“十二五”期间，农村和农业将首次纳入主要污染物总量减排控制范围。

　　污染减排是“十一五”环保工作的一个重点，也是带动环保工作全局的“牛鼻子”。而“十一五”的减排重点是工业领域，对农村和农业的关注极为有限。

　　第一次全国污染源普查结果显示，农业源主要污染物化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，分别占到全国排放量的43.7％、57.2％和67.3％。在某种意义上说，农业污染已经成为我国环境污染的第一大污染源。农业源污染能否有效控制，对“十二五”期间主要污染物减排目标的完成影响重大。

　　实施农村和农业污染减排的意义不仅体现在减排本身，更重要的是对生态环境质量所起的决定性作用。若农业源污染不能得到有效控制，“十一五”工业减排的成果将很难维持，城乡整体生态环境质量也难以持续改善。

　　减排并非目标，“以减促治”，农村环境质量的改善和农业结构的健康发展才是目的。而污染减排正是开展农村环保工作的“牛鼻子”，也是农村环境质量改善的重要抓手。

□管理措施

减排的首要任务是什么？
建章立制，统筹规划，完善信息系统，明确核算体系

　　目前最紧迫的任务就是完善相关制度，制定产业污染防治规划，出台监管评估标准、规范，落实责任考核细则

　　农村和农业污染涉及面广，包括农村生活污水、养殖业废弃物、种植业面源和农村生活垃圾等，具有时空分散性、复杂多样性、随机性强、影响因子多的特性。因此，对其开展有效的环境监管难度较大，这为农村环境管理带来了天然障碍。

　　要在农村和农业开展污染减排，就必须找到目前农村和农业的最薄弱环节，对症下药，明确减排的首要任务，方能药到病除。

　　□最薄弱环节是什么？
　　■缺乏监测数据、统计资料

　　“农村环境保护最缺的就是信息。基础信息不足，认识就不会到位，工作的针对性就不强，行动的合适性也就无法判断。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君教授说，“在农村开展环境保护工作，首要任务就是完善基础信息。”

　　“缺乏监测数据和统计资料是农村环保的最薄弱环节。过去，我国的环境监测和统计在农村地区存在漏洞，几乎没有系统的统计资料，这也是农村环境的具体情况。好像大家都明白却又不太清楚它的内在原因，农村环境问题难以得到准确及时的反映。”环境保护部华东环境保护督查中心主任高振宁说。

　　据了解，现在有关农村环境污染的全国性基础资料只有第一次全国污染源普查的数据。“而由于普查工作是第一次开展，且由于普查采用抽样方式，不可避免地存在缺憾。对农村的污染源只普查了农业源，农村生活污染源等并不在普查范畴之内。完善农村环境监测体系，获取全面、准确的基础信息，是今后一段时间的工作重点。”环境保护部农村环境保护处(以下简称农村处)孔源博士说。

　　前不久，环境保护部发布的《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》也针对农村的信息不全问题提出了要求。其中明确提出，各地要抓紧开展农村生活污水污染状况调查，摸清农村生活污水污染现状和治理设施情况，为统筹安排农村生活污水治理提供依据；抓紧建立农村集镇生活污水和规模化畜禽养殖场(小区)化学需氧量和氨氮减排的监测、统计、考核体系，把农村污染减排工作落到实处。

　　对于信息的获取，宋国君认为，建立并完善农村的环境保护信息机制要从两方面入手:一方面，要为农民建立一个知识和信息平台，如建立一个农村环境保护网站，让它成为宣传、教育、培训的平台；另一方面，可以通过开展农村环境保护问卷调查的方式来收集农村环境保护信息，问卷调查成本低、获得的信息代表性强，在环境监测起步水平极低的农村地区，问卷调查是个好方式。

　　□最紧迫的任务是什么？
　　■制定减排指标核算体系

　　“目前，最迫切要开展的工作就是建章立制。”孔源说。“完善相关制度，制定产业污染防治规划，出台监管评估标准、规范，落实责任考核细则，是现阶段要开展的工作。”

　　高振宁认为，要开展农业源污染减排，目前最紧迫的任务是，必须尽快研究并明确农村污染物指标化学需氧量和氨氮的核算体系和实施细则，并确定2010年的减排基数。

　　环境保护部目前的工作重点正是在为高振宁所关心的问题求解。据了解，环境保护部等相关部门正在紧锣密鼓地推进一系列制度建设。

　　环境保护部会同农业部起草的《畜禽养殖污染防治条例》已完成送审稿，并于去年报送国务院审议。这个条例将为畜禽养殖污染防治提供更为有力的制度基础。

　　高振宁所关心的减排核算体系也已经在制定中。据孔源介绍，畜禽养殖污染正被考虑纳入农业环境保护绩效评估的考核范畴，以考核的手段督促地方政府落实责任。

　　不仅是制度、评估和责任被考虑在内，对农业源污染防治的相关规划也正在制定。据了解，环境保护部正协商农业部组织制定畜禽养殖污染防治的相关规划。此规划将以保障畜禽养殖业健康、可持续发展和生态环境安全为目标，以实现畜禽养殖废弃物“资源化、减量化、无害化”为基本出发点，确定全国畜禽养殖污染防治重点区域和重点治理养殖单元，提出相应的法规制度建设、产业转型引导、分区分类治理、技术推广应用、监测监督执法、工程示范建设等任务措施。

□工作重点

减排的突破口在哪里？
畜禽养殖要向种养平衡发展

　　畜禽养殖排放的大量动物粪便成为水体污染的主要来源，而种植业却由于施用大量化肥带来面源污染。矛盾的破解之道在于种养结合

　　全国第一次污染源普查结果显示，规模化畜禽养殖COD排放量占农业源的比例高达96％。“规模化畜禽养殖将是下一步农业源污染减排的重点。”孔源说。

　　□污染防治的关键是什么？
　　■推动废弃物综合利用

　　谈及规模化畜禽养殖场(小区)的污染控制，很多人自然会想到上污染处理设施。而与之相随，就会引发一连串问题的产生。上设施增加成本，会不会导致养殖业主将成本转嫁到畜禽产品中？畜禽产品价格上涨会不会引发社会不稳定因素？不上设施，污染物不能有效削减，环保部门会不会对其实施关停？关停会不会导致畜禽产品的供应不足？

　　“农村问题在本质上是社会问题。”中国社科院农村环境与社会研究中心主任王晓毅说，“解决农村环境问题，必须将其放到社会大背景中来考虑。”

　　他认为，污染控制并不一定会导致畜禽养殖的上述连锁反应。反思现在的农业生产方式，社会化大生产所产出的反季蔬果和畜禽产品并非人们最需要的食物，反而越是规模化生产，人们越渴望自然产品。退一步说，即使污染控制导致畜禽产量减少，也基本不会影响人们的日常生活。因为在某种程度上，我国正面临的问题是生产过剩而非食品短缺。

　　“农业是一个系统，不能孤立地看待畜禽养殖环境问题。畜禽养殖污染的实质是畜禽养殖废弃物没有得到科学合理的利用，是生物质资源的浪费。”孔源说，“畜禽养殖污染防治，不能简单地采取类似处理工业污染的办法，关键在于如何加强引导，推动废弃物综合利用。”

　　而冷静分析可以看到，我国现在正处于从传统农业向现代高效农业转变的过渡时期，这是社会发展的一个特殊阶段，可能矛盾正在渐渐凸显。从长远的、发展的眼光来看，现阶段所面临的各种问题正刺激我们去正视、去探索、去调整。

　　□畜禽养殖污染怎么减排？
　　■延长生态产业链

　　据农业科学研究院农业环境工程研究室主任董红敏介绍，在我国，多数规模化畜禽养殖场没有相应的配套耕地来消纳其产生的畜禽粪便，客观上已经形成了比较严重的农牧脱节。以猪为例，不同类型养殖场标准单位占有的配套耕地不足1亩，最少的只有0.3亩。而荷兰早在1984年，就通过立法规定每公顷2.5个畜单位，超过这一指标农场主必须缴纳粪便费。

　　董红敏举了个例子，在广东一家年存栏量4万头的养猪场，污水处理设施的工程投资高达400万元，且运行成本很高，猪场难以承受，而回收利用的沼气发电量也只能满足其5％的用电量。让规模化畜禽养殖场简单地上污水处理设施并不科学。

　　广东省社科院宏观经济研究所曾鸣提出，重末端治理、轻源头防治的污染控制模式不利于农村环境问题的解决。如果这种模式越来越不适应变化了的市场经济条件下的城市工业污染的话，那么这种模式一开始就不适用于农村农业污染控制。

　　在不少地方，“牧、沼、草、果、茶、蔬、林、粮、鱼”等立体生态种养结合的养殖模式已经悄然兴起。规模化畜禽养殖场根据当地的消纳粪污能力，延长生态产业链，应用循环经济技术，因地制宜地开发利用废弃物资源。如利用沼气发电，利用沼液种植农作物；利用干湿分离的猪粪生产有机肥，供应无公害农业生产使用；利用新鲜猪粪养蝇蛆，利用发酵后的猪粪养蚯蚓，再用高蛋白的蝇蛆和蚯蚓养鸡、养猪，节约大量蛋白饲料的成本。

　　资料显示，我国化肥年使用量达到4700多万吨，而有效利用率不到35％，给水体带来了不可忽视的面源污染。“而若能将畜禽养殖与种植业有机结合，形成循环的生态产业链条，不仅可以使畜禽养殖真正实现零排放，还可以减少化肥的使用，可谓一举两得。”高振宁表示，“与工业减排的产业结构调整相类似，这是农业上的结构减排。”

　　“对畜禽养殖实施减排的根本目的是推动畜禽养殖业健康、可持续发展。”孔源说，“我们曾做过计算，规模化畜禽养殖场如果采取科学合理的工艺路线、采取资源综合利用的方式，能取得较好的经济收益，项目投资回收期可在四年到五年左右。通过推动污染物减排，可以促使畜禽养殖者加强资源综合利用，增加收益。这样，农户可以接受，我们也能收到所期望的减排效果。”

□推动方式

减排的特殊性有哪些？
鼓励激励性措施为主，宣教培训也是减排手段

　　点对点的政府环境管理手段实施起来成本巨大，如何利用有效的政策措施促进农业发展、提高农民的生活水平，成为农村环境政策的着眼点

　　农村和农民的特点决定了农村和农业的污染物减排必将有别于工业减排。“体现在政策上，就是少采取管制和惩罚性手段，多采用鼓励性、支持性措施。”孔源说。而要体现在手段上，“宣传和培训也是减排手段。”宋国君说。

　　□政策的特殊性是什么？
　　■引导性政策为主

　　曾鸣提出，家庭联产承包责任制的实行无疑解放了农村的生产力，促进了农村经济的极大发展，但是配合这种体制下的环境立法缺位、村集体经济及行政权力的弱化、单个家庭及个体行为的极大自由化，使得已经成了“公共事务”的环境治理既缺乏强制性机制又缺乏激励性机制。

　　农村生产行为量大而分散的特点直接导致污染源和污染主体分散，点对点的政府环境管理手段实施起来成本巨大，对诸多小型企业采取逐一监测的方法必将带来沉重的行政负担。“所以，政府管制性环境政策应向引导性环境政策转变，使农民自觉采取有利于环境的生产方式。”曾鸣认为。

　　政策制定者表现出与曾鸣一致的态度。“惩罚和限制既不是手段也不是目的，必须制定有利于农民的激励性、鼓励性政策。”

　　孔源说。而事实上，现在农村开展的“以奖促治”、“以奖代补”等政策正是一种体现。

　　孔源说:“若简单将工业排污收费的办法直接搬用到农业源污染减排上，就显然缺乏可操作性。在‘工业反哺农业，城市反哺农村’的大背景下，对农业源污染控制应更多地采取支持、鼓励、引导的手段。”

　　而如何利用有效的政策措施促进农业科学发展，提高农民的生活水平，已经成了农村环境政策的着眼点。“加强对包括畜禽养殖在内的农业生产活动的环境监管，推动其污染防治工作，都是为了促进我国农业尽快向现代化、高效、生态农业转变，为了增加农民收入，改善农民生活，提高农村和农业的生态文明水平。”孔源对记者说。

　　□手段的特点有何不同？

    ■培训宣教很重要

　　农村环境污染的特征决定着管理体制建设的必要性。采用工业点源污染的管理模式，即便乡镇一级环保机构比较完善，在面对地广人稀的农村和时空分散的面源污染时，也会因成本过高而力不从心。

　　在农村和农业的减排手段上，宋国君认为，培训是减排手段，宣教也是减排的手段，减排除了工程建设和结构调整，还应该前置至农民的观念转变上。

　　正在开展农村分散式污水处理研究的同济大学环境管理研究所所长杨海真教授认为，农民这个群体有一个特点，即很难轻易改变自己固有的传统生活方式和思想观念。他曾经努力寻找单户农民，希望能够有人配合他开展实验:在农户家里试验分散式的污水处理设施，每个月给农户1000元钱，但至今仍然没有找到实验对象。“哪怕给农民经济补偿，但只要你改变了他的生活方式，他们就不愿接受。”杨海真感慨道。

　　资料显示，全国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中大部分未经处理随意排放。全国4万多个乡镇约60万个行政村，绝大多数没有环保基础设施，这成为农村现代化建设中的一块短板。“集镇生活污水处理也应该成为农村减排的重点。”杨海真说。

　　仍以生活污水处理为例。杨海真认为，农村生活污水处理要因地制宜，因势利导，对于居民相对集中的地区，可以采用集中式污水处理，这与城市污水处理基本相似；而对于分散的居民，则要合理利用当地资源，如滤池采用秸秆做滤料、混凝采用植物提取液做混凝剂等手段，以降低成本，提高可行性。

　　“但即使成本并不高，也面临一定的困难。”杨海真说，“在城市，污水处理似乎与个人关系不明显，但在农村，污水处理与每一户人家都有直接的、明显的关系，要调动起每户人的积极性比较困难。因此，农村生活污水处理尤其是分散式污水处理必须由政府主导，由政府出资，由政府开展宣教，否则很难推进。”

　　“这也体现在种养结合和科学种植上。化肥的面源污染不好监测，但是施肥量的数据可以统计。因此，从源头对农民开展培训、加强引导，都将为农村和农业减排，以至整个农村的生态环境保护起到积极作用。”宋国君说。

　　农村和农业污染减排与工业有诸多不同，没有成熟的经验可循。但也许有一点是相通的，即将管理减排、结构减排和工程减排3方面有机结合的思路。从制度设计、政策制定到种养结合、生态农业，再到污水处理设施的工程建设，期待这3种手段的综合运用，能让农村和农业污染减排在“十二五”打出漂亮的开局仗。