张秀琴

摘要：近年来环境公益诉讼主体趋于行政化，从理论和实践来看，行政机关作为公益诉讼主体具有其他主体不可替代的优势，本文通过对各地有关环境公益诉讼主体的规范性文件进行分析，认为行政机关特别是环保部门作为环境公益诉讼原告比其他主体更具有优越性。尽管我国目前缺乏有关公益诉讼的实体法和程序法，但学术界对此讨论已有多年，并且实践早已走在了立法前面。随着环境事故的频发和环境意识的普遍提高，环境权的法定化很快会得到实现，环境诉讼主体问题将得以解决。

关键词：环境公益诉讼；诉讼主体；行政化

环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。[1]我国现行诉讼法律制度中没有规定环境权，也没有设立环境公益诉讼程序，按照普通程序的立案审查制度，使得无论是公民个人、律师、学者、学术机构、检察机关、行政机关、企业事业单位、村民自治组织、居委会、学校，还是民间环保组织都难以以自己的名义代表社会公共利益去起诉环境污染的制造者。正确确立环境公益诉讼的原告资格，以便在环境公益遭受损害或有遭受损害之虞时，及时启动司法救济程序，使受害者得到赔偿，损害者受到惩处。

一、环境公益诉讼的主要依据

环境公益诉讼并不强调原告是不是法律上的直接利害关系人，任何公民、法人和其他组织只要认为环境违法行为侵害了社会公众的环境权利，或者社会公共利益有被侵害的现实威胁就可以提起诉讼。目前涉及环境公益诉讼起诉主体的法律依据有：

1．《环境保护法》(1989年)第6条，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，这里的“检举和控告”可以理解为允许“一切单位和个人”提起环境公益诉讼。

2．《海洋环境保护法》(1999年)第30条，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，该规定可以解释为海洋行政管理机构代表国家对破坏海洋环境的行为提起海洋环境公益诉讼。

3．《水污染防治法》(2008年)第88条，“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助”的规定，“环境保护主管部门和社会团体”“支持”受害人提起诉讼，可以用于环境公益诉讼。

4．国务院于2005年12月3日颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，可以认为是行政性法规对环境公益诉讼的支持。

5．最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（2010年）第13条，人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，规定环境保护行政部门代表国家提起环境公益诉讼。

6．贵州省贵阳市人大制定的《贵阳市促进生态文明建设条例》（2010年），第23条对“检察机关、环境保护管理机构和环境保护公益组织”提出环境公益诉讼做出了明确规定，成为我国第一个关于环境公益诉讼的地方性法规。

7．云南省昆明市人民政府制定的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》(2010年)，对环境公益诉讼的资金来源、资金管理、救济对象、资金申请、资金的用途等作了规定。特别是对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复和对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助费用作了明确规定，是全国第一个在省、市两级法院出台环境公益诉讼规范性文件的省份，并第一次在文件中明确了民间环保组织的环境公益诉讼原告资格。

8．无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》(2008年)第2条，“本规定所指的环境民事公益诉讼是指人民法院、人民检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过办理支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼案件等方式所实施的诉讼活动。”成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。

从以上法律法规和各地规范性文件来看，我国的理论和实践中环境公益诉讼的主体主要有公民个人、检察机关、环境行政管理机关和社会团体四类，哪一类主体更适合作原告呢？

二、对环境公益诉讼各类主体的分析