曹 绮:我国环境公益诉讼原告资格研究(二)
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国在规范的前提下，可适度扩大社会团体，以有利于我国建立公益诉讼制度。 4、设立滥诉预防机制 对环境行政公益诉讼应设立行政前置程序，以防止滥诉行为，以节约司法资源。如果行政机关已经做出了某一行政行为那么公民不得就此提起公民诉讼，这体现了美国公民诉讼制度为了弥补政府执法之不足的目的。对此，我国也可以规定通告期如60天，规定公民在提起公益诉讼之前，必须先向有关行政机关进行检举和控告，请求有关机关进行批评指正，行政机关接到检举或控告后如果作出不当的行政行为或者干脆不作为，公民才能就造成公共利益受损的行为向人民法院提起公益诉讼。这一规定不但可以有效防止诉讼权利的滥用，还可减轻法院的负担。 5、解决诉讼费用问题，提高公众的积极性 从环境公益诉讼的判决可以看出，不论法院如何宣判，不但不会给原告带来直接利益补偿，反而原告还会因为提起了诉讼而要支付一定的费用。再者，老百姓本来就不愿意管闲事，如果让他自己花钱去打官司，且维护的利益是与自己相关性不大的公共利益，恐怕难以有效施行。所以，为了 9 See，Ellen Margrethe Base，Environmental Law in Denmark，Kluwer Law International 2000，pp.221-222. 10 姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第303页。11 托克维尔著：《论美国的民主》（下卷）[M]，北京，商务印书馆，1988年版。 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 鼓励公众参与环境公益诉讼制度，应当建立公益诉讼基金，先由该基金垫付，胜诉转让经济上占优势的一方当事人承担。因此，我们可以借鉴美国的做法，让在经济上处于优势的一方承担支付诉讼费用的责任。 四、我国环境公益诉讼原告适格制度的构建 （一）拓展原告资格的范围 1、检察机关 我国现行法律对于检察机关能否代表国家提起环境公益诉讼尚无明文规定。学术界主张检察机关具有公益诉讼的原告资格。检察机关作为法律监督机构，保护环境公益也是它的天然职责；此外，检察机关更有天然的认识能力、举证能力、法律运用能力和诉讼能力等，这些都利于环境公益诉讼的展开，实现环境公益保护目的。所以，检察机关以手中拥有的法律监督权这一宪法性权利，完全能以原告身份提起环境公益诉讼，不论是环境民事公益诉讼还是环境公益诉讼。事实上，提起诉讼这件事本身也属于检察机关实行法律监督的重要形式和手段。检察机关在诉讼中的主要职责是代表国家和公众将违法者和违法事实诉诸法院，要求法院对被诉行为依法审判，并对审理的过程以及判决的结果进行有效监督。因而检察院为了保护环境公共利益，可以代表国家和公众为环境公共利益向法院提起环境公益诉讼，从而使受到侵害的环境公共利益在现阶段的法律背景之下无受害人故无人过问的情况下得到积极的、及时的救济。 2、环保团体 第一，环境侵权案件非常复杂，由公民个人提起诉讼十分困难，而由社会团体提起环境公益诉讼有独特的优越性。代表公民的环保社会团体是一种组织结构，有固定的资金来源，常拥有环保专家、法律专家等，所以具有广泛的人脉，认识能力、举证能力、法律运用能力和诉讼技巧与能力非一般人所能比，这些均有利所环境公益诉讼的展开，当然各种能力也可以抗衡违法者。 第二，环保社团是推动环境保护法制和诉讼救济制度建设的力量。国外的历史表明，环保团体的环保运动是推动环境立法的重要力量，也是实施环境法制的一股不可忽视力量。政治学家托克维尔认为，所有社会成员不论其地位、年龄、政治倾向都可结成社团。12。 因此，我国一方面应规范环保团体，另一方应更加着力培育和发展环保团体，采用鼓励、规范和引导的政策，使它们有序地介入环境公益诉讼领域，正当地、恰当地行使环境诉讼参与权，从而在环境公益诉讼中更好地发挥作用。 3、公民个人 公民应该享有环境公益诉讼起诉权：第一，公民享有环境公益诉讼起诉权，是宪法赋予公民的权利、尤其是宪法赋予公民享有控告违法行为的权利的反映，也是人民当家作主、国家的一切权力属于人民的反映。第二，公民享有环境公益诉讼起诉权，还是公民享有良好环境权的必须反映。私人主体的环境破坏和环境污染行为，以及行政主体违法行政造成或者可能造成的环境损害行为都极大损害了公民的合法环境权利，而且公民对环境质量的好坏和环境行政决策的是否正确有最真实的感受，因而他们对公共环境损害的感受最真切、最客观，为此公民为保护自身的环境权，有权向环境违法行为提起环境公益诉讼，既包括环境民事公益诉讼，也包括环境行政公益诉讼。第三，环保团体享有环境公益诉讼起诉权，反射性的一个结果就是构成环保团体的公民也享有现环境公益诉讼起诉权。第四，人口众多的民众，形成众多的观察眼，能及时发明环境违法行为、甚至是隐性的破坏或者污染环境行为，更于及时发现和制止。 （二）建设与原告范围拓展有关的配套制度 1、设立环保法庭 首先，建设环保法庭是我国司法改革的一个重大内容，无论是环保法庭的设立，还是环保法庭设立后如何开展具体的审判活动，其前提都是一定要合法。环保法庭的建设也是这样，《人民法院组织法》的急需修改成为环保法庭设立的必要前提和法律保障。只有建立在合法性的基础上，环保法庭才能名正言顺地设立，真正在环境公益诉讼中立足。13 为适应环境公益诉讼案件的审理，应当遴选经验丰富的审判人员参与环境案件，加强对已经在从事环境案件工作的法官的环境法律专业知识的培训，使其具有处理环境公益诉讼案件的法官应有 12 沈阳：《回归托克维尔：有教堂的开放社会——评江宜桦<自由民主的理路>一书中的认识偏见》，《开放时代》，2007年第4期。13孟祥沛：《环保法庭的建设与现行法制之冲突》，《上海政法学院学报(法治论丛)》，2011年05期。 9 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的素质。吸纳有专业知识和专业经验的人才进入参与审判，弥补法官在环境专业知识方面的欠缺，形成良好的审判结构。必要时可邀请一些专业领域的专家担任陪审员，弥补法官在专业技术方面的不足，使案件得到科学合理地审理。同时建立专业环境鉴定机构，让中立的、专业的第三人组织担任环境司法鉴定机构，达到环境司法鉴定公正和客观的目的。另外还需要大量环境律师的积极参与，保障环境公益诉讼活动的顺利进行。 2、培植环保组织 环保组织是环境公益诉讼的重要的主体，它在美国的环境公民诉讼中发挥了巨大的作用。我国目前的环保组织数量较少，力量薄弱，难以发挥作用，因而需要加大力度培植。一方面我们应大力发展民间的环保组织，开展群众性活动，使环保组织的活动对象面向普通群众，以解决环保组织数量少，官方色彩浓厚等问题；另一方面拓宽环保组织的活动领域，而不仅仅局限在开展教育宣传上。开展有意义有影响的环保活动，为公众提供更多参与环境保护的机会。国家对环境保护工作和公众参与环境公益诉讼的高度重视，为环保组织的发展提供了有力的后盾。 3、提高公民环境保护意识和参与的积极性 公民的环境意识是人类保护环境这一神圣事业的基础和先决条件，所谓环境意识是指人们对环境保护的认识水平和认知程度以及在此认识基础之上为保护环境而能动地调整自身社会行为，协调人与自然之间相互关系的行动。因此我们应当加强环境法律教育，加大力度宣传环境保护，提高公民环境法律意识，鼓励公民积极参与到环境保护的各种活动中来。首先，从法律的角度讲，要向使公民讲解有关环境公益诉讼的法律，理解环境公益诉讼的精神，认识到提起环境公益诉讼的规则，使枯燥的法律条文变成公民的自觉意识，并在合法权益受到损害时能够主动地向法院提起诉讼。其次为了建立环境公益诉讼而修改现行法律时，可以征求广大公民意见，使公民可以参与到建立环境公益诉讼制度的立法过程中来，以便在法律实施之时能够熟悉地运用，从而更好地维护环境公共利益。 （三）成立环保公益基金 环境公益诉讼涉及到很多复杂的专业知识和技术问题，原告为了履行其应尽的举证责任需要承担很高的鉴定费用，这笔费用很多公民和组织都是不能承受的。而且环境公益诉讼的原告诉讼的目的是维护环境公共利益，而不是自己的利益，因此如果由原告独自承担败诉风险，交纳诉讼费用毫无理由，对提高公民参与环境公益诉讼的积极性也毫无作用。因此，环境公益诉讼中产生的鉴定费用和其他诉讼费用应由具有优势地位的一方负担。在处于优势地位的一方负担之前，我们可以成立“环境保护公益基金”先行垫付相关费用。 （四）建立防滥诉机制和激励机制 1、建立保障措施，防止原告滥诉 （1）告知义务 如果违法者在得知起诉消息后的一定期限内，承诺停止不法行为或者及时消除因不法行为造成的严重后果，这实际上可达到诉讼的目的。此时，相应的环境公益诉讼的提诉行为应当中止下来，待违法者的承诺改正期之后的现实效果再决定是否提起环境公益诉讼。为此，我国可以借鉴美国公民诉讼中有关告知义务（60天）的规定，即在诉讼提起之前告知违法行为者，违法行为者有60日的承诺改正期，该60日之后若违法者停止了不法行为或者及时消除因不法行为造成的严重后果，则不再提起诉讼；反之，刚可正式提起环境公益诉讼。 （2）建立行政前置程序 在环境保护和治理方面我国的行政机关发挥着重要作用，建立行政前置程序，由公众向有关行政机关进行检举和控告，让环境行政先行行政处理。建立这种行政前置处理程序是必要的。在设计我国环境公益诉讼制度中，可设立相应的行政前置处理程序，并要求欲起诉的控告人在提起诉讼之前告知行政机关及时查处环境违法行为，既包括行政相对人的环境破坏和环境污染行为，也包括环境行政机关的造成或可能造成环境损害的环境行政违法行为，行政机关能在限定期限内处理相应环境违法行为并达到相应目标的，控告人就没有必要提起环境公益诉了。若先行的行政处理在限定的期限内未达到纠正环境违法行为和环境公益目标的，此时控告人可以再寻求司法救济，即提起环境公益诉讼，以实现环境公益之保护目的。14 14 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，《中国人民大学学报》，2003年02期。 10 可持续发展·环境保护·防灾减灾 2、在践行环境公益诉讼制度的过程中建立原告激励机制 （1）免于收取诉讼费的原则 只要不是恶意滥用诉权，就算原告最终没有胜诉，原则上都不应该收取诉讼费，以鼓励更多的公民和组织来保护环境公共利益。假若原告获得了胜诉，则法院不仅应当在判决书中要求被告承担相关的环境法律责任，还应当判决被告承担一定数额的罚金用以支付给原告，作为对原告积极维护环境公共利益的奖励。确立诉讼费用适用免于收取的原则，为提高公众参与环境公益诉讼的积极性提供了有力的支持。 （2）胜诉原告的奖励等措施 环境公益诉讼的原告胜诉后，应当给予适当物质奖励，一方面补偿因诉讼而支出的相关费用如鉴定费用，另一方面也对公民的参与进行了充分的认可。如果胜诉后，环境公益诉讼的原告只能享受免于收取诉讼费的原则，而没有适当物质奖励，仍然要自己掏腰包负担各项实际发生的费用，恐怕公益精神也难以继续，环境公益诉讼也可能会因为原告经济上的困难而得不到发展。 结语 对环境的侵害，无论是环境破坏还是环境污染，其损害的对象不仅仅是个人利益，而且还会是社会的公共利益。为此，出于环境公益的保护，应当建立环境公益诉讼制度，这既包括环境民事公益诉讼，也包括环境行政公益诉讼。环境公益诉讼的核心问题是需要将原告资格从直接利害关系人扩张到非直接利益关系人。就我国而言，现行的民事诉讼法和行政诉讼法均未直接规定相应的环境公益诉讼。但是，应该讲环境保护具有显著的公益性，要想最大限度地保护环境就应该让更多的人参与进来，其便捷的方式之一就是扩大诉讼原告的适格范围，建立我国自己的环境公益诉讼制度。公民及其社团团体、国家相应机关都具有适格的诉讼原告资格，这不但有充分的法理依据，而且也为国内外的司法实践所采用。但是，我国目前还应加强环境公益诉讼原告资格制度的研究，建设与原告范围拓展有关的配套制度， |
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