周珂 林潇潇*

（中国人民大学法学院，北京，100872）

 

     摘要：近年来我国突发环境事件特别是自然灾害引起的突发环境事件频发，给经济和社会发展带来巨大挑战。突发环境事件应急管理具有的技术性、专业性、突然性、紧迫性等特点导致了该应急管理存在较大的困难性，对参与主体提出更高的要求。社会团体参与突发环境事件应对具有必要性和可行性，具有市场和政府不可替代的特殊价值。我国突发环境事件应对呈现出从传统的政府一元应对机制向政府主导为主、公众和社会团体积极参与为辅的二元机制完善的趋势。建立由全国性社团与以社区、工作单位等劳动、生活单位为元素的双层并行的团体网络，可以有效缓解政府应急工作的压力。我国应积极构建政府主导、社会团体参与的新型突发环境事件应对模式。

关键词：突发环境事件；一元化应对模式；社会团体；公众参与

 

        突发环境事件具有事故原因多样性、影响范围广泛性、损害结果严重性、处置的困难性等特点，从而导致了对突发环境事件的预警、监测、评估、处置以及正常秩序的恢复，存在较大的困难。2008年“5.12”汶川大地震的发生，使得如何应对突发环境事件再次成为政府和公众所共同关注的重点问题。在这次抗震救灾中，我国政府的出色应对得到国际社会的高度评价，社会团体的积极参与也发挥了明显的作用。我国社会团体参与环境突发事件应对具有必要性和可行性，具有市场和政府不可替代的特殊价值。

 

一、必要性与可行性分析

（一）必要性分析

        我国已建立起包括预警、监测、应对、恢复等环节的一套较为完整的突发环境事件应及机制，并在该基础之下，通过一系列规范性文件，建立起以国务院、省级人民政府为主体的两级指挥机构以及相应的监测预警系统，确立了应急预案制度、风险分析、评估、沟通制度、应急储备制度、信息上报制度、信息报告制度。其中各个环节均由相应的政府机构执行开展。我国传统的突发环境事件应急法制，呈现政府主导、甚至由政府独立支持的一元化特点。必须承认的是，突发环境事件所具有的诸多特点，决定了对于这种非常状态的处置以及社会正常秩序的恢复的主要责任，应该由社会资源的最大拥有者——政府承担。然而实践表明，单纯强调政府责任而忽视公众参与，存在一定问题：

       第一，应急预案存在缺陷。尽管制定应急预案以指导本单位所辖区域内发生的突发环境事件在我国已属普遍现象，但是，以《国家突发环境事件应急预案》（以下简称《预案》）为代表的这些应急预案的操作性有待完善。有学者分析指出，《预案》存在下述缺陷：首先，事件分类标准不科学。以环境事件发生后造成的损害为划分事件等级的标准，属于事后型分类，而这些信息在事件发生前、发生时很难精确掌握。其次，关键内容用语模糊。关于事件分类以及应对起止的条件是一部应急预案能否发挥其作用的关键，然而，在这些内容上，《预案》大量使用了“严重”、“部分”、“较大”等模糊性措辞，使得对形势的判断完全归于行政自由裁量的范畴，实际上依赖于领导的经验决策。再次，应急管理机构松散。这使得在应急指挥时各部门难以做到有效协作，令出多门，影响应急的效率、效果。最后，《预案》没有贯彻环保法律“公众参与”的原则，不存在积极主动动员群众参与应急救灾的内容。[1]而由于地方政府的应急预案在很大程度上均参考《预案》制定，同样的问题也在其上凸显。

       第二，信息上报与信息公布制度的问题。传统政府管理方式对于信息控制的规定容易造成政府对信息上报的偏好，而忽视旨在维护公民知情权的信息公布制度。以某市《突发环境事件应急预案》为例：从形式上讲，该预案设专章（第四部分）对信息报告制度进行了规定，而信息公布制度仅为第五部分下属第三小节，就篇幅而言，也仅有信息报告制度的1/3左右；而关于信息公布的仅有的表述，却主要旨在对公民接受信息的内容、时机进行限制[1]。这样的规定无法保障公民及时获得准确的事件信息，易于留下流言传播的空间，对社会秩序造成不良影响，同时政府缺乏与其它社会力量的信息沟通，也不利于充分调动社会其他力量投入灾害的应对当中。另外，信息报告制度也与环境事件分类规定的矛盾：报告制度要求及时，此时上报的信息是上级单位（指挥部门）判断事件事态的依据，也是分类、决定采取措施的依据。但是这种旨在及时的信息无法与“损失”等强调结果性的分类判断标准良好对接，据此做出的应急决策很难做到科学有效。

      第三，应急储备与资源配置。社会为应对突发环境事件进行的应急储备是必不可少的，然而当政府的储备数量成为政绩考评的一项内容时，资源的浪费便无可避免——我国幅员辽阔，各地自然条件相去甚远，假若某些所辖区域不易发生突发环境事件的政府部门，也将与一些事故频发的地域的主管政府相同甚至更多的资金、物料、人力作为应急储备的话，势必造成多余资源的闲置、亦即浪费，这在我国这样一个社会资源稀缺的国家，是不小的损失。[1] 再者，突发环境事件，特别是由自然灾害引发的突发环境事件影响范围较大，跨行政区划的情况时有发生。尽管行政区划的划分是国家综合依据地方政治、经济、历史、人文、地理等因素的决定，但究其根本而言，其仍然是一种人为的划分，在跨行政区划突发环境事件的应对方面，其显得有先天的劣势：现在的做法往往是将该类事件交由上级行政单位统一应对指挥，下级受灾单位在其综合协调下分工合作，具体执行人员（调用资源可以来自上一级财政，故尚不避考虑资源的重新调配统筹会带来无效率）原来分属两行政区划，工作需磨合默契，而突发应急的紧迫性很难容许上述情况存在，其工作效率必然较单一单位为低。另外，也有地方将跨行政区作为事件升级的条件，而更高的应对等级，意味着调用更多的物料、人力投入，然而，假设两个损害完全相同的突事件，仅因发生地点的不同，而对其采取了成本不一的应对举措，不得不说是无奈之举。