（三）听证过程中出现的问题

1、听证主持人制度不完善

听证程序实施的质量如何，在相当程度上取决于听证主持人的地位、素质、权利的大小。目前我国的行政法律、法规中虽然对听证主持人有些规定，但并不系统，也未量化，只是部分体现了保障听证主持人独立性的精神。《环境保护行政许可听证暂行办法》第8条规定，环境保护行政许可的听证活动，由承担许可职能的环境保护行政主管部门组织，并由其指定听证主持人具体实施。同时规定，听证主持人应当由环境保护行政主管部门许可审查该行政许可申请的工作人员以外的人员承担。这一规定体现了审查人员与主持人员分离的原则，值得称道，但是，该条款的规定过于宽泛，对听证主持人应当具备何种资格，其职责权限如何等等，都没有明确具体规定。

2、听证笔录的实际效力不确定

《环境保护行政许可听证暂行办法》第30条规定：“听证终结后，听证主持人应当及时将听证笔录报告本部门负责人。环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。”但以往的实践中，对公众意见通常只是将采纳或不采纳的总体情况加以说明，对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为。这样，在听证会上有关方面代表的批评建议以及听证会报告中的结论性意见，究竟能在多大程度上对最终决策构成实质性影响，就不得而知了。所以，听证笔录的实际效力是不确定的。

三、完善建设项目环境影响听证程序

（一）建设项目环境影响听证程序的范围需要进一步确定

首先，法律法规对需要进行环境影响听政程序的建设项目应当有明确规定，在具体条款中，不宜出现“可以”、“或者”之类的模糊词语，避免相关单位故意规避法律情况的产生。根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第6条的规定，我们可以得出以下结论：第一，建设项目行政许可适用听证程序的范围有两种：对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。第二，该建设项目在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的。第三，国家规定需要保密的建设项目除外。具体比照以上三个条件，环境保护行政主管部门在审查或重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会。[5]建议立法者进一步明确必须进行建设项目环境影响听证程序的范围。

其次，通过圆明园事件的警醒，应明确建设单位以信息公开与举行互相沟通的会议形式来征求公众意见的义务，同时政府部门应提供有效的监督，这样才能使公众真正享有参与的权利。在听证会的发动上，也应当赋予公众发动该程序的权利，法律法规中应出现类似“应公众的请求，审批机关认为有必要的，应当举行听证会”的条款。

（二）进一步完善信息公开制度

按照国外的惯例和听证的程序，所有有关的书面信息都必须提前公开，如果公众无法知悉项目所涉及的自然生态、经济发展、生活物资及项目所采取的环保措施的信息，就无法对项目提出合理意见和建议，无法发挥听证会的应有作用。

以加拿大、美国为代表的西方工业化国家已有较完善的公众参与的程序和规则，通常的做法是：1、通过新闻媒体或张贴广告发布拟建设项目的厂址、内容，让公众了解建设项目的情况；2、政府主管部门可应公众的要求通过公众听证会听取公众对拟建设项目的意见并进行答辩和解释，同时制定相应的解决办法；3、在拟建设项目的环评报告书中设专门章节，用广大公众能看得懂的文字论述公众意见，并将环评报告书在当地图书馆等场所公布一段时间，供公众随时进行查阅。[6]

我国也应该借鉴国外先进做法，完善我国环境信息公开制度，以利于听证程序的顺利、有效进行，同时推动公众参与。可以采取的措施如：环境影响报告书草拟以后，在报送审批机关之前，应尽早把报告书，包括战略环评和建设项目环评的环境影响报告书的全文，全部公开。可以在报纸上刊载，也可以在电视和网络上宣告，而且也应该在利益相关者的密集地区进行公示公告，以征求公众的意见。并且在此期间，规划或建设项目的编制机关都应尽量为公众提供环评的有关信息、资料，并提供解答。

（三）完善听证主持人制度

听证主持人在行政许可听证结构中处于顶点位置，处于听证的组织者和调控者的地位，因此听证主持人的独立性地位、素质及其所拥有的职权和职责会影响到听证的进程和听证的实际效果，决定听证实施的质量和公正性程度。但是不能将这种独立性提升到法官的要求，即保持一种相对的独立性就已经满足了行政程序正当性的要求，追求听证的司法化并不是设置行政听证制度的目的。[7]我国目前还没有固定的听证组织机构和主持人，从法律规定来看，听证主持人大多由行政机关指定，而且并未对主持人的产生及其地位作明确规定，这不能充分保障公正听证，例如，在调查人员或许可人员与听证主持人有上下级关系时，很难保证听证公正进行。在这点上，可以借鉴美国的行政法官制度，其工作性质基本与司法官员相同，虽然在生活和编制上是所在机关的职员，但具有独立的性质，不受机关首长在任命、工资、任职等方面的直接控制，而受文官事务会的管理。他们工作固定，不执行与听证不相容的职务，非有正当理由并经正当程序，不得被罢免。[8]可见，我国的环境行政许可听证要真正发挥作用，必须逐步确立听证主持人的相对独立地位，在环境主管部门中设专门的人员和机构负责听证。目前环境保护行政主管部门内部虽然设有法制机构，有专门人员负责关于环境保护执法的法律事务，虽然这些法律工作人员已经积累了一些行政管理及法律知识经验，比其他工作人员更能胜任听证工作，但毕竟是隶属于环境保护行政主管机关，因此我们必须逐步改变此种局面。

（四）明确听证笔录的效力

听证笔录中所记载的证据是经过当事人质证和辩论过的，以其作为行政决定的根据体现了听证程序中抗衡机制的功用。在听证程序的实际操作中，行政机关作为程序的发动者和终结裁判者，如果赋予行政机关在使用听证笔录方面享有较大的自由裁量权，不是必须以听证笔录作为作出决定的唯一依据，则存在着将听证与最后的行政决定割裂开来的巨大危险，这不仅不利于保证行政权的公正行使，还会增加行政的成本，并会使社会公众对听证程序丧失信任，并且最终可能导致经过人们苦心设计的听证程序因无法实现其初衷而形同虚设。只有明确规定，行政决定必须基于听证笔录作出，充分尊重听证笔录的法律效力，听证程序中的各方参加人才会慎重对待听证会，并积极认真地行使陈述、质证和辩论的权利，才能对行政机关的裁判权起到有效的制约作用。

结语：