周珂  李明  梁文婷*

摘要

改革开放以来，我国的住房制度发生了两次重大变革，第三次重大变革即二次房改的序幕正在拉开。分析改革的历史进程，了解其中的利弊得失，寻找出深化住房制度改革的方向，建立起符合国情的住房建设模式和消费模式。党的“十七大”报告将“住有所居”作为保障和改善民生、促进社会公平正义和推动建设和谐社会的一项重要任务。《物权法》对住宅权利保障既有积极的功能，也有不充分之处。为了保障住宅权利，实现“住有所居” 的目标，需要进一步完善住房制度，推进住房立法。主要途径为：推行“三三制住房制度”，即三类住房制度，三种供地方式，三支队伍参与；采取“四定两竞”供地招标方式，即定地价、定建房标准、定税费率、定利润率，竞房价、竞建设方案，综合打分高者得；我国《住宅法》有必要引进和建立居住权制度，充分发挥其社会保障功能；进一步完善《住宅法》或《住房保障法》的相关制度，注意配套措施的设立与实施。

关键词：住有所居  居住权  住房改革  住房立法  《物权法》

一、中国住房制度的三次变革

（一）第一次变革：由实物分房、福利分房制度向货币化、商品化房改和以经济适用住房为主的住房供应体系转变。

1994年7月18日，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号文件)，住房制度改革初步启动，在全国范围内确立住房社会化、商品化的改革方向，把“福利分房”逐渐转向“分买结合”。以1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号文件，以下称98住宅国策)公布实施为标志，实现了我国由计划经济体制下的实物分房、福利分房制度，向社会主义市场经济体制下住房分配货币化的转变。文件明确提出，城镇住房制度改革的一个主要目标就是：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。文件特别强调：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。

（二）第二次变革：由经济适用住房为主的住房供应体系向开发商垄断的商品住房供应体系转变。

这次转变以2003年8月12日《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件，以下称03住宅国策)为标志。这份文件提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”， 明确了以商品住房为主的住房供应体系，改变了国发[1998]23号文件确定的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的住宅政策。各级政府致力于住宅市场化，积极培育开发商队伍，但也在不同程度上造成开发商垄断住宅建设和消费市场，仅仅过了几年就取代了经济适用住房模式。而原有的政府住宅开发队伍和一度蓬勃发展的住宅合作社被放弃后，或逐渐萎缩，或蜕变为开发商。廉租住房、经济适用住房逐渐被边缘化，从1999年“竣工面积超过1亿平方米，占同期商品住宅竣工面积比例超过了50％”，到2004年其完成的投资所占比重“大幅度下滑到4.6%”。仅仅4年的时间里，全国多数大中城市的房价暴涨1倍以上，有的甚至上涨几倍。一方面，普通百姓购房由低价的经济适用住房转变为高价的商品住房，部分房款转变为政府的土地收入和税收，增加了政府的财政收入，使政府由此筹集了更多的财力来加快城市建设和加快经济发展速度。近几年城市建设速度和住宅建设速度加快也是有目共睹的事实，也在某种程度上归功于此，好比计划经济时代农产品的“剪刀差”加快了城市和重工业的发展一样。另一方面，部分房款转变为开发商的超额利润。这次住宅政策的转变调动了两个积极性：一是调动了地方政府的积极性，二是调动了开发商的积极性。但同时房价也迅速攀高。

据2007年5月16日《中国经济时报》报道，中国社会科学院2007年度《房地产蓝皮书》指出：2001-2006年五年间，国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25件；同期，国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、国家税务总局以及央行(含银监会、国家外汇管理局)等六部门针对房地产市场颁发的政策文件更是多达171件。但是，平均每年近40件政策文件密集出台，似乎并没能阻挡房价迅速攀升的步伐。我国房价且调且涨，市场垄断是制度因素。在蓝皮书新闻发布会上，国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云指出：垄断不仅是导致房价高企的制度因素，同时，房价逆势大幅上涨，从根本上说，也是源自垄断，“因为我们的调控政策没有触及到垄断这个根本的东西。”“现在的宏观调控还是在土地供应量、房屋销售环节、供应结构以及税收、利率等方面，这些对制度本身没有根本改变。”他说，这就好比一棵树，已经成形再去进行调整。“如果垄断不消除的话，房价还是会越调越涨。”

（三）第三次变革：由开发商垄断的商品住房供应体系向政府主导的住宅保障制度转变。

在2006年7月26日国务院召开的全国电视电话会议上，温家宝总理提出“推行符合国情的住房建设模式和消费模式”，拉开了我国住房制度第三次变革的序幕。在2007年3月召开的十届人大五次会议上，温总理在《政府工作报告》中又一次强调“加快完善社会保障体系和解决教育、医疗卫生、住房等领域的突出问题”，“政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。加大财税等政策支持力度，建立健全廉租房制度。改进和规范经济适用房制度。”这一系列指示意义十分重大，明确指出现行的住房建设模式和消费模式不符合我国国情，否定了开发商垄断的商品住宅建设和消费体制。2007年8月13日公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号文件），和8月24日至25日在京召开的全国城市住房工作会议，标志着住房制度第三次变革和二次房改已经开始。据2007年8月13日《中国房地产报》报道，这次变革将分两步走：第一步，进一步完善政府主导的住房保障体系；第二步是让住宅产业朝着温和、健康的方向发展。2008年10月，全国人大常委会立法规划会议确定，《住房保障法》列为研究起草、条件成熟时安排审议的法律之一。2009年5月，住房和城乡建设部召集中央有关部委和地方的代表，启动了《住房保障法》起草工作。