中国农村环境保护：困境与出路
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曾凤辰* 摘要：三农问题与环境保护问题是当下中国发展的瓶颈所在。十七届三中全会将农村环境保护作为新一轮农村改革的一环，是极具战略眼光的发展规划。本文以“欲化农民，必先农民化”的农民视角，结合环境经济学的相关理论，运用利益分析方法，以期通过对农村环境问题的框架分析，引起学界的关注。 关键词：环境利益结构 发展权贫困 三农问题 政府主导型模式 环境权 法律是否应该调整人与自然的关系？这个在法理学上早有定论的问题，却随着环境形势的日益严峻逐渐引起了广泛的争议。传统观点认为，法律只调整人与人之间的关系暨社会关系，而人与自然的关系乃是技术关系，实无规范之必要。而新近的“调整论”认为法律应既调整社会关系也调整技术关系。该说乃是对传统观点体现的“人类中心主义”的反思，其将环境保护不力归咎于“人类中心主义观念”的作祟。在此应首先明确人与自然关系的本质究竟为何，方能对该问题作完善之解答。20世纪70年代初，美国萨克斯教授提出了著名的环境权公共信托理论，其认为应该用“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”这句古老的法谚作为对待环境公共物品的理念基础，而环境公共物品如何才能得到保护他提出了三个原则：1）关系到每个人生存的公共物品不应该作为某个人的私有财产；2）这些公共物品的享有与个人的经济地位无关，所有人都应该享有；3）政府应该保证这种公共物品的质量。肇始于周公的“以德配天”而集大成于汉儒董仲舒的“天人合一”理论乃中国处理人与自然关系的指导思想，亘古未易。“天人合一”意即人与自然的和谐，人应按自然规律办事，此之谓“道法自然”也，而人伦即天道，因此人与自然的关系实为人与人之关系。与西方之观念暗合。要之，人与自然的本质为人与人的关系。主张该观点并非就意味着站在“人类中心主义”的立场上，且人类中心主义并不必然导致环境问题的发生，二者并无实质联系。 社会关系即利益关系，按马克思的观点，人的利益的形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程。具有不同利益追求的人群形成了各种不同的阶层和利益集团，他们围绕各种利益所展开的相互冲突、相互制约与彼此合作，便构成一种相对稳定的社会利益结构，它显示了不同利益主体在社会利益分配和占有上的利益关系，体现社会各派力量对比状况，是各种利益矛盾的暂时均衡机制。利益结构变化都要受到国家政治权力的调控，改革即是明例。环境关系也是社会利益关系，而经由法律的调整，便成为以环境权与环境义务的核心的环境法律关系。法律为什么要调整环境关系？法律乃是对社会需求的确认，必是社会出现了对人群环境利益侵害之普遍情形，亦即环境问题的发生使环境资源成为稀缺品。由以上关于利益结构的分析，可得出环境问题的实质是环境利益关系的失衡，导致相对均衡的平衡被打破，部分人群受到不公正的对待。环境问题的导火索则是市场与政府的失灵。所谓的市场失灵，即环境经济学中的外部不经济理论。市场经济的运行机制决定了经济主体的经济行为的自利性，其所关心和追求的是自身经济利益的最大化。当企业的生产或消费活动对环境造成污染时，如果不加任何管制或约束，企业在进行生产或投资活动时，只把私人成本纳入成本核算，而忽略“外部成本”，即经济活动参与者强加给第三方或普通公众的直接或间接负担。要之，即出现私人边际效益与社会边际成本不均衡的情况。而政府失灵包括环境政策的失灵及环境管理的失灵。环境管理的失灵体现在：1）对政策的实施，缺乏足够的制度保障，部门间协调不足，难以发挥政策的效力；2）环境管理中的寻租行为。 农村环境保护现状、特点及成因分析 我国广大农村正面临着工业污染和因农业有机化，大量使用化肥、农药而造成的面源污染双重压力，环境保护形势不容乐观。其特点包括：1）环境污染来源的复合性，既有来自城市的工业污染和生活污染，也有来自农村的面源污染和生活污染；2）环境污染影响的源头性和广泛性，农村是最接近原生环境的社会群落，且我国很多工业污染产业从东部沿海转移到广大的中西部地区，而我国西高东低的三级阶梯地势决定了中西部地区是我国许多大江大河的发源地或上游所在，生态极其脆弱。一旦破坏，极有可能造成不可逆的影响。且几乎所有的农产品都来源于农村，而农产品的供应面向全国乃至全世界，一旦污染物在人体固定，对人体造成危害，其辐射范围之广，后果之严重，自不待言。 成因分析：根据利益结构分析法，我们应首先明确当下农村环境利益结构的参与者即利益集团有谁；其次应明确谁是既得利益者，谁是未得利益者，他们的力量对比如何；最后分析造成此种境况的原因。我认为，农村环境利益关系的主体包括：企业、政府及农民。而政府与企业乃是既得利益者，广大农民则为未得利益者。由何得出该论断？我想应有以下三方面的原因： 1） 农民的弱势地位。以往衡量农民是否处于弱势群体的地位单纯以收入为标准，收入标准虽有易于量化贫困，便于政府制定政策的优点，但其更容易掩盖更深层次的因素，如农村社会保障与医疗保障等问题。因此，应当把农民处于弱势地位归因于发展权的贫困。我国城乡二元体制下，农民发展的权利长期未得到应有的重视或必然地不被重视，具有深刻的社会历史原因。首先与我国人地关系高度紧张的基本国情有关现在很多学者强调制度是起决定作用的，亦即“制度决定论”。但我认为，制度不是因而是果，是资源禀赋之下的要素结构变动的结果。反之亦然，即：一定的要素结构和它内涵的利益结构所形成的制度，其实和它的资源禀赋存在高度相关。在这一基本国情的前提下，我们从农业三要素：土地、劳动力、资本来看市场能否根据边际效用递减的规律，实现资源优化配置。我国土地不可能增加，甚至有可能会不断为盲目的城市化浪潮所吞没，国家已经到了死守1.8亿亩耕地红线的境地。加之我国的土地承担着生产资料与农村社会保障的双重机能，决定了其不能通过市场实现自由的流转。而劳动力则不断增加，作为劳动力的拥有者，农民只能被迫减少劳动时间。因此农业的劳动生产率必然低于社会必要劳动生产率，农业变得无利可图，则追逐利润的资本当然不会进入农业领域。其次，城乡二元体制这种基本体制，基于建国初对国防的需要，是在政府主导的追赶型的垄断工业化进程中形成的。导致工业集中在城市，不断追求资本增密，同时形成内生性地排斥劳动力的机制就业不足问题长期化，于是大量的农村人口是不可能随着这种工业化变成工业人口的。会有人提出可以把过剩的劳动力输入新兴的乡镇企业以解决二元结构的问题。但而现在由于农村资源严重短缺出去打工的人多了,相对就业的机会少了。在劳动力绝对过剩、无限供给的条件下,劳动力充分市场化的作用必然是劳动力的市场价格下跌,打工的收入逐年下降。且乡镇企业有大规模私有化趋势。由于乡镇企业代替政府承担了解决农村就业的功能,但1994年以后国家在税收和金融政策上没有给予优惠,导致企业和地方政府在负债上升的压力下大规模私有化。一旦私有化后,乡镇企业必然把过去的“社区就业最大化”目标改变为追求利润最大化,为加强市场竞争力,乡镇企业提高装备系数,也导致资本排斥劳动;二是乡镇企业本来就有一半是两栖就业,业余务工的劳动力并不完全脱离农业。也有人会提出把分散的土地集中起来，实行规模经营，获取规模效应。从农业经济学得以成立的内在科学逻辑看，无论是在传统社会还是现代社会，都只有靠不断增大土地规模，才能以增大的绝对地租来支付技术投入和资本投入追加的成本。因此必然内生出一种机制，就是大农场的不断扩张。但这却是对我国自近代已降民主革命的反动，我国从来的革命都是打着“不患寡而患不均”、“平均地权”的旗号。在农民占人口绝大多数的中国，地权问题就是中国的根本问题。因此我们这个制度的收益就是国家稳定，加之世界上没有任何一个国家把国家保障私有化，那么高度分散的小农经济就是必然的了。尽管收入上不去,但农民的消费却是刚性的，小农经济的简单再生产的重要特征,是生产生活同步,不存在纯粹意义上的生产。在小农经济的条件下,收入上不来,消费弹性下不去,非农就业不可能在短期内有大幅度改观,所以就会出现大面积的借贷，这种借贷并不完全是一种经济行为，大量的农户借贷实质上是为了“防止简单再生产链条的断裂”即治病等消费性借贷。而当今的银行商业化改革，使原本承担一部分公共职能的银行蜕变为纯粹追逐利润的主体而当然地退出农业领域，但需求如何满足？高利贷便应运而生。农民的弱势地位便是自然而然的了。 2） 政府。政府处于这三方中最尴尬的境地。从其与企业的关系看，其一，我国大部分是国有企业，而各级政府则是国有资产的管理者，二者有着剪不断，理还乱的暧昧关系；其二，GDP与官员政绩挂靠；其三，93年开始的“分税制”，造成地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，地方政府事权增多而财政权却在减少，使得政府的利益有与企业趋同之势。从其与农民的关系看，农村成为政府“烫手的山芋”，农村长期处于零效益甚至负效益的窘境，在没有税基的情况下，如何能够指望用15%的GDP中产生的收益去提供必要的公共物品,支撑将近70%人口的社会公共需求?如何养得起如此庞大的管理机构？如果认为没有税基,采取自上而下地下达任务的同时,自上而下地拨资金, 但投入的大多数下达到有关部门,转变为部门收益和乡村基层负债的增加，因此任何任务不带资金,就意味着这个任务是对农民的剥夺。政府陷入有心无力的困境。根据公共信托理论，国家是环境的管理者，其主要的职责就是对企业进行监督，为环境利益受到侵害的公民提供救济。但根据英国古老的“自然正义”原则，任何人不得为自己案件的法官。因此有效监督的关键在于监督者既能代表人民的共同利益，又不能受制于被监督者，与被监督者之间不能有利益关系。由上，政府无法很好履行监督职责，环境问题的泛滥便不可避免了。且依然贯彻“环境污染治理的城乡差别”政策。 3） 企业的环境污染转移。这是农村环境问题的主要之点。国外学者的研究发现，环境污染制造者一般遵循最小抵抗路径的原则，将污染物转移到没有立即的受害者及社会成本低的地区，企业一般会选择一个国家之内经济、政治地位低的地区作为污染转移的对象，对这些地区的居民进行环境剥削。在中国，农村就是理想之地。企业利用农民企图摆脱贫困的心理，转移污染产业。这种转移虽然符合交易方自愿和当事人共享帕累托改进双赢，但这种转移不符合可持续发展的原则且是一种非效率的转移，高效率的生产技术得不到应用，落后地区则采用落后技术和设备进行生产，即“自愿倒退悖论”。采用落后技术与设备生产必定产生环境污染。企业不需要支付环境成本而获得巨额利润，却使得农民环境利益日益受到侵蚀。因此关键就在于如何使企业的外部成本内部化。马克思在描述商品交换的过程时指出：“商品不能自己到市场去，不能自己去交换。因此，我们必须寻找它的监护人，商品所有者。”马克思意在说明商品交换的前提是产权明晰。美国经济学家科斯继承这一思想，提出了著名的科斯定理。在交易成本为零的前提下，无论谁（企业或公众）取得环境利益的产权，通过当事人双方的协商，都能使环境成本内部化，从而遏制环境问题。科斯企图把外部不经济的市场失灵表现仍由市场解决。但近来有许多关于科斯定理的争议(coase debate)，认为科斯定理的前提过于严苛，在现实生活中不可能实现，且在涉及的参与者众多的的情况下，必定产生多个利益集团，协议难以达成，即使达成也因此支付过高的谈判成本。何况环境权由各个公民平等享有，不能作为个人的私有财产。因此该进路不现实。 路在何方 千里之行始于足下，惟有恰当地选择前进的方向，才能少走弯路。对于农村环境保护由谁主导，古今中外无外乎自上而下型与自下而上型（即政府主导型与草根组织型）、政府干预型与市场调整型两对范畴。我国民权初兴，自治性组织和NGO尚不健全，缺乏独立处理环境问题的物质基础，但随着时代的发展，国家垄断环境管理权的现象必将为国家与基层组织（非指现行政治体制下的基层组织）共享所替代。环境问题本来就是市场失灵的体现，虽然科斯定理的产权明晰化方法不失为一种较好的市场再调整机制，但缺点甚多，已如上述。要之，我国时下的农村环境问题还是只能由政府承担，虽然环境问题也是政府失灵的体现，但两害相权取其轻，仍应以政府主导为宜。因此我们最后要讨论的就是根据当下环境利益结构，如何正确地对各参与者进行功能定位,明确其角色责任。详述如下: 1） 企业角色定位。尽管依靠企业自主规范其生产经营活动以控制环境问题是成效最佳的途径，但时下他律缺位、自律不足的情况下，我们要求追逐利润最大化的角色承担起社会责任，这是不现实的。我国的企业大部分仍处于原始资本积累和抢占市场份额的阶段，况且企业内部法人治理结构尚不健全，存在大量“内部人控制”，即董事会排斥股东控制的现象。内部尚且“窝里斗”，何以承担起社会责任？因此农村环境保护不可过分依赖此径。 2） 政府的角色定位。政府是环境管理权的主体，监督者是其当然的角色。有人提出政府实际上不能很好地监督企业，应当把监督交给社会，如新闻媒体对其进行监督。但是存在信息不对称的问题，媒体没有权威让企业公开其信息。企业让媒体见到的，是他想让媒体见到的。因此，政府仍应承担起监督职责。政府以往一直采取一种“运动式的监督管理模式”对环境问题进行管理。国务院有关部门近年挂刮起的四次以强化环境执法为核心的“环境风暴”即是明例。运动式监管具有集中性、不定时性和速效性的特征。为什么会出现该模式？我认为，这是人治残余的结果。哪个领导什么时候意识到环境污染严重性，一纸文件，满城风雨。且这也与我国现行体制下环境管理政出多门，协调能力差，角色责任模糊、重叠造成相互推诿扯皮有关。谁都管其实谁也不管，造成环境污染累积，到纸包不住火的时候才开始收拾这烂摊子。官员如走马灯似地换，苦的可是公民！因此我们必须建立长效机制。制度设计必须按休谟的“无赖假设”进行，即把每个人都当作无赖，因为考验人性的制度是可怕的，利益之所在，选择之所在。关于如何斩断政府与企业的利益关联性，我认为，一是可以借鉴地方医改的经验，明确政府的三种角色：国有资产的所用者、具体企业的出资人与社会经济管理者。实行所有权与企业自主经营权的分离、经济监管权与事业运营权的分离。如将地方国资委只能一分为二，成立专门的职能部门，专门代表政府履行国有资产出资人的职责，国资委则只管企业的客观规划、定政策、抓行业准入和监管。改变以前既管又办的模式。二是强化法律责任。以往的法律文件大多是宣言性的，并没有规定明确的法律责任。因此应通过强化责任来抑制牟利趋向。再者，应转变单一的行政监管手段为经济诱导为主的监管方式。通过诸如庇古税、押金、补偿金等对企业利益攸关的手段，达到社会效益与经济效益的统一。 3） 农民的角色定位。由上，农村环境问题的发生根本上是环境利益的失衡，是都市人对农民环境利益剥削。因此从制度上对农民的地位予以强化和保障，只有这样才能使双方平等地对话和协商，从根本上防止环境问题的发生。现就相关配套措施论述如下：1农村金融体制改革。尽管近年来政府继续要求已经商业化改制之后的农村正规金融承担“支农”职能但却既不符合金融经济规律，也难以在实践中被商业金融全面执行，目前那些已经完成了改制的农村正规金融部门，已经转变成主要为地方中小企业和农村专业大户服务的地方商业银行，不适应以分散小农为主的农村经济发展。服务三农的农村金融无论从组织还是功能看，都是不完整的。;因此应当继续改革农村金融体制：除农村信用社外，大力发展农民的互助金融；实行竞争性的农村商业金融，政府以政策倾斜诱导金融机构提供对农民的贷款；国家在继续维持土地垄断征占的条件下，原则上土地垄断征占所产生的批租收益定向用于无地农民的社会保障。把这块土地转让产生的增值收益作为土地基金上市，产生的收益用于支付无地农民的社会保障；国家支农资金不要投到部门，不能让部门把国家投资作为获得部门收益的资金。要作为股权投人到农民合作起来建立的加工、流通、金融、保险等组织中去，国家占有股权，但一定期限内不分享收益---收益可以作为积累反复投进去。从而加快村规模经济主体跨越资本原始积累阶段。2乡村自治。为什么中国封建专制统治能绵延2000年？我认为至少有两个因素在起作用，一是科举制；二是限制行政体系范围的机制，即 |
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