孙 江 王海涛:我国海洋环境风险防范制度完善研究
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1217 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国海洋环境风险防范制度完善研究 ——蓬莱溢油事故之应对及反思 孙 江 （西北政法大学经济法学院，西安710063） 王海涛 （承德市中级人民法院，河北） 摘要：随着我国海上石油开采活动日益频繁，海洋环境风险无处不在，此次蓬莱溢油事故是对我国海洋环境灾害风险防范制度的一次深刻考验，相关法律制度缺陷进一步凸显，理论和实践方面都要求构建新型的海洋环境灾害风险防范制度，本文拟就在分析现有海洋环境风险防范制度的前提下，对实务方面提出应对措施，对制度构建方面提出相应的建议。 关键词：海洋环境风险；蓬莱溢油事故；防范制度 引言 海洋环境风险不同于以往的环境问题，具有不确定性、潜伏性以及不可逆转性的特征， 这些都使得对其进行规制时困难重重。我国海洋生态环境的脆弱性以及连通性致使其抗风险能力尤为薄弱。伴随经济持续快速发展，我国海上石油开采活动日益频繁，2010年中国海上在生产的油气平台达到195个，海洋溢油事故风险升高；[1] 石油海运进口量日益增加，船舶溢油污染事故时有发生。[2]特别是我国的内海——渤海，已经是濒临崩溃的生态系统：半封闭的海岸线导致其自净能力较差，再加上大陆径流带来严重的富营养源，其海域生态环境已经极其脆弱。而此次蓬莱溢油事故，则再次打破了这一海域的生态平衡。将海洋溢油污染事故付诸法律诉讼的呼声本已日渐强烈，这起事故的发生，则使相关海洋环境灾害风险防范制度的空白与缺陷进一步彰显。 一、海洋生态环境灾害风险释义 海洋环境灾害风险是指由于自然或人为的原因对海洋环境构成潜在威胁的一种危险状态。海洋环境风险包括两个方面：一是海洋污染，即污染物质进入海洋，超过海洋的自净能力；二是海洋生态破坏，即在各种人为因素和自然因素的影响下，海洋生态环境遭到破坏。[3]海洋污染主要表现为：有机化学毒品污染、核电站和工厂的冷却水污染、船舶漏油以及海上溢油；海洋生态破坏主要表现为：海洋生物灭绝、海洋资源过度开发。其中近年来漏油事故频发，中国沿海，平均四天就会发生一起溢油事故，因此溢油事故尤为值得关注。[4]本文期望以蓬莱溢油事故处理困境的分析，对我国现有海洋环境风险防范制度进行反思并提出完善建议。 二、蓬莱溢油事故回顾及其影响 据媒体报道：自6月4日以来，位于渤海中南部海域的蓬莱19-3油田连续发生溢油事故。截至9月6日，事件已累计造成5500多平方公里海水污染，给渤海海洋生态和渔业生产造成严重影响。9月14日，国家海洋局北海分局公布蓬莱19-3油田最新一周海洋环境监视监测结果显示，蓬莱19-3油田C平台附近仍有间歇性油花溢出，每天都发现小范围油带。目前，溢油隐患仍未彻底排除，溢油造成的损失仍在调查评估中。 渤海是一个近封闭的内海，地处我国大陆东部的最北端，即北纬37°07′～41°，东经117°35′～122°15′的区域。海域面积77284平方公里，大陆海岸线长2668公里，平均水深18米，最大水深85米，20米以浅的海域面积占一半以上。渤海地处北温带，夏无酷暑，冬无严寒，多年平均气温10.7℃，降水量500～600毫米，海水盐度为30。渤海周围有辽宁、天津、河北和山东三省一市，经济发达，交通便利，山东半岛和辽东半岛对峙，是首都北京的门户，政治、经济、军事地位重要， [1] 宋伟，钱小敏. 海上溢油污染索赔遭遇困难 渔民生产堪忧追偿难 [EB/OL].北京：中国新闻网，2011-08-10[2011-08-15] .http://www.cqn.com.cn/news/cjpd/452643.html. [2] 杜燕飞.十年溢油总量11749吨 海上溢油污染索赔遭遇困局 [EB/OL].北京：人民日报电子版, 2011-08-10[2011-08-19]. http://www.hljdaily.com.cn/fou_cj/2011-08/10/content_1050487.htm. [3] 王永生.关爱海洋需要我们一起行动——2010年全国海洋宣传日主题解读[J].南方国土资源，2010，8(3):32-37. [4] 郑克芳,等.浅谈解决我国船舶油污损害索赔的关键问题[J].海洋开发与管理, 2008, 9(4):56-60. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 是我国具有特殊意义的战略性海区。渤海海域石油资源量100亿吨左右，[5] 具有丰富的海洋生物资源、海洋油气资源、海盐资源、滩涂资源、港口与滨海旅游资源等。随着对渤海海洋资源的开发，已形成了海洋渔业、海洋油气开采业、海洋运输业、滨海旅游、沿海造船和海盐业等海洋经济产业部门。[6]由于周围重化工业高度集聚，一些河流携带大量污染物入海，加上围海填海过度，造成近岸海域水质退化，滨海湿地消失，渤海湾和辽东湾等污染严重。近年来，国家专门制定并实施了《渤海环境保护总体规划》，环境保护取得一定进展，但形势仍十分严峻。 蓬莱溢油事故更是使得原本污染较为明显的渤海成为了环境保护关注的热点与难点区域，也成为公众瞩目的焦点。渤海湾范围内的生态环境再次受到破坏。海洋生物生存环境受到不同程度的影响，一些生物可能将有灭绝的危险。这种环境污染的恢复将是一个无法预测的漫长过程。对渤海湾圈旅游业、渔业、养殖业等相关产业造成重创。油污的存在必然导致与当地海洋为载体的经济产业萎缩，致使当地相关从业人员收入减少或者失业，甚至失去生存来源，当地经济的损失无法估量。可以预见，若再处置不当，大量索赔案件以及群体性涉诉上访事件将随着事件的发展涌现出来，在一定时间内甚至会成为引发其它社会不安定因素的隐患。本次事故溢出的原油含有多种有毒有害元素，有害物质威胁周围生存人们的身体健康——包括沿岸居民、施工作业工作人员、清理治理工作人员等。其危害范围可能还会扩大并且将持续相当长的时间。这次事故还会影响国家的能源发展战略，对于环渤海地区海洋石油开发、利用和保护产生负面影响。同时破坏当地海洋地质构造和储油层的状态，可能导致事故油田的停产、废弃。事故的影响还不仅限于此，还会使公众对于企业社会责任的承担、政府对于突发事件的应急决策处理能力产生质疑。事故责任方康菲公司的隐瞒和推诿、事故的迟迟不能妥善处理、事故原因的各执一词、事故真相的扑朔迷离、事故处理措施的缺失等等因素都会使关注此事件的公众产生合理的怀疑，特别是当事人之间是中外合作开发我国油气资源，若迟迟不能妥善解决，容易造成大众误读为是国家之间的利益冲突，处理不及时、处理不妥当都会影响中国政府的形象。 三、我国海洋环境风险防范制度和司法实践之困境分析 （一）我国现有海洋环境风险防范制度下之应对困境 我国对海洋环境风险防范制度主要以1999年修订的《海洋环境保护法》为主，该法把控制海洋污染和加强海洋生态环境保护结合起来，增加海洋生态保护的内容；把控制海上污染和陆源污染结合起来，在浓度控制基础上，实施总量控制制度；把海洋环境保护法和国际公约协调起来，增加履行国际条约的内容；理顺海洋环境保护监督管理体制和执法机制，对海洋开发实行统一规划，协调管理。[7]具体到防止和应对油污事故的制度方面，除《海洋环境保护法》外，还有2006年颁布实施的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《环境影响评价法》和2010年7月1日实施的《中华人民共和国侵权责任法》等法律法规。根据这些法律规定：因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的，处二万元以上十万元以下的罚款；发生事故或者其他突发性事件不按照规定报告的，处五万元以下的罚款；对于在海洋石油勘探开发活动中，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款，以此可以看出海洋污染方面的违法成本很低。针对责任方康菲公司污染海洋环境，怠于采取应急措施，瞒报、漏报，逃避责任的行为根据现有法律的处罚明显畸轻。在经济利益的诱惑下，面对如此轻微甚至可以忽略不计的处罚，违法者更愿意知法犯法，而不是积极解决处理问题。 关于钻井平台溢油的处理制度缺失。2011年7月1日开始实施的《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》对船舶油污的各项损害赔偿项目、责任限制以及船舶油污基金均又进行了详尽规定，该制度在目前的法律环境下是较为可行的。但对于钻井平台和油罐油管的溢油处罚，迄今为止，具体的制度规定依旧缺失，这也无疑给溢油事故索赔造成了一定难度。[8]可见，目前我国缺乏操作性强的海洋环境风险防范制度。 关于我国应急处置体系的不足问题。2003 年国务院审议通过《突发公共卫生事故应急条例》；2005 年通过《国家突发公共事故总体应急预案》；2007 年正式实行《中华人民共和国突发公共事 [5] 李 元,鹿心社.国土资源与经济布局[M]北京：地质出版社，1999：355. [6] 张耀光,等.渤海海洋资源的开发与持续利用[J].自然资源学报, 2002,9(4):44-46. [7] 张耀光,等.渤海海洋资源的开发与持续利用[J].自然资源学报, 2002,6(5):60-63. [8] 尹一杰.渤海漏油赔偿难产 康菲石油挑战法律监管双漏洞[EB/OL].北京：21世纪经济报道，2011-08-12[2011-08-15].http://biz.cn.yahoo.com/ypen/20110812/523688. 121 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 故应对法》，该法是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法制化的标志。虽然我国在应急管理立法及完善管理体制、机制等方面做了大量工作，但在具体实施过程中仍存在不少问题，譬如：谁提出？谁决策？实施决策以及损失的分配都不易把握。此次蓬莱溢油事故暴露出我国突发公共安全事故应急管理体系存在的缺陷与不足。 关于针对海上钻井平台溢油事故的赔偿标准确定问题，目前国内缺乏明晰的法律条款、明确的赔偿范围和标准。2010年山东省颁布了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，规定县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门，可代表国家向当事方提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求。其评估办法规定，造成50公顷用海生态损失，应缴纳1000万元海洋生态损失补偿费；造成1000公顷用海生态损失，应当缴纳2亿元损失补偿费。这种赔偿额度能否解决问题尚不可知，至少在生态损失程度上没有划分。另外如果不进行国家级索赔，而仅仅根据山东的行政性规章，那么行政手段就变成地方政府对受损失渔民和居民的安抚，或者对排污企业的妥协和谈判。出了山东的管辖区域，在河北、辽宁等沿海省市照样不受约束。假如依照国家海洋局颁布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》(以下简称“技术导则”)可以确定索赔额度，《技术导则》指出，海洋生态损害评估，应该包括海洋生态直接损失(包括海洋生态服务功能损失、溢油造成的海洋环境容量损失)、生境修复费计算(包括清污费、修复费)、生物种群恢复费计算、调查评估费等4个方面。根据我国民事法律中的“实际损失原则”，对海洋生态服务功能损失这类通过计算而产生的索赔范围，法院完全可以予以驳回，我国法律不支持对“可能发生的损失额”进行赔偿。生态损害索赔范围主要限定在已经实际采取或者将要采取的合理恢复措施所产生的费用，[9]但要界定这些措施的边界非常困难。据媒体报道溢油平台周围的受到影响的海域，已累计达到5500多平方公里。海水的流动性无法界定确切的受污染区域也是面临的一个难题。而《技术导则》只是国家海洋局颁布的行业规范，责任方在诉讼抗辩中会质疑其法律效力和司法公正。上述原因造成法律诉讼途径处理重大污染事故的先天不足，在立法方面缺乏相应的支撑。 （二）蓬莱溢油事故之司法实践困境 根据现有法律，相关部门可以代表国家对事故责任方就海洋生态恢复、减轻海洋生态损害而支付和将要支付的合理费用或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用，[10]以及为上述目的而支付的检测、监测和评估的费用等六个方面提出索赔要求。 受到污染侵害的渔业、渔民以及旅游、运输等相关产业可以就此次漏油事故带来的直接和间接经济损失进行索赔诉讼。 关于海洋溢油事故的诉讼主体资格问题。溢油事故属于海洋环境污染损害赔偿纠纷，海洋环境污染属于侵权行为，侵害了我国的天然海洋环境资源。依据《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”海洋环境就是国家的财产权利之一，当责任人污染海洋环境时，国家就可以提起索赔。此种索赔就属于特殊的民事诉讼，其特殊性就在于一方当事人是国家，国家既是环境法规的制定者、监督管理的执行者、责任处罚的决策者，又是赔偿诉讼的一方当事人，责任方康菲公司对于诉讼主体和程序必然提出抗辩。在我国发生的诸多重大环境事故中，国家作为诉讼主体的案件不多，诉讼效果也不是很乐观，2004年天津海洋局代表国家参与的“塔斯曼海轮漏油事件”民事诉讼证明了这一点。 对于受到损失的个体或者个体的集团索赔诉讼，可以依照法律尽快处理，但是关于赔偿的范围同样会遇到法律障碍，需要各地法院的协调，必须注意相对赔偿标准计算和范围的统一和客观，避免相互攀比、悬殊过大，引起不安定事故的发生。 通过法律途径解决溢油事故可以采取诉讼和非诉讼方式，如果双方在原则问题上达成一致，可以谈判协商处理，未尽事宜诉讼解决。 关于环境污染侵权案件的证据收集。民事诉讼证据必须同时具备合法性、客观性和关联性。首先是合法性，国家海洋局的立案和调查取证工作属于行政主体行为，在合法性上不成问题。但海洋局亦可能成为诉讼原告，那样海洋局的调查取证的效力必然降低，不排除康菲公司提出由海洋局或者受诉法院认可的第三方鉴定机构进行油污检测勘验鉴定的可能，而且康菲公司可能自行委托国际知名鉴定机构自行鉴定勘验。其次是客观性，事故发生发展都有时效性，目前关于此次事故的成因和影响没有直接的认定报告和评估报告，国家海洋局和康菲公司的说法大相径庭，必须立即完成一 [9] 米 娜.环境损害赔偿研究——以公共环境利益的损害为视角[J].内蒙古大学学报， 2008,12(1):22-27. [10] 刘家沂,等.浅谈构建我国的海洋生态损害责任保险制度[J].中国海洋大学学报社会科学版 ,2011,1(4):45-46. 1219 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 份客观科学的报告明确事故的责任方、需要职能部门和专家实地勘验调查分析得出结论；在明确责任的同时，界定危害的时空范围及对相关物种或者产业的影响程度，这是处理事故的前提和基础，也是法律意义上的定性证据。如果目前没有由监管部门、环保部门、海洋科研部门及其专家，甚至当事人参加组成的调查勘验评估机构立即开始调查、勘验、评估和分析，无法取得法律意义上必要的、客观的证据，无论双方采取何种途径解决事故问题，在认定事实上都会产生一定困难，例如如果有的证据是在事后才补充取证的，最终在诉讼中法院可以不予采信。目前国家海洋局第一研究所、北海监测中心在康菲溢油事故中已及时介入，但是职责和范围不够明确。另外如果仅仅是由国家海洋局及其下属部门或研究机构参与调查、勘验、鉴定，上述调查鉴定方既是独立法人，同时也是国家海洋局的下属机构，康菲公司也许会对此抗辩，原告和鉴定方的利益相关性会影响司法公正。国家海洋局的调查取证也需要获得独立第三方的支持和参与，保证证据取得及时公正。此外，在证据关联性上，从法律因果关系上要证明生态损害结果确系康菲公司造成；同时不得不考虑，渤海作为我国的内海，其地理位置、地域经济的特殊性，使其承载了我国东部经济相对发达地区地表径流的大部分的排污量，海洋在事故之前就存在已经被污染的事实（今年出现的辽宁、河北其它溢油污染渤海的事故发生），加之其自身净化程度慢，溢油污染事件和各种损失之间的因果关系需要客观考虑，这也是责任方必然提出抗辩的诟病之一，如同往一缸脏水里再倒进一杯污油，渤海本身已经被污染，溢油只是增加了污染程度，其只承担加重污染的责任。截至目前，康菲中国公布的经第三方实验室鉴定的检测结果显示：辽宁绥中东戴河，河北京唐港浅水湾岸滩、秦皇岛昌黎黄金海岸浴场岸滩采集的油污颗粒的油样与蓬莱19-3油田油品不相近。这和海洋局的检测不一致，虽然目前关于鉴定,国内与国外技术和结果差别也很大，但是也可以理解为“证据”的提前较量。如果这样，诉讼途径解决的难度会加大。 四、蓬莱溢油事故的应对措施 （一）事故责任方责任和义务 此次康菲公司在中国渤海发生溢油事故虽属偶然，但在处理溢油事件的态度上，康菲公司却备受质疑。其实早在6月4日发生事故的B平台就开始有少量原油溢出。但直到6月21日公众才通过微博上的消息得知这次溢油事件。作为事故责任方的美国康菲石油公司及中国国内合作方——中海石油（中国）有限公司被公众视为瞒报整个事件而陷入舆论漩涡。[11] 企业的社会责任和环境责任以及基本的道德操守是企业生存的基本法则，决不可小视。尤其是石油造成的环境事故，往往都是大事故，动辄便会酿成空前的环境灾难。[12]这次事件的影响已经超出了事故的本身。本次事故的责任方是世界知名跨国公司，所以，对此事故的处理，如果失当，肯定会“名誉扫地”甚至“倾家荡产”。 建议这次事故的责任方，要正视现实，积极应对、积极配合、及时处理、尽快解决。采取积极的态度，正确的方法，尽可能的消除减少事件及后续的不良影响。 责任方应借鉴墨西哥湾溢油事件中英国BP公司的做法。积极和中国政府合作，避免造成更大的环境污染，积极承担社会责任，减少不良社会影响，积极主动和政府相关部门协商建立本次事故的赔偿基金。无条件地承担清洁成本、经济损失和环境损失。 （二）政府应对措施之选择 政府及其相关部门在溢油污染发生的第一时间介入，主动采取应急措施解决事故、勘验情况、调查分析，这些对于证据保全及今后索赔追偿问题的解决，将起到至关重要的作用，在一定程度上也会弥补司法程序繁琐冗长的缺点。[13]同时及时向公众披露事件信息，保持社会稳定。在本次事件中，我国政府应该借鉴美国政府处理墨西哥湾溢油事件的做法。即通过政府协调及时化解纠纷，维护受损害方的合法利益。 2010年6月16日就在墨西哥湾“深水地平线”钻井平台发生爆炸不到两个月,经过四天的协商和谈判美国总统奥巴马最终说服英国BP公司自愿创建一笔200亿美元的基金专门用于赔偿溢油事件的受害者并建立GCCF(海湾海岸索赔工具)运作该项基金。目前墨西哥湾石油泄漏事故提交索赔案 [11] 高立萍. 康菲记者会“搪塞”了结 污染赔偿仍遥遥无期 [EB/OL] 北京：北京商报，2011-08-25[2011-08-26].http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-08/25/c_121906292_2.htm. [12] 陈新华.墨西哥湾漏油事故引发的思考[J].石油与装备, 2010,4（6):65-69. [13] 冷新宇.对英国石油公司墨西哥湾漏油事件的国际环境法思考——从习惯法的角度考察[J].江海学刊, 2010, 5（5):56-61. 122 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 件的80%已得到处理,此事件也为全球的海洋溢油赔偿、生态损害评估等内容做出了指引。[14]事件如此处理主要考虑到：在多方利益的格局中如何取得平衡的问题， 一方面稳定受害者心态，尽可能让受害者得到适当的赔偿 同时尽量避免进入冗长和效率低下的环境侵权诉讼程序; 另一方面 对环境风险的引入者和污染的制造者既苛以责任 又不至于让其今后的发展背负过于沉重的包袱。[15]历史上处理类似污染的实践表明 大规模的跨国环境污染案件 在国内法的体系下追索赔偿对于受害者而言是难度颇高的。处理进程的缓慢使得受害者通过传统司法途径追索赔偿的努力往往陷入“迟来的正义”的僵局。[16] 美国墨西哥湾事件处理特点是先稳定民心、稳定事态、优先考虑个体赔偿、及时有效处理突出矛盾，减轻了责任方的压力、转移了公众关注视线。对矛盾可能引起的更大后果先遗留搁置，但并不是不处理，这就是为什么美国政府一再强调 200亿美元的赔偿额度并不是封顶数额的原因。美国海岸警卫队和海洋能源管理局于今年9月14日公布了墨西哥湾漏油事故原因最终调查报告，认为英国BP公司在这起美国历史上最严重的漏油事故中应负主要责任。这就佐证了当初美国政府所强调200亿美元不是封顶数额的做法，是智慧的选择。这个报告也预示了英国BP公司在今后有可能会承担更多的责任。 （三）处理蓬莱溢油事故之法律对策 处理蓬莱溢油事故必须从现有的客观情况出发，依靠现有的法律法规解决问题。特别是以国家名义提出的海洋生态侵权纠纷，应该通过双方的意见沟通、政府及其职能部门协调、双方高层或代理人谈判等途径谋求达成事故认定、停止侵害、恢复治理、损害赔偿等内容的协议，尽快落实补救措施，筹措补偿恢复基金并且进行赔偿。同时，及时组织相关机构、人员开展调查、勘验、鉴定、分析、评估，对于事故原因、损害程度结果、恢复和减轻海洋生态损害而支付和将要支付的合理费用，或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用进行评定，在反映事故情况的同时，也为不能达成协议而开展诉讼奠定基础。这是应急措施的必要组成部分，从现实出发，不能盲目地诉讼或者不作为地等待。法律诉讼需要成本和时间，不能仅凭一时的冲动任意选择，对于法律的可操作性和结果要进行必要的评估，诉讼是最终的救济途径，但不一定是最佳的处理结果。应该本着依法处理、及时高效的原则采取措施，不能把事故拖入“诉累”的僵局。 五、完善海洋环境风险防范制度的几点思考 吸取经验教训，完善海洋环境保护法律体系是迫在眉睫的问题。目前我国海洋开发热度高涨，已经对海洋生态造成巨大压力和威胁，需要从法律制度上对保护海洋和海岸带生态环境予以规范。中国近海油气年产量(油当量)从1996年的2000万吨上升为2008年的4000万吨，现在应该对颁布12年之久的《海洋环境保护法》进行修订，同时由相关部门制定海洋环境保护的实施细则。 1、完善《海洋环境保护法》等环境保护法律法规。目前我国的油污损害赔偿制度建设尚处于初级阶段，相关的法律制度需要进一步完善，污染损害评估技术手段还需开展深入研究。[17]面对新的海洋经济发展形势和石油工业的高速发展,迫切需要适合我国现实海情的海洋生态保护的法律制度。基于目前立法中已有《海洋环境保护法》、《环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》的情况下修订法律比重新立法、严格执法比立法更具有实际意义。特别是近年来频繁发生了例如2010年的大连输油管线爆炸溢油事故和蓬莱19-3油井溢油事故之后现在更应考虑再次修订的《海洋环境保护法》和《环境保护法》等法规。国家尽快启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定，[18]为海洋生态保护政策提供经济调控手段，为海洋生态保护提供可持续的财政机制。 2、建立健全惩罚性赔偿机制。我国的环境污染案件通常只按照传统民法上的损失填平原则进行赔偿且赔偿数额比较低，然而污染的损害后果往往又具有隐蔽性和长期性的特点导致污染受害者 [14] 佐沐. 康菲中国凭什么对漏油总说不？[EB/OL]. 上海：欧洲金融网,2011-08-29[2011-08-16].http://www.eufnet.com/News/2011829/eufnet/280866898002.shtml. [15] 冷新宇.对英国石油公司墨西哥湾漏油事件的国际环境法思考——从习惯法的角度考察[J].江海学刊, 2010,(5). [16] 冷新宇.对英国石油公司墨西哥湾漏油事件的国际环境法思考——从习惯法的角度考察[J].江海学刊, 2010,5(2):21-24. [17] 吕 航.建立油污损害赔偿基金是当务之急[J].中国船检, 2005,9(3):33-36. [18] 刘国涛.生态补偿概念和性质[J].山东师范大学学报人文社会科学版, 2010,5(2):23-25. 1221 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 的损失无法得到完全补偿从而出现企业违法成本较低而守法成本较高的不合理现象，不利于鼓励企业积极采取环境保护整改措施。[19]在美国，海岸警卫队对于处以5000美元以下的油污罚款，无须经法院审判程序。但是，美国海岸警卫队若自认为需要处以5000美元以上的油污罚款，就必须起诉至当地法院，并说服法官赞同其处罚意见，由法官判处更加严厉的处罚措施。按照美国《石油和有害物质责任法》的规定，最高可以判处10000元/次或每天处以10000美元的罚款——虽然有的情形下可以判处高达25 000美元的罚款。法院也可能判处损害赔偿金，要求污染者向作为公共资源持有人的政府给付金钱赔偿，弥补因油污导致的资源损害。对于溢油行为本身，法院除可判处金钱制裁以外，若污染者未及时主动向有关主管当局报告油污事故，法院将判处更加严厉的惩罚。例如，不主动向美国海岸警卫队报告溢油事故者将被追究刑事责任并处以监禁。[20]相关法律制度我国可以引入借鉴，实行惩罚性赔偿，除了能让责任方对造成的损失进行弥补之外，还能够对责任方形成更大的震慑力，达到警醒的目的。 “当环境侵权发生时生态环境价值的损害赔偿在现有的法律框架内就不可能得以实现，惩罚性赔偿则可以尝试解决这一问题。”[21]同时建议将惩罚性赔偿原则贯彻到全部环境保护立法规范中，在一定程度上降低赔偿的实施条件、提高惩罚性赔偿的数额，加大保护公共利益、自然环境和个体利益的力度。 3、增设环境安全至上原则。随着环境污染和生态破坏的不断加剧，生态安全日益成为影响国家安全的重要问题。在环境法中确立生态安全原则不仅是环境法扩展法律秩序价值的必须，也是由我国日益恶化的生态安全状况决定的。[22]尽管人们对生态环境安全的概念、体系还存在许多争议，但环境安全理论作为一种思想、意识、新的价值观和安全观，已经为发达国家和发展中国家所普遍接受。[23]2004年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》在第1条中规定：“为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，制定本法。”第一次将维护生态安全作为立法宗旨写进了国家的法律。可以说，生态安全作为一个法律概念在我国已经被确立下来了。安全是生态环境国际法保护价值体系中第一位次的价值目标和取向选择，只有在首先保证生态环境安全的前提下才能在根本上首先解决人类的生存威胁问题，法律的作用是在生态危机不断出现的时代在法律规范上保证人类的一切行为都符合生态学中安全概念和安全意义。我国海洋环境保护与开发迫切将环境安全至上原则的思想融入进去。 4、完善石油开发合同内容、增加环保责任条款。在中外合作开发海上石油天然气领域，双方通常不成立合资或合作企业，而是签订产量分成合同（即PSC合同）。PSC合同通常约定由外方单独投资负责勘探，负责勘探作业，承担勘探风险；发现有商业开采价值的油（气）田后，由外国合同者与中国海洋石油总公司共同投资合作开发，并约定权益比例；外国合同者并应承担开发作业和生产作业，直至中国海洋石油总公司按照合同约定接替生产作业为止。[24]合同主要是注重经济利益，对于环保责任没有明确或者不便于实际操作，应该在合同中把环境问题处理、承担责任进行约定。 5、加强跨国公司（包括中外合资、合作、独资）监管机制。跨国公司是推动全球经济一体化的重要力量往往也是重大环境灾难的主要制造者。[25]原因在于跨国公司利用发展中国家廉价的自然资源和劳动力资源获取巨额利润的同时并未认真遵守当地的环保法律、政策，甚而利用当地政府监管的疏松而逃避义务或者通过向当地政府施压影响当地环境政策标准的制定，由此跨国公司的生产经营行为引起的对东道国的环境污染以致环境侵权便成为一种经常性的可能与事实，追究跨国公司的环境侵权责任相应也成为必需。我国在跨国公司环境侵权方面的立法存在相当的空白，无论实体法还是程序法对此问题的应对都显得非常匮乏，相关立法的缺乏难以对我国的环境侵权受害人提供有效的救济，而从长远来看也不利于我国经济与环境的可持续发展。外资企业的“超国民待遇”。在不少地方执政、执法人员的眼中，跨国公司意味着税收，意味着就业，意味着“国际化”，为了吸 [19] 孟雁北,等.环境侵权案件解决中的企业社会责任问题研究——以榕屏化工有限公司污染损害案为例[J].江海学刊, 2008,3(5):76-79. [20] 马文耀.漏油致海洋污染的防范与治理对策[J].世界海运,2011,8(4):191-194. [21] 宋宗宇.环境侵权民事责任研究[M].重庆：重庆大学出版社，2005：161-209 . [22] 陈海嵩.环境法生态安全原则研究[J].西部法学评论, 2009,5(3):76-83. [23] 吴开亚.生态安全理论形成的背景探析[J].合肥工业大学学报社会科学版, 2003,9(10):134-138. [24] 国务院.《中华人民共和国国务院令 第506号》[EB/OL].北京:中央人民政府网，2007-09-18[2011-08-17].http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_786235.htm. [25] 刘恩媛.论对跨国公司环境损害行为的管辖[J].广西社会科学, 2009, 6(8):97-104. 122 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 引外资，重企业不重人，重经济效益不重社会效益的思维依旧根深蒂固。近几年，很多外资企业涉足食品安全、环境污染、偷逃税款等失德失范的事例，给社会带来很多负面影响。政府应该在相关法律中强化对跨国公司（或合资企业）的监管。对于某些涉及国家战略资源和经济安全领域对外资企业可以实行禁入制度。 6、增设国家能源安全优先保障原则。当前，我国能源形势面临一系列重大挑战，比如环境污染和生态问题严重、能源危机管理和安全预警应急机制缺失。能源安全是一种“状态”，在这一状态中，国家经济和社会发展必须建立在合理的价格和充足的能源供应上，并有能力避免能源供应中断的风险。欧洲委员会把能源安全定义为“供应安全的保障能力”，或通过国内充足的能源供应，或通过国外稳定的能源供给，以可接受的价格确保能源需求得到满足。[26]如何切实保障国家的能源安全，减轻或降低能源危机的风险，确保国家经济和社会的健康发展，是摆在我国政府面前的重要课题。当前，重点要加强能源安全方面的立法工作，研究、制定保障能源安全的法律法规，加快修改完善现有法律法规，形成基本完善的能源安全法律保障机制，以此规范政策制定、政策调整、政策落实以及制度建设的作用，已经具有重要的战略价值。[27] 7、健全应急管理体制。重点要强化已有的应急的法律，如《中华人民共和国突发公共事故应对法》等，细化应急管理法律体系，做到有法可依，全面提升执行能力，提高海上溢油事故应急管理体系管理水平，实现应急管理工作的科学化、规范化、有效性。增强政府在溢油事故中应急预案的主导性，细化预案，加强对预案的动态管理。 8、强化企业社会责任。企业社会责任(Corporate Social Responsibility)概念最早由英国学者Oliver Sheldon(1924)提出，即企业不能把追求股东利益最大化作为自己唯一存在的目的，[28]还必须最大限度地增进除股东外所有其他利益相关者的利益。[29]从环境保护的视角出发，企业的社会责任就是“企业在追求自身发展的同时，必须保护环境，降耗减排，高效利用资源，控制环境污染，改善环境质量，保护生命支持系统，保持地球生态的完整性，保持以持续的方式使用可再生资源， 使人类的发展保持在地球的承载能力之内。” [30] 2005年10月通过、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第5条明确规定公司须承担社会责任。这一规定为要求公司承担包括环境责任在内的相应社会责任确立了明确的法律基础。今后相关环境法规可细化公司环境责任的具体条款。 9、保障公众的知情权，客观报道突发事件。蓬莱溢油事故发生以来，随着新闻媒体报道的深入，引起社会的广泛关注，公众注意的不仅是事件本身，而且往往通过公开信息猜测事故背后所谓的“真相”，推测可能发生或者根本不可能发生的结果。一方面是由于康菲公司的隐瞒、迟报、漏报、谎报造成公众的不满，容易产生“国际政治性”的扩大联系；另一方面海洋溢油环境污染是一个比较新鲜的问题,而且中外合作开发属于一个公众不熟悉的领域，容易吸引公众的注意力。客观公正报道社会事件是媒体的责任，应该允许媒体及时报道，例如现场报道、跟踪采访、水下监测直播等，使公众在第一时间了解事故处理的进展。但是舆论毕竟发挥导向作用，溢油事故的细节涵盖海洋环境、环境监测、地质构造、钻探技术、合作约定、应急处理等许多领域的专业问题，不是一般公众能够完全理解和认识的，例如污染面积、排污量的计算，专业数据和公众理解存在偏差，容易扩大影响。保障公众的知情权，在深入现场客观报道的同时，要注意广泛普及一般性的科学知识，便于理解；另外对于设计国家秘密、企业经营秘密的内容必须注意保密。决不能凭借双方的说辞（新闻发布）、专家的纸上分析等妄下结论，那样不但误导公众，还会引起不必要的恐慌。 结语 海洋石油勘探开采技术的高速发展是海洋环境风险防范制度产生的催化剂。中国入世，经济全球化，国外在实施该制度方面的良好成效，都从侧面反映出在我国建立海洋环境风险防范制度的历史必然。 在面对突发事故时，现有的制度愈发捉襟见肘，至今仍然延用的主要法律是1999年修订的《海 [26] P.R.Odell.EC Study on Energy Supply and Geopolitics.[EB/OL].北京：万方数据库，2008-04-18[2011-08-16]. http://www.clingendael.nl/publications/2004/200401000_ciep_study.pdf,2008,09,21. [27] 吴 磊.能源安全体系建构的理论与实践[J].阿拉伯世界研究, 2009,7(1):33-39. [28] 周立新.家族企业社会责任：研究动态[J].商业经济与管理, 2010,11(7):82-86. [29] Oliver Sheldon. The Social Responsibility of Management(Ex-cerpts From Chapter III) [A]. In Oliver Sheldon(Ed. ). ThePhilosophy of Management[C]. London:Sir Isaac Pitman andSons Ltd. ,First Published 1924,Reprinted1965:70-99. [30] 刘青松.保护资源环境与企业社会责任[J].企业改革与管理，2007,8(3):56-65. 1223 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 洋环境保护法》，虽然在近年相继颁布了一系列新的海域治理专项法规，但是具有实际意义的关键问题，如：应急处置体系的不足，溢油事故的赔偿标准以及具体的钻井平台溢油的处理等，在制度层面上或是缺失，或是缺乏可操作性。而司法实践则面临实体和程序制度的双重困境，除上面已做分析的实体问题以外，诉讼主体资格以及证据收集等程序制度的不规范，使得司法实践举步维艰。从蓬莱溢油事故的应对措施中可知，应着重明晰事故责任方以及政府的责任和义务，这就需要相关的制度作为保障，因此，完善和构建新型的海洋环境风险防范制度是根本。 本文仅就海上溢油事故风险防范的几大基本制度进行了初步阐述，有些制度也只是提供了一种大概的思路，以期能对海上环境风险防范理论的研究和实践起到抛砖引玉之用。 Abstract: As China's offshore oil exploitation activities have become increasingly frequent ，environmental risk of sea is everywhere ,the Penglai oil spill accident has tested the legal system of marine disaster 's prevention profoundly, the deficiencies of relevant legal system have been highlighted further, the construction of new legal system of marine disaster 's prevention was required urgently both in the aspect of theory and practice, with the analysis of the existing legal system ,not only this paper will propose responses to the practical aspects ,but also put forward the corresponding suggestions to theory construction. Key words: Marine environmental risk; Penglai oil spill; Prevention system 作者简介： 孙江（1967—），男，汉族，天津人，西北政法大学法学研究所、经济法学院环境资源法教研室教授，硕士研究生导师，主要研究方向：环境法、动物保护法。 王海涛（1970—），男，满族，河北承德人，承德市中级人民法院民二庭副庭长。 122 4 |
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