益合理分配等。 （2）明确补偿主体 森林生态效益的公益性决定了其补偿资金的社会公益性，因此在资金构成上，主要应由政府承担，政府成为首要主体。但同时，应将非政府主体予以明确，以体现“谁受益，谁补偿”的原则。非政府主体应包括受到森林生态利益的所有组织、社会团体、公民个人，如水力发电、水库和自来水厂等单位，享用森林公园、自然公园等森林自然景观的公民。 （3）确立补偿标准 为克服我国森林生态效益补偿在跨流域、跨区域补偿上遇到的问题，森林法应制定一个全国性的基本补偿标准，同时中央和各地方应根据经济发展水平及时提高补偿标准，并建立一个补偿标准与国民经济发展水平相适应的浮动机制，以保障随着国民经济的发展和物价上涨对补偿标准进行动态调整，确保补偿标准能满足受偿者的需要。 （4）确定补偿范围 由于公益林是以提供生态效益为主要目的，不能随意砍伐，其经营成本无法通过市场机制回收，其价值循环是不完整的。②因此，森林生态效益补偿的范围主要是公益林。然而非公益林在砍伐之前，也发挥生态效益，法律也应将其纳入补偿范围给予一定补偿，如给予减免税、贴息贷款等优惠政策。 （5）明确资金来源渠道 首先应加大政府财政补偿力度，通过增加财政补助、税收附加等方式增加财政补偿资金。其次，向受益者收取生态补偿费，包括从水、电费收入中提取，从旅游门票收入中提取等。第三，开征生态税为森林生态效益补偿提供资金。另外，可积极调动广大公民的参与，更多地依靠非政府、非营利组织等社会力量进行筹集资金，包括引导各种社会组织、公民向森林生态保护投资，接受各种社会组织和公民的捐款、援助等。 （二）颁布《生态效益补偿法》 《生态效益补偿法》作为资源生态效益补偿的专门性法律，对保护和利用资源，保障各种资源的生态效益的可持续利用具有重要作用。其中应设专章规定森林生态效益补偿的相关问题。 1．确立生态效益补偿原则 （1）政府补偿与市场机制相结合原则。生态效益补偿不能单靠政府补偿或市场机制运行，否则会产生政府失灵或市场失灵的风险，影响到生态保护的顺利进行。因此，必须把政府补偿与市场机制紧密的结合起来，两个方面同时实施。 （2）直接补偿和间接补偿相结合的原则。直接补偿是指对生态效益的生产者直接给予金钱和实物的补偿。间接补偿是指产业补偿，以解决富余居民的再就业为主。③包括国家提供产业倾斜政策，促进欠发达地区的经济发展，向提供森林生态效益而牺牲发展权的森林保护者提供资金、技术和管理上的援助，实现森林生态效益提供地区的人员转移、工作安置落户等。 （3）生态环境保护和脱贫致富相结合的原则。社会经济的发展需要生态环境保护，生态环境 ① 郡斌：《论我国森林法上生态补偿制度的完善》，《华中科技大学学报》2004（6）。 ② 王永安：《公益林区划、经营和补偿探讨》，《林业资源管理》1999(特刊)：36‐42。 ③ 支玲：《李怒云等西部退耕还林经济补偿机制研究》，《林业科学》2004（2）。 56 可持续发展·环境保护·防灾减灾 保护区的居民要求脱贫致富，两者必须结合，才能保证生态效益补偿有效实现。 2．明确补偿主体的义务与权利 明确政府作为补偿主体应当承担的义务，包括：明确界定补偿对象；对补偿的依据及补偿方案发布公告，并按照法定程序听取利益相关人意见；按照补偿标准拨付补偿款的义务；根据法律规定应当履行的其他义务，如行政机关应当严格按照法律规定执行，将森林生态效益补偿落到实处。同时政府享有相应的权利，包括监督受偿主体进行公益林的维护、管理，对受偿主体的公益林管护工作进行监督指导；对受偿主体违反法律规定时，可减少对受偿主体的补偿直至取消其接受森林生态效益补偿的资格。① 3．确定补偿主体与补偿对象 明确规定政府为补偿的首要主体。同时，从可操作的角度考虑，可以考虑将水电企业、用水企业、城镇居民、旅游者等这些较为明显地直接享受森林生态效益的单位和个人作为受益者列为补偿主体。明确补偿对象为保护森林过程中发展受到限制，利益受到损失的单位和个人，包括被划为自然保护区、生态公益林、饮用水水源保护区等保护地的集体土地的所有者或依法承包者、国有土地的依法经营者或承包者，以及其他由于生态保护需要而使发展受到限制的区域内的单位和个人。② 4．拓宽补偿资金来源 为了谋求多渠道的资金来源，森林生态效益补偿的资金应做明确：政府的财政拨付是资金的来源之一，且现阶段会占很大一部分；征收森林补偿费，包括向水电企业、用水企业、城镇居民、旅游者等森林生态受益的组织或个人征收一定费用；开征森林生态税，以国家税收形式对一国领域内所有的森林生态受益的组织、公民个人，包括外国组织和个人征收森林生态税；发行森林彩票，以彩票的形式吸纳公民个人或社会的闲散资金，充分利用闲散资金为森林资源的保护做贡献；发行国家森林债券，扩展公民的投资形式，积极引导公民和组织向森林资源的保护做投资。 5．健全补偿资金管理制度 首先，设立生态补偿资金的专门账户，实行专户管理、专账核算，确保资金安全，专款专用。其次，明确资金管理责任，对资金管理的职责以及会计人员的岗位设置、工作分工和职责权限等做详细规定。第三，确定资金的拨付和使用规则，包括资金拨付程序、资金使用的原则、开支标准和范围等。③ 6．设立专项基金 中央设立国家森林基金，制定全国统一的基本标准，对全国范围内的公益林和非公益林进行补偿；各级政府设立森林生态民生基金，用于因保护森林而牺牲经济发展权的居民和集体林、私有林被划为公益林的林农的补偿，目的在于使发展权受到限制或利益受有损失的居民，其生活水平能够维持在全国正常生活水平，其重点在于医疗、社保等涉及民生方面；森林生态效益受益的富裕地区或省份设立财政平衡基金，用于保护和维持森林资源而又较贫困的地区或省份，按照统一标准进行直接的资金补偿。该标准不能低于国家基本补偿标准。 7．强化监督制度 国务院设立森林生态补偿委员会，负责森林生态补偿的资金筹集、问题咨询和纠纷解决，具体工作职责由国务院规定。县级以上各级政府根据需要也应设立森林生态补偿委员会。建立健全森林生态补偿部门间的协调配合机制，整合、完善森林资源信息网络，实现森林资源信息共享和相关技术资源的共享。 8．明确救济途径 明确各级政府和其他补偿主体的权利和义务，对于无特殊原因而迟延或拒绝支付补偿资金的政府和其他受益者应追究其法律责任。对于受偿者的救济途径在《生态补偿法》中应详细规定，包括：向国务院或地方政府森林生态补偿委员会寻求纠纷解决，或向法院提起行政诉讼、民事诉讼等。 （三）构建和完善生态补偿法律体系 1．《环境保护法》 该法作为环境资源保护的综合性基本法，在该法中加入森林生态效益补偿的原则性规定， 作为森林生态效益补偿的指导性纲领，统领其他法律法规规章的制定，具有重要的法律地位。 2．《生态效益补偿法》 ① 杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，《现代法学》2005（3）。 ② 郡斌：《论我国森林法上生态补偿制度的完善》，《华中科技大学学报》2004（6）。 ③ 邓立新：《我国森林生态效益补偿制度研究》，《法学问题探究》2007（1）：81‐83。 57 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 目前《森林法》、《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然资源保护条例》等各单行性资源法都对资源的生态补偿做了原则性规定。而《生态效益补偿法》作为各单行性资源法生态效益补偿的专门性法律，其法律位阶应与各专门性资源法平行。其中设专章详细规定森林生态效益补偿的各种基本问题，基本制度。是规范资源生态效益补偿的基本法。 3．《森林法》 《森林法》作为规范和保护森林资源的重要的单行性资源法，其也对森林生态效益补偿制度作了相关规定，与《生态效益补偿法》相互协调，共同规范和保障森林生态效益补偿制度的实施。 4．其他相关法律法规 其他相关法律法规如《森林法实施条例》、《中央财政补偿基金管理办法》等对《生态补偿法》、《森林法》这两部规范森林生态效益补偿的基本法律作配套性规定，此外在《刑法》中也应该健全有关生态环境保护条款，以保障森林生态效益补偿制度的有效实施。 5．地方性立法 地方性立法也是我国生态补偿法律体系的重要组成部分，如《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》、2007年福建省政府出台的《江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿实施方案》、云南省出台的《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》等，都在全国性森林生态补偿法律法规的指导下，根据地方的具体情况做出详细规定。 参考文献： [1]李爱年，彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，《时代法学》2005（3）。 [2]于振伟，陈玮：《森林生态效益补偿机制研究》，《中国林业企业》2003（3）。 [3]李爱年：《生态补偿法律含义再认识》，《环境保护》2006（10）。 [4]陈波，支玲，邢红：《中国森林生态效益补偿研究综述》，《林业经济问题》2007（1）。 [5]王永安：《公益林区划、经营和补偿探讨》，《林业资源管理》1999(特刊)。 [6]支玲：《李怒云等西部退耕还林经济补偿机制研究》，《林业科学》2004（2）。 [7]杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，《现代法学》2005（3）。. [8]尤艳馨：《构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴》，《地方财政研究》，2007（4）。 [9]郡斌：《论我国森林法上生态补偿制度的完善》，《华中科技大学学报》，2004（6）。 [10]郭广荣、李维长、王登举：《不同国家的生态效益补偿方案研究》，《绿色中国》2007。 [11]邓立新：《我国森林生态效益补偿制度研究》，《法学问题探究》2007（1）。 [12]李爱 |
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