赵小姣:我国城市灾害防治中的公众参与机制研究*
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1300 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国城市灾害防治中的公众参与机制研究* 赵小姣 （西南政法大学，重庆 400031） 摘要：城市灾害防治工作的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公众的参与，可见公众参与是城市灾害防治取得成效的重要保障。然而城市灾害防治中面临的一个重要难题是公众参与机制的不完善，存在法律规范缺位、灾害防范意识薄弱、鼓励性制度尚未健全等问题。这不仅影响了城市灾害防治的有效性，还严重影响了我国城市的可持续发展。本文试图分析了我国城市灾害防治工作中公众参与的成效与不足，在学习日本城市灾害防治中的公共参与经验的基础上，提出符合我国国情的相应建议，以期对城市灾害防治有一定的借鉴意义。 关键词：城市灾害；灾害防治；公众参与 近年来，我国频发的城市灾害造成了巨大的生命和财产损失，城市灾害俨然成为了城市面临的重要挑战。城市灾害防治工作的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公众的参与，不管是在灾害预警阶段，还是在灾害发生后的救助阶段，都离不开公众的有序参与。然而城市防灾减灾中面临的一个重要难题是公众参与机制的不完善，其严重影响了我国城市的可持续发展。 一、城市灾害防治中公众参与的作用 所谓公众参与就是指社会公众全过程参与灾害防治的总称。具体地讲，就是除政府力量之外的包括广大企业、社会组织及公民个人在内的所有社会力量，在政府的指导下，以合法有效的形式，通过制度化、组织化和规范化的途径自觉有序地参与灾害防治的过程。公众参与这个概念强调了社会公众在城市防灾减灾活动过程中，既是直接的受害者，也是至关重要的灾害防治主体，具有天然的治理权利和责任。①因此要充分尊重公众的参与权利，调动公众的参与积极性，建立政府与社会的充分信任关系，通过法律规范、制度平台和组织框架，努力形成政府与社会力量相互协调、互为补充的良性互动格局，从而达到城市灾害的“善治”，把灾害损失降低到最小化，实现社会公众利益的最大化。可见，公民参与城市灾害防治工作具有重要的作用。 第一，提高社会自救能力。公众是城市的主人。任何一种灾害的发生，首先受到影响和冲击的是公众。城市灾害防治的措施必须通过公众的参与才能落实。公众良好的安全意识和灾害应急能力，将有助于提高社会自我救助能力，极大地减少灾害可能造成的损失。 第二，解决城市灾害防治中“政府的失效性”。“政府失效性”是指当灾害发生时，政府在短期内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限，而导致对某些灾害事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失。②要有效解决城市灾害防治中的“政府失效性”， 除政府自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重公众参与的作用。公众参与城市灾害防治主要是通过各种社会组织来发挥公众参与的集体力量，可以充分调动社会资源，运用自主的社会权力来应急灾害，切实减轻政府灾害防治的负担，从而解决“政府失效性”。 第三，稳定城市社会秩序。每次灾害性事件对当事人的心理冲击是巨大的，如果不能使其恢复到正常状态，将严重影响他们正常的工作和生活。各种社会团体在灾后对市民进行心理辅导工作，可以缓解灾害在公众心中的副作用及灾害的发生给社会造成的负面影响，起到稳定社会、恢复秩序的作用。 因此，我们要积极稳妥地扩大公众的参与力度，培育城市灾害防治中的公众参与机制，使企业、各类社会组织及市民等在城市政府灾害防治工作中扮演应有角色。目前，公众参与城市管理的公共事务、公众志愿性活动也正如火如荼地开展着。在这样一个背景下研究公民参与城市灾害防治问题有着深刻的理论背景和和现实意义。 二、我国城市灾害防治中公众参与的现状分析 * 本论文受西南政法大学校级重点项目《经济发展方式转变背景下中国环境管理体制改革研究》（2010-XZZD05）支持。笔者非常感谢该项目的支持。 ① 刘雨辰，武红霞．我国减灾救灾治理的社会参与研究[J]．中国公共安全（学术版），2011年第1期。 ② 克勋．中国大中城市政府紧急事件响应机制研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2005版，第51页。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （一）公众参与取得的成效 近年来，在政府及有关部门的努力下，我国社会力量参与城市灾害防治成效显著，取得了很大成绩，具体来讲突出体现在以下几个方面： 1、公众参与方式由被动参与向主动参与发展 以前，灾害防治以政府为主导，公众参与灾害防治大多是政府号召的，缺乏积极参与性。目前，每遇大灾，我国社会各界灾害防治的热情高涨，积极参与抗灾救灾，公众自愿捐助活动常态化，志愿者参与减灾救灾行动成为意识自觉。① 2、公众参与的规模日益扩大，志愿者参与已成常态 在国家的政策鼓励和推动下，国内各类民间组织、基金会快速发展，根据民政部门的统计，截至2008年，中国共有各类基金会1531家，在大中城市和有条件的小城市设立接收社会捐助站点和慈善超市3.4万个，社区志愿者组织数达到43万个，志愿者队伍规模近亿人。仅共青团、民政、红十字会三大系统志愿者人数就比上年增加1472 万人，年增长率达31．8%。② 3、防灾减灾宣传教育主体多样，方式日益多元 政府及社会公益组织、社区在公共场所与各类媒体设置宣传专栏，发布公益广告。中小学开设相关课程，开展演练活动。一系列宣教产品通过工作场所、社区与公众见面。红十字会等社会团体积极开展急救培训。③政府主导、社会组织倡导、社会公众积极响应的减灾救灾宣教体系初步形成。 （二）公众参与存在的不足 尽管城市灾害防治工作取得了很大进展，但是从当前防灾减灾的现实来看，公众参与的问题也不少，具体表现如下： 1、公众参与城市灾害防治工作的法律规范缺位 公民参与城市灾害防治的相关法律法规还不够完善，使得公民很难按照某一规定做到有序参与灾害防治。第一，公众参与城市灾害防治缺乏法律制度保障。2007年通过的《突发事件应对法》旨在构建政府与社会公众协作的应急框架，规定了公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作的义务。但仍然欠缺整体性的“合作框架协议”。第二，2008年5月开始实施的《政府信息公开条例》，在法律方面对公众参与进行了再次保障。但是在公众参与的方式方法、参与的范围以及参与的保障和司法救济方面，我们仍面临着很多困难。第三，缺乏公众参与城市灾害防治的配套性制度。公众参与在参与主体权责、信息分享、志愿者基本权利保障及服务管理体制等方面尚未得到配套规则支持，削弱了公众参与的积极有效性。可见，面对目前城市灾害频发的现状，公民参与机制的制度化建设迫在眉睫。 2、市民灾害防范意识薄弱 目前，不少城市的政府部门、社会组织和公众，都以为灾害应对是政府和专业人员的事，对公众参与城市灾害防治重视不够，市民和企事业单位的灾害意识、风险防范意识、自救互救知识、主动参与程度都十分薄弱。同时，针对灾害的的救灾反应演习还比较缺乏，忽视了训练市民在灾害发生时的心理素质和处理能力，这样就不能形成比较强的社会整体灾害反应能力。 3、公众参与的沟通渠道不顺畅 信息公开是公民有序参与城市灾害防治的关键所在。然而，现实中一些地方政府发生灾害时仍然存在信息封锁或是信息公开不全面不及时的情况，不仅妨碍了公民有序参与灾害防治，还会导致公民在灾害面前恐慌，谣言四起，导致社会混乱。因此，公众要积极有序的参与城市灾害防治，政府必须要进行信息公开，保障畅通的信息沟通渠道。 4、公众参与的组织化程度不高 （1）社会组织的准入门槛过高。由于现行的双重管理体制，很多社会组织难以获得合法身份。民政部登记的各类社会组织将近46万家，但他们估计登记率不到一半，如果包括没有登记的，全国的社会组织在100万家左右。实际上，没有登记的应该在300万到400万家。这样，不利于社会组织在灾害防治中发挥作用。一些地方在试点改革社会组织的登记制度，例如深圳。从“双重管理”变“一元管理”后，深圳社会组织数量显著增加。2002年，深圳市社会组织有1486家，截至2010年6月，已增长到3862家，涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人 ① 中国的减灾行动[R]，[2011-01-19]， http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2009/201101/t847130_5.htm，[2012-4-28]访问。 ② 同上． ③ 同上． 1301 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 拥有社会组织数量达4.2个，大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。① （2）城市志愿者缺乏组织建设。志愿者的登记注册制度不完善，缺乏有效的组织建设。志愿者参与的临时性和组成的多元化等特点，很难在有限的时间内对志愿者进行有序的管理，致使志愿者的组织工作易出现混乱局面。 （3）城市社区功能未能有效发挥 社区的功能未能有效发挥。社区是以居委会为自治核心充分发挥其在参与城市灾害防治中的作用。目前，城市的社区灾害应急作用并未得到充分的利用和发挥。据调查，街道办事处中的应急管理办公室几乎形同虚设，认为居住地无应急组织机构的占半数以上，当灾害发生时，则不能及时有效地组织居民开展自救互救工作。即使设有应急管理机构的，也无固定编制，发生灾害时多数是从当地武装部门临时抽调人员。社区内应急机构的工作职责、权限不明确，仅在宣传栏、公示栏进行宣传，对公众参与没有明确的参与形式、内容上的规范，造成了社区参与的盲目性和随意性。 5、公众参与的鼓励性制度尚未健全 （1）缺乏对社会力量参与城市灾害防治的制度性鼓励。第一，社会组织缺乏稳定的资金来源，以至于专职工作人员的工资没有保障。有时仅能维持自身的基本运转，这就使得其难以划拨出专项资金投入到城市灾害防治工作中。社会组织经费不足的状况严重制约了其在灾害发生时作用的发挥。第二，缺乏对志愿者的鼓励性制度。既缺乏志愿者伤残抚恤、经济补偿的明确、详细规定，也缺乏社会反哺的鼓励性制度。 （2）政府对社会力量的城市灾害防治技术配备和技能培训投入严重不足。如汶川地震后，无论志愿者队伍还是外地赶赴救援的社会组织或当地社区组织，救灾专业技能与高技术装备均相对匮乏，影响了救援工作的有效性。 三、日本东京都灾害防治的公众参与机制 鉴于当前城市灾害防治中关于公众参与所存在的问题，我们应借鉴发达国家城市灾害防治中公众参与的经验，来使社会公众能够更好地参与城市灾害防治工作。日本也是一个灾害多发国家，东京积累了多年的防灾减灾经验，尤其重视公众参与的作用。目前，东京都灾害防治形成了特色鲜明、成效显著的中公众参与机制。 （一）成熟、完备的法律体系 针对防灾减灾，日本建立了比较完善的法律体系，明确中央及地方政府、企业、社团和公民个人的权责，构建“自救、互救、公救”相结合的合作关系。日本注重从灾害中汲取教训，多次修改 1961 年出台的防灾减灾母法《灾害对策基本法》，明确规定社会各部门的基本责任和合作关系，专门就与基层联系密切的第三级政府市町村的责任做出专门规定。②同时，《灾害对策基本法》、《东京都震灾对策条例》等法规规定：居民有义务努力参加自发性互救行动。此类规定可以防止民众对政府的过度依赖，有效动员社会力量，分散政府的应急管理风险。③ （二）建立灾前协议型伙伴合作机制 东京在构建公私合作机制方面，有一套成功的做法。为了保证在发生时企业和事业单位等民间团体参与救援和互相合作，东京采取了灾前合同制的形式。④通过与有关的事业单位、企业和行会、协会签订灾害救援和相互协定，形成了法制化的公私灾害救援合作关系。东京都与民间团体的协定共有34个，构成了一个部门齐全的放在应急网络，有效的保证了市场经济条件下应急资源的整合。东京市政府通过与民间团体签订协议，委托他们在灾害发生时进行协作和救援，并明确征用物资的程序、费用负担和保险责任。例如，与东京汽车协会签订的协议规定：在发生灾害时，协会除因特殊原因外必须提供汽车车辆；都政府马上交付车辆使用请求书等；在汽车公司提出费用支付请求后，都政府必须在30天内支付；由于汽车公司的责任给第三者带来损失时，由该公司负责；如果汽车公司的司机的责任而发生事故时，按照补偿条例对该司机进行补偿。⑤这样，相关民间团体按照这些协定的规定，帮助政府储备或者提供救援物资，既能减轻城市灾害发生时的政府负担，同时又能 ① 社会组织登记管理体制或大变革 未来有更多，[2012-03-27], http://www.chinanews.com/sh/2012/03-27/3777287.shtml，[2012-05-10]访问。 ② 参见日本《災害対策基本法》第5条、第6条。 ③ 参见日本《災害対策基本法》第7条、《東京都震災対策条例》第3節第8条：都民の責務。 ④ 赵成根．发达国家大城市危机管理中的社会参与机制[J]．北京行政学院学报，2006年，第4期。 ⑤ 赵成根．发达国家大城市危机管理中的社会参与机制[J]．北京行政学院学报，2006年，第4期。 130 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 使政府按照协定迅速调配和整合应急资源，确保了灾害应急物资、人员和设备的供应。 （三）市民灾害防范意识与应急能力强 法律规定，在每年的防灾日和防灾周，日本社会各界都要举行防灾知识讲座、防灾演习、防灾新产品推介等丰富多彩的活动，各行各业为防灾减灾献计献策。日本将9 月1 日定为国民“防灾日”，举行有首相和有关大臣参加的防灾演习。政府出版物中涉及防灾减灾的有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等十余种。此外，东京都设有许多体验中心，免费向市民开放。中心内有模拟地震的震动平台和模拟火灾现场的烟雾走廊，供市民亲身体验6级地震的状态。①正是在这种经常性和专业化的教育之下，日本国民通常在危机面前能够表现出沉着应对，努力进行自救、互救和救助失去自救能力者。 （四）加强政府与媒体的良性互动 日本视媒体为“政府应对危机的好朋友”，《灾害对策基本法》规定日本广播协会（NHK）属国家指定的防灾公共机构，以法律确立公共电视台在国家防灾体制中的地位。东京积极利用媒体的宣传效应对社会进行广泛的宣传，如电视专题节目、发放宣传册等，都起到了明显的效果。众所周知，日本是地震最为严重的国家之一，作为首都的东京平时政府注重与媒体的良性互动，宣传力度大，人们知道地震发生的一些基本常识，因此当地震发生时，人们抱以很平静的心态，丝毫没有慌乱的情绪。 （五）公众参与的组织化程度较高 日本公众的高度组织化，提高了其在灾害防治中应对能力，公民组织能够及时果断的采取措施应对灾害，避免了事态的进一步恶化，弥补了政府在灾害防治中的“失灵现象"。 1、志愿者组织的制度化 阪神地震后，东京都制定了《东京都防灾志愿者纲要》，设立防灾志愿者登记制度，确保志愿者发挥作用的制度化。②东京都成立了各种灾害应急的志愿者组织，并经过定期的训练和演习，既可以在灾害发生后辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援人力的不足，还有助于提高所有市民的灾害应急能力和对公共事务的参与程度。与志愿者签订互助协议，建立“东京志愿者和市民活动中心”，③组织公众开展自救自助活动，极大地提高了全民的防灾意识和协作精神。可见志愿者组织在灾害情报提供、应急救援、受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面都发挥着重要的作用，是城市灾害防治过程中的一支生力军。 2、防灾市民组织 东京都政府认为，要防止灾害的发生和减少灾害损失，必须要建设一个抗御灾害能力强的社会和社区。防灾市民组织是地区或社区组织和居民自主结成的团体，主要作用和任务是：（1）彻底地普及防灾知识和防止火灾；（2）实施各种关于初期灭火、救出、救助、应急救援、避难等各种训练；（3）准备和保养好各种灭湖畔、救助和做饭等器材以及储备应急食品；（4）掌握和检查地区内的危险地方并让居民知道；（5）努力掌握地区内灾害时需要救援的行动不便的居民，完善灾害的支援机制；（6）研究讨论与地区内的企业、单位进行合作的事项；（7）研究讨论和行政合作的事项。④都政府对市民防灾组织给予必要的支持，区市町村政府作为培育主体，对市民防灾组织进行积极的指导和建议，给这些组织创造好的环境和在防灾器材等设备上给予资助。 四、完善我国城市灾害防治的公共参与机制的政策建议 如何完善我国城市灾害防治的公共参与机制，如何使城市防灾减灾中的公众参与走上制度化、规范化的轨道，是城市实现可持续发展的必要保证。笔者认为，应结合我国社会的实际情况，借鉴日本的经验，来促进和完善我国城市灾害防治的公共参与机制。具体政策建议如下： （一）健全公众参与的法律体系 要想大力提升公众的参与水平，就必须要有法律法规作保证，这就要求我们要建立和完善公民参与灾害防治的法律法规。首先，应制定国家防灾减灾基本法。通过制定防灾减灾大法，对防灾减灾中公众参与主体的权责、程序、方式，社会公众的整体性“合作框架协议”，公众参与的信息分享，志愿者基本权利保障，及公众参与的激励性制度等都做出明确而具体的规定，从而为公众积极有序 ① 刘艳，秦锐．日本防灾减灾法律对策机制对我国的启示[J]．法律适用，2011年，第6期。 ② 李佳佳．我国公共危机管理多元机制研究[D]．上海师范大学，2008年。 ③ 金磊．日本城市防灾综合管理队国人的启示与思考[J]．中国建设信息，2003年，第14期。 ④ 赵成根．发达国家大城市危机管理中的社会参与机制[J]．北京行政学院学报，2006年，第4期。 1303 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 参与城市防灾减灾提供法律保障。其次，在《国家防灾减灾基本法》的指导下，针对城市特性制定《城市防灾法》，用来规范和约束城市系统的防灾行为。针对城市的具体情况，对公众参与城市防灾减灾作出具体规定。再次，地方政府应根据自己的情况制定符合当地灾害防治的公众参与的有关法规。通过这些规定，督促政府能有意识地尊重公众参与灾害防治的权利，使公众的参与权落到实处，保证公众参与的有序性。同时，可以使公众知晓自己在灾害防治过程中所肩负的具体责任，知道自己应该如何配合和支持政府做好灾害防治工作，同时确保参与的有效性。 （二）增强市民防灾减灾危机意识及应急能力 1、注重提高居民在灾害发生时自我保护的意识。通过设立防灾减灾公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗来进行防灾减灾宣传教育。例如：5月12日是我国的“防灾减灾日”，社区可以将其作为“防灾减灾宣传日”，并定期举办减灾知识讲座、防灾减灾晚会、知识竞赛和灾害纪念日等活动，普及推广市民防灾减灾知识和增强全社会防灾减灾意识。 2、强化防灾救灾应急能力。注重培养市民的安全行为规范以及自救互救和应急逃生技能。例如，可以开办社区自救互救知识培训班，可以定期组织开展消防、防震、室外避难场所搭建等应急演练，提高队伍应对灾害的实战能力。据国家防灾减灾人才发展中长规划（2010-2020年），到2015年，每年为城市社区培训培训者约7万人；到2020年，每年为城市社区培训培训者约10万人。① （三）提高公众参与城市灾害防治工作的组织化程度 1、引导企事业积极参与城市灾害防治工作。灾害防治中的公共合作是一个全新的领域，为企业更好地参与社会公益事业提供了机会。②通过引导企事业在内部组建抗灾义工队伍，灾害来临时为市民提供避难场所，并出资为社区配备必要的救灾设施，为开展相关教育培训提供帮助、资金支持，捐助防灾减灾专项救助资金等形式不断提高企事业单位的参与度。 2、要积极培育社会组织。社会组织为市民参与城市灾害防治提供途径，并为开展自救和建立城市社会灾害基金等提供平台，从而形成市民有序自救，社会组织与政府一起开展灾害防治的新模式。因此，政府要进行制度创新，给社会组织成长创造宽松的制度空间以促进其参与灾害防治。 第一，降低准入门槛，改革社会组织登记体制。目前，我国明确了社会组织登记管理体制改革的方向，需要修订完成的三个社会组织行政法规③已经列入国务院今年的立法计划，在修订相关法规前，民政部门已经在现有法规框架内迈出改革步伐。而且，民政部门对有关社会组织直接登记的工作在2011年下半年已经开始实施，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织已经按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记。④这样降低社会组织登记注册的门槛和加强对社会组织活动的规范，促使其积极有效地参与城市灾害防治。 第二，政府要高度重视社会组织发展，在财政税收方面给予一定的优惠政策，必要之时应该提供一定的资金支持，只有帮助社会组织，解决了资金问题，它们才能够承担和履行大量的政府在灾害状态下，做不好甚至不能做的事情，从而实现公共目标。⑤政府还要对社会组织的发展给予适当的技术支持，为其发展创造良好的社会环境，帮助和促进社会组织成为一个理性、成熟的公众参与载体。 3、志愿者组织制度化。开展组建城市志愿者队伍工作，是加强城市灾害应急工作体系建设的重要内容。首先，要完善志愿者的登记注册制度，加强志愿者的组织建设。其次，志愿者要进行定期的训练和演习，这样在灾害发生以后既可以辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援队伍的不足，大大提高城市灾害应急的专业化水平，减少因为应对不当所带来的人员和财产损失，还有助于提高灾害应急能力和对公共事务的参与程度。再次，强化对志愿者的激励机制。对参与灾害救助的志愿者实行保险制度，政府部门应为其购买或补充购买人身意外伤害保险，对志愿者配备必要的防护装备和器材，同时明确志愿者伤残抚恤等方面的规定。 ① 国家防灾减灾人才发展中长期（2010—2020年）[2012-03-26]， http://wuhai.mca.gov.cn/article/zwxx/jhgh/201203/20120300289145.shtml，[2012-05-02]访问。 ② 政府主导 公众参与 建立城市社区防灾减灾工作新格局[2008-04-22]， http://www.jsmzw.gov.cn/xu/News_View.asp?NewsID=728，[2012- 05-02]访问。 ③ 三个社会组织行政法规是指：《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。 ④ 民政部改革社会组织登记体制 相关法规即将修订[2012-05-07]， http://www.microbell.com/ecodetail_159079.html，[2012-05-10]访问。 ⑤ ［美］约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略．孙柏瑛等译[M]．北京：中国人民大学出版祉，2005年，第15-17页。 130 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 4、加强城市社区参与灾害防治 城市社区在灾害防治中有重要的作用。城市社区自治组织在社区的灾害知识宣传、教育培训、灾害预防、灾害监控和相应的应急过程中，都能够发挥重要的辅助作用。因此，社区应该以居委会为自治核心充分发挥其在参与城市防灾减灾中的作用。社区居委会要建立起相应的危机自治的制度，依照有关的灾害防治参与法律和法规，制定相关的规章和制度，明确社区参与的权利、义务和责任，参与的内容、方式和程序等，以减少参与的盲目性和随意性，保证参与的规范性和有效性。 （四）引导媒体积极参与城市防灾减灾 1、加强政府与媒体的合作 媒体作为一种公共资源，在灾害应对中发挥着巨大作用。它既是信息的收集者又是信息的传递者。只有不断加强政府与媒体的合作，才能够建立起城市灾害防治中政府与媒体的良性关系，充分发挥媒体在城市灾害防治中的作用。政府在灾害中借助媒体通过公开、透明、及时的正面报道，可以极大地减少灾害的危害程度：反之，则很可能将灾害无形放大，媒体会成为灾害的推波助澜者。因此，为确保媒体作用的正面发挥，政府要建立灾害防治中政府与媒体的良性关系，加强与媒体的合作，充分发挥媒体对政府的舆论般督作用。同时政府在灾害防治中要加强对媒体的调控。 2、建立健全灾害信息公开制度，加强媒体对政府的监督 政府在灾害防治中的信息公开，这不仅是尊重公民知情权的需要，更重要的是有利于加强公民对政府行为的理解和有效配合，从而积极有序参与城市灾害防治，提高政府灾害防治的效率。在发生灾害时，政府应该积极主动的与媒体联系，进行信息公开，如召开新闻发布会，通过新闻发言人公开真实信息，澄清谣言；也可以利用报刊、网站、电视、广播等媒介手段发布真实信息，稳定民心、争取支持。信息公开是政府获取民众信任，鼓励公民参与防灾减灾的有效手段与前提，但是在信息公开时也要注意以下问题，一方面要保证信息公开，使民众及时地了解灾害的性质及灾害处理的进程，另一方面也要把握一个度，不能过度渲染灾害信息，以免引起公民恐慌，出现非理性参与行为。 城市是人类抗灾、防灾的重点，加强城市灾害防治是城市，乃至整个国家可持续发展的必要保证。公众参与是城市灾害防治取得成效的重要保障。目前，城市灾害防治中的公众参与已经积累了宝贵的经验，取得了可喜的成就。但是同发达国家城市的先进经验相比，还是有很多的不足与缺陷。本文在借鉴日本城市灾害防治中公众参与经验的基础上，提出一条适合我国国情的城市灾害的公众参与机制，促使城市灾害得到有效防治，从而实现城市的可持续发展。 参考文献： [1] 金磊编著. 城市灾害学原理 [M]. 北京: 气象出版社, 1997年，第34页。 [2] 李图强．现代公共行政中的公民参与[M]．北京：经济管理出版社，2004。 [3] 王振海，陈洪泉．城市公共安全管理——以青岛为个案的分析[M]．青岛：中国海洋大学出版社，2005年。 [4] 涂晓芳，张欣．我国公共危机管理中公民参与的困境与对策分析[J]．经济研究导刊，2008年第18期。 [5] 徐柳.我国志愿者组织发展的现状、问题与对策[J].学术研究，2008年第5期。 [6] 刘雨辰，武红霞．我国减灾救灾治理的社会参与研究[J]．中国公共安全（学术版），2011年第1期。 [7] 刘艳，秦锐．日本防灾减灾法律对策机制对我国的启示[J]．法律适用，2011年，第6期。 [8] 孔新峰，褚松燕，邓名奋．论减灾救灾中的社会联动参与机制[J]．中国行政管理，2011年第9期。 [9] 杨洁.我国非政府组织参与公共危机管理的研究[D].河南大学，2009年。 [10] 李广群．公共危机管理中的公民参与机制研究[D]．山东大学，2009年。 A Study on the Mechanism of public participation of urban disaster prevention in China Abstract: The effectiveness of urban disaster prevention depends not only on the role of government, but also subjects to public participation, so Public participation is an important guarantee for urban disaster prevention effectiveness. However，an important challenge for urban disaster prevention is that the mechanism of public participation is not perfect, such as laws absence, weakness of guard consciousness, lack of encourage system. It not only has affected the validity of urban disaster prevention, but also seriously affected the sustainable development of our cities. This article attempts to analyze the achievements and deficiencies of public participation in our urban disaster prevention work, and on the basis of studying the experience of Japanese public participation in the urban disaster prevention, it puts forward the corresponding proposals in accordance with our national conditions, with a view to a certain reference significance for our urban disaster prevention. Key words: city disaster; disaster prevention; public participation 作者简介：赵小姣（1989—），女，西南政法大学2011级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。 1305 |
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