【案情简介】

　　2011年8月，A市国土资源局执法人员动态巡查时，发现肖某等人未经批准，擅自在B县M乡V村与A市Q镇S村交界的地方开凿了一斜井，非法开采煤炭资源，当即下发通知责令肖某等人停止非法开采，但其拒不履行，仍继续组织生产。经调查核实，截至9月10日，肖某等人共非法开采煤炭资源120吨，并以400元/吨的价格销售给其相邻的水泥厂，从中牟利4.8万元。
　　A市国土资源局认为，肖某等人未经国土资源部门批准，擅自开采煤炭资源的行为，已构成了未取得采矿许可证擅自采矿的违法事实，属典型的无证开采。遂依照《矿产资源法》第三十九条第一款、《H省矿产资源管理条例》第三十七条的规定，对肖某等人下达了“责令立即停止非法开采行为；没收违法所得4.8万元，并处罚款1万元”的处罚告知书和听证告知书。其对拟处罚事项不服，提出了听证申请。肖某等人认为，其开采的煤炭资源属B县行政辖区管理，A市国土资源局对其处罚无执法主体资格。后经H省物勘院测量鉴定，肖某等人所开凿的斜井井硐位置在B县M乡V村，但其井硐落底后所开设的大巷及采煤工作面大部分在A市Q镇S村，B县境内仅有一个采煤工作面。B县国土资源局得知这一情况后，就该案的行政处罚地域管辖问题发生了争议。鉴于此，A市国土资源局将这一情况书面汇报至其共同的上级主管部门C市国土资源局，C市国土资源局指定由A市国土资源局管辖。为此，A市国土资源局重新作出行政处罚告知书、听证告知书，听证期满后依法作出了行政处罚决定。

【案件解析】

　　该案的关键是行政处罚地域管辖的问题。在本案中，肖某等人非法开采煤炭资源的地理位置较为特殊，处于B县M乡V村与A市Q镇S村交界之处，对该违法行为实施处罚前，首先应正确认其违法行为发生地的所属地域管辖范围，这是《行政处罚法》第二十条明确规定的，从该条款可以看出，违法行为发生地涵盖了违法行为着手地、经过地、实施发生地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般由最先发现违法行为的行政机关管辖。由此可见，最先发现肖某等人非法开采煤炭资源行为的A市国土资源局理应对其实施行政处罚。但B县国土资源局根据H省物勘院的鉴定结论，就该案的行政处罚地域管辖问题发生了争议。按照《行政处罚法》第二十一条“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”的规定，A市国土资源局报请其共同的上一级行政机关C市国土资源局进行指定管辖，这是上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。□