【案例名称】

　　企业违反环境影响评价制度案

　　【主要违法行为】

　　违反环境影响评价制度，未报批环境影响评价文件，擅自开工建设并投入加工生产。

　　【处罚及执行情况】

　　环保局处以企业罚款八万元，并责令其停止生产。法院经审理，判决改为罚款三万元，责令企业停止生产。

　　【案例概要】

　　B县腾飞公司的废旧物品加工项目未报批环境影响评价文件，擅自开工建设并投入加工生产。环保部门据此对其罚款八万元，并责令其停止生产。腾飞公司不服处罚决定，向法院提起诉讼，认为环保部门没有证据证明其造成污染，没有告知其需要报批环境影响评价文件，违法取证，要求法院撤销处罚决定。环保部门积极应诉，及时向法院提交了相关的证据。法院经审理之后将罚款改为三万元，维持了责令停止生产的处罚决定。

　　本案涉及的重要法律条款:

　　《环境影响评价法》

　　第十六条第一款 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。

　　第三十一条第一款 建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　《建设项目环境保护管理条例》

　　第九条第一款 建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。

　　第二十八条违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。

　　《行政诉讼法》

　　第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

　　第一条第一款根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。　■基本案情和审理过程

　　B县环保局于当年8月15日认定B县腾飞金属物资经贸有限责任公司(以下简称B县腾飞公司)的废旧物品加工项目未报批环境影响评价文件，擅自开工建设并投入加工生产，违反了环境影响评价的规定，遂做出行政处罚决定，对B县腾飞公司处罚款8万元，并责令其停止生产。B县腾飞公司不服，于当年8月24日向某省B县人民法院提起诉讼。

　　原告B县腾飞公司诉称:公司没有违反环境法律、法规相关规定，被告没有客观科学的证据证明其公司的加工生产项目对环境有影响及破坏，而且被告也没有通知过其公司加工生产的项目需要环保部门审批才能建设和生产。被告认定事实的证据是违法取证，不能作为定案的证据，被告行政程序违法。请求人民法院依法判决撤销行政处罚决定。

　　原告B县腾飞公司向法院提交了行政处罚决定书、行政处罚听证告知书、违法行为改正通知书以及企业法人营业执照、资源综合利用认定书等相关证据。

　　被告B县环保局辩称:相关法律、法规规定一切生产建设项目都需要进行环境影响评价审批，处罚原告是以未经环境影响评价审批擅自建设并投入生产的违法行为作为处罚的事实根据，环保局并没有认定原告单位造成污染的事实。调查取证过程是在原告单位不予配合的情况下进行的，其行为也是合法的。总之，环保局做出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律恰当，请求人民法院依法予以维持。

　　随即，被告B县环保局向法院提交了B县环保局的投诉电话记录，环境违法行为立案登记表，整改通知书及其送达回证，对原告单位法定代表人环某的调查询问笔录，污染投诉登记表等21份证据。

　　当年9月15日，被告又以环保局部分行政执法人员行政执法证有效期届满正在换证，不能在举证期限内提供为由，向B县人民法院提出延期举证的申请。经审查，B县人民法院认为被告的申请符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款的规定，准许延长举证期限至当年9月21日。

　　经庭审质证、认证，对被告提供的除新闻报道视听资料(因其属于剪辑画面的新闻报道，缺乏证据的客观性要件)不能作为认定案件事实的证据，法院不予采纳外，其余证据法院认为与案件事实有关联，内容真实，形式、来源合法，且在法定举证期限内提供，予以采信。

　　经B县人民法院审理查明:当年6月14日经群众举报，被告对原告违反环境影响评价一案予以立案，同日向原告送达了违法行为改正通知书。当年6月15日被告对原告单位法定代表人环某作调查询问，环某承认其单位的废旧塑料加工生产线没有办理环保审批手续，且执法人员现场检查时发现原告单位机器设备的发热管明显通红，烧焦的塑料还在加工段冒烟发臭，冲洗废旧塑料的污水还在外流，加工塑料袋工段还在生产，并有一些成品和半成品。生产时有污水排出，并能闻到刺鼻的塑料烧焦味，所排放的污水曾污染过邻近鱼塘的水，致使塘中之鱼大量死亡。

　　B县人民法院认为:环境影响评价和环境保护设施“三同时”制度是建设项目环境行政管理的基本法律制度，是所有生产项目建设必须严格执行的前置环境评价审批程序，原告在未进行环境影响评价审批的情形下建设生产项目已构成环境违法，并且其生产项目投入了加工生产，原告的违法行为一直处于继续状态，违法后果进一步加重，应予以处罚。本案原告提出的虽然已投入生产但没有造成环境污染不能对其处罚的理由不能成立，本院不予支持。　同时，法院认为，根据环境法律、法规的授权，被告B县环保局是做出行政处罚决定的适格主体，其处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，行政程序合法。但是，被告B县环保局在衡量处罚幅度时没有充分考虑原告违法生产的规模小等因素，对其科以处罚幅度的上段额度罚款，属处罚畸重，显失公正，本院应予以变更。被告的抗辩理由部分成立，本院予以部分支持。

　　据此，B县人民法院依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《行政诉讼法》第五十四条第(一)项、第(四)项之规定，于当年10月19日做出判决:

　　一、变更被告B县环保局做出的行政处罚决定的第一项罚款8万元，改为罚款3万元；

　　二、维持被告B县环保局做出的行政处罚决定的第二项，即责令停止生产。

　　案件受理费2910元，其他诉讼费1000元由原告负担。

　　宣判后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉。

　　■本案涉及的法律问题

　　本案中原告认为，其公司虽然没有进行环境影响评价，也没有建设环保设施，但没有造成环境污染事实，因此不应对其进行处罚，这种观点是否正确？

　　《环境影响评价法》第十六条第一款规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

　　这就要求可能对环境有影响的建设开发者，必须事先通过调查、预测和评价，对项目的选址，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。建设项目对环境影响很小的，也需要填报环境影响登记表。经过环保部门审查批准后，才能进行开发和建设。

　　法律的规定是为了贯彻预防为主、可持续发展的要求，避免“先污染、后治理”问题的出现。因此，只要建设项目可能会对环境造成影响就应在项目建设前进行环境影响评价。并且，在建设过程中要贯彻“三同时”制度。原告提出的没有具体的污染事实就不能处罚的理由不能成立。环保局的处罚是正确的。但根据相关法律、法规规定，其处罚按《环境影响评价法》第三十一条第一款规定责令其限期补办手续，再依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条责令停止生产，处罚款为宜。　罚款幅度应当如何认定？

　　《建设项目环境保护条例》第二十八条规定:“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”。该条的罚款幅度属于有上限无下限的标准，这就赋予了行政执法人员在实际操作中很大的自由裁量权。

　　本案中，原告公司的违法生产项目设备总投资额为10万元左右，属于较小的生产规模，被告对其8万元的罚款明显属于处罚畸重，显失公正；为体现处罚与教育相结合的原则，法院将被告B县环保局做出的行政处罚决定的第一项罚款8万元，改为罚款3万元是恰当的。

　　环保部门遇到行政诉讼时应当如何应诉？

　　《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第四十三条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

　　被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

　　被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

　　B县环保局根据《行政诉讼法》的规定在规定的时间内向法院提供了做出具体行政行为的全部证据和规范性文件；因环保局部分行政执法人员行政执法证有效期届满正在换证，不能在举证期限内提供执法资格的证据时，及时向法院提出延期举证的申请，得到法院的批准准予延长。由于B县环保局正确运行行政诉讼的证据规则并积极应诉，使得法院和原告对执法行为予以充分理解和支持。

　　■本案启示

　　环保部门在行政诉讼过程中应注意举证责任期限的规定，在法定期限内提供做出具体行政行为的证据，以证明其行政行为的合法性。

　　案例点评人单位:中国环境管理干部学院