秦 鹏 孟 甜:中国灾害救助中NGO参与的困境与破解
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1202 中国灾害救助中NGO参与的困境与破解——以汶川地震为例 秦 鹏 孟 甜 （重庆大学法学院，重庆 400045） 摘要：非政府组织在灾害救助中有快速反应、服务领域广泛，工作细致深入等优势。但是通过在汶川地震灾害救助中的表现，中国NGO存在合法性困境、参与困境、合作困境、资源困境、能力困境等问题，挤压了其参与空间。这主要是由于法律体系的不完善，管理体制的缺陷，优惠激励机制不足，良性互动合作机制的缺失，非政府组织自身制度的缺陷等原因造成。只有从宏观上更新立法理念，完善NGO参与灾害救助的法律体系，在微观上建立健全相关制度，才能有效解决NGO在灾害救助中遇到的困境，促进其在灾害救助中发挥更大作用。 关键词：灾害救助；NGO；困境；破解 一、引言 越来越多的灾害事件的发生表明，我们正在进入乌尔里希·贝克预设的“风险社会”。为了应对风险社会，防范和治理灾害，传统的集中调度和单一政府行为已经不能满足需要。传统政府必须向“能促型政府”（Enabling State）治理模式转变，即政府的角色从直接提供服务转向“民办公助”（public support for private responsibility）的方向①，政府的作用就是形成一个使不同系统共同发挥作用的制度框架。在这种治理模式中，NGO与政府、市场共同成为多元治理的主体。 NGO（Non-government Organization）一般译作“非政府组织”，并非中文固有的词汇，中国通常使用的类似用语包括：非营利组织、民间组织、公民社会、第三部门等。1995年在北京郊区怀柔召开的世界妇女NGO论坛成为“NGO”这一概念进入中国的标志。②1998年，国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为“NGO”的官方用语开始被正式使用③，并且从法律规定和官方认可来看，民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三类。自改革开放以来，中国经济、政治、社会生活以及文化观念发生了巨大变化，NGO得到了迅速发展（见图一），成为我国社会经济发展中的一支重要力量。 图一 1988-2010年中国登记注册社会组织发展（单位：个） 资料来源：根据国家民间组织管理局主办的中国社会组织网（http://www.chinanpo.gov.cn）资料整理 注：（1）在国家民间组织管理局公布的数据中，没有1979—1987年的统计数据；（2）1997-1999年出现数量回落，源于当时的社会团体清理整顿。 ① GILBERT N. The Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility[M]. New York: Oxford University Press, 2002.转引自张秀兰,徐月宾,方黎明.改革开放30年：在应急中建立的中国社会保障制度[J].北京师范大学学报(社会科学版),2009,（2）. ② 王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8). ③ 齐炳文.民间组织：管理、建设、发展[M]. 山东：山东大学出版社,2000：30. 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 可持续发展·环境保护·防灾减灾 “但就其能够和应当发挥的作用而言，中国NGO的发展远远不够”。① 特别是在应对突发灾害时，中国的NGO还没有发挥其应有作用，甚至在2008年中国南方雪灾中有人发出“NGO为何未发挥出更大力量”②疑问。直到2008年四川汶川地震发生，中国的NGO释放了强大的行动能力，以前所未有的态势登场。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更达到300万人左右，③在灾害救助与灾后重建中发挥了巨大的作用，“凸显了NGO是政府灾害救助的合作伙伴和重要补充”④。在这过程中，NGO充分发挥了自身的优势，但是中国NGO发展中一直存在的困境也显现出来。正是这些困境的存在，桎梏了NGO的发展和功能的实现。本文通过对四川汶川地震中NGO参与的优势和显现的困境进行分析，理清NGO在参与灾害救助中存在困境的原因，并通过制度重构优化我国NGO参与灾害救助的路径。 二、优势与困境：NGO在汶川地震中评价 （一）汶川地震救助中NGO的优势 在汶川地震中，活跃在抗震救灾现场的非政府组织总体来说分为三类：一是国际性的非政府组织，通常有比较成熟的运作模式和较强的专业背景，例如无国界医生、心连心国际组织、乐施会、国际行动救援组织、小母牛等，属于外来型NGO，即从国外输入到中国的NGO；二是国内具有官方色彩或是官方支持的非政府组织，是全国各类政府组织和群众捐款的主要接受对象，如中国红十字会等，属于自上而下型NGO，即“在政府支持下建立，并且得到直接或者间接的多种资助、支持和控制的非政府组织”⑤；最后一类则是各类已注册或尚未注册的草根型非政府组织，他们属于自下而上型NGO，即“那些由公众在志愿基础上建立，并且资助它们开展活动的非政府组织。”⑥这些国内外非政府组织在抗震救灾过程中，积极参与，在公共社会资源的组织、协调和协助，公共物品的有效集聚与合理利用，以及全方位为灾区人民群众提供各种社会救助服务等方面，有效的缓解了政府救灾的压力，直接或间接地发挥了重要作用。 1.快速反应，即时参与。在2008年5月12日四川大地震发生后，与政府的快速反应相呼应，各类非政府组织以空前高涨的热情，快速行动起来，积极投身于抗震救灾行动中。中国红十字总会立即启动一级救灾应急预案，并与当日下午紧急调拨物资由四川省红十字会连夜送达灾区。⑦“心连心国际组织”也在地震发生当天就联系四川红十字会赶赴灾区救援。其他的NGO也立即通过网络等形式发出地震自救、避难服务等信息，或是发起募捐，号召联合抗震救灾等。据调查，有14%的组织立即采取了行动，73.2%的组织在地震后24小时采取了行动。⑧即时性参与体现了NGO在灾害救助中的快速反应优势，也彰显出NGO行动的自我动员与自我组织。 2.数量众多，服务领域广泛。仅在四川省，“有6000多家社会组织直接或间接参与‘5·12’抗震救灾工作，占社会组织总数的23%。”⑨数量众多的NGO和志愿者在救援服务、伤病员医治、清理现场、安置受灾群众、救灾物资运送、募集捐款捐物、心理救助与辅导、灾区群众文化生活服务、灾区环保检测服务、灾区服务需求调查研究等方面都发挥了自己的作用。众多专业性较强的NGO，依托自己的专业优势有侧重的参与，如中国红十字会、无国界医生组织、国际行动救援组织参与救援，中国红十字会总会、中华慈善总会以及经批准可以开展抗震救灾捐赠活动的16家全国性基金会积极募集款物，自然之友等环境组织侧重进行环境灾害的调查与预防，都根据自身特点更科学有效的提供公共物品。其他专业性较差的NGO也尽其所能，发挥了积极的作用。 3.工作细致，需求导向服务。在地震灾害救助中，政府和军队主要考虑的是生命财产安全等宏观层面，但是面对灾民的心理安抚等个性需求，政府就难以顾及。而非政府组织则因其数量多，涉 ① 王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8). ② 詹奕嘉.NGO抗击雪灾：回顾与反思[J].中国减灾,2008 ,(4). ③ 包丽敏.谁来执掌760亿元地震捐赠? [N].中国青年报, 2009-08-12. ④ 林闽钢,战建华.灾害救助中的NGO参与及其管理———以汶川地震和台湾9·21大地震为例[J].中国行政管理，2010,(3). ⑤ 王名.中国NGO研究———以个案研究为中心[M].联合国区域发展中心.清华大学NGO研究所,2000:13. ⑥ 王名.中国NGO研究———以个案研究为中心[M].联合国区域发展中心.清华大学NGO研究所,2000:13-14. ⑦ 邓国胜 等.响应汶川——中国救灾机制分析[M].北京：北京大学出版社，2009：31. ⑧ 韩俊魁,纪颖.汶川地震中公益行动的实证分析:以NGO为主线[A].王名.中国非营利评论[C](汶川地震专辑).北京:社会科学文献出版社, 2008：9. ⑨ 舒国尧,季云岗.弘扬伟大抗震救灾精神加强社会组织管理工作 四川省表彰抗震救灾先进社会组织[N].中国社会报，2008-11-07。 1203 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 及领域广泛，了解基层需求的特点，能够满足灾民满足更具特色的、代表个人与群体偏好的个性需求，有效地补充政府工作的不足，在大规模的救灾活动中具有拾遗补缺、填补空白的作用。如汶川震后，乐施会（Oxfam）充分考虑了妇女、儿童和边远少数民族的特殊需求，采购和发放了卫生用品、花露水、奶粉等物资。① （二）NGO在汶川地震灾害救助中的困境 NGO在汶川地震灾害救助中发挥了巨大了作用，同时也显现出存在的众多问题，这主要表现为合法性困境、参与困境、合作困境、资源困境、能力困境等。 1.合法性困境。我国学者对民间组织的合法性问题有很多不同的看法，本文在此更加强调其是否依法登记注册能够以合法NGO的身份参与灾害救助。由于我国现行的法律规定了门槛较高的登记注册条件，使大量的NGO难以满足，无法取得合法身份，产生了大量的草根NGO。很多境外NGO虽然在“信息、人力资源以及资金技术方面占用较强的优势，但是由于其合法性问题，其行动能力受到极大限制”②。由于合法性的缺失，给NGO带来了政府不信任、没有税收优惠待遇、员工合法性权益得不到保障、无法筹集款物等问题，还因为“手续不全，无法立即参与到前方的救援中”③。合法性缺失制约了NGO社会责任的发挥，挤压了其参与空间，影响到社会参与救灾的积极性。 2.参与困境。“中国灾害救助中的NGO参与的短期性、运动性、个案性、临时性的表现，反映出没有长期固定化和规范化的参与渠道。”④在地震救灾参与中不同类型的NGO表现出不同的特点。中国红十字总会是国家减灾委的成员单位，与中华慈善总会等具有官方支持的组织，有完善、制度化的参与渠道，“还可以为其他类型的民间组织进入灾区开具通行证”⑤。境外NGO虽然专业程度较高，但是也缺乏制度化参与渠道，只能与中国红十字会、中华慈善总会等合作，或是参与“四川5·12民间救助服务中心”，或是以个人志愿者身份参与到政府组织的志愿者队伍。其他的草根型NGO除了采取同境外NGO相同的方式，还有很多采取联合行动的方式，如120 多家非政府组织的响应的“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动，“NGO 四川地区救灾联合办公室”等。缺乏制度化的参与制度，没有统一规划和制度保障，在面对需要及时应对的灾害时，往往会出现服务重复提供和行动冲突、力量分散等问题，阻碍了NGO有效的参与。 3.合作困境。中国政府具有强大的资源和力量，并在很多程度上决定了NGO参与灾害救助的空间，NGO要想要发挥更大的作用，就必须加强同政府的合作。但是政府出于维护权威、秩序和稳定的考虑，采取偏爱方式，对不同类型的NGO采取不同的态度，多是同具有官方色彩的NGO进行合作，而境外NGO和草根NGO则缺乏和政府沟通合作的方式。 4.资源困境。正是由于政府的偏爱，具有官方色彩的NGO具有较强的资源动员能力，吸纳了大部分的民间捐赠，而大部分NGO缺乏合法的款物募集资格，难以获得本土资源的支持。在本次地震救灾中，仅有中国红十字会总会、中华慈善总会以及经批准可以开展抗震救灾捐赠活动的中国老龄事业发展基金会等16家全国性基金会具有募集款物的资格。如图二所示，截止到2009年2月28日，全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元（捐款及物资折价，下同），中国红十字会总会共接收款物53.87亿元，中华慈善总会共接收款物10.82亿元，16家全国性基金会共接收款物13.75亿元，⑥而其他NGO则没有募捐资格。境外NGO虽然没有募集款物的资格，但是有境外资源的支持，所以相对面对的资源压力较小。而中国大部分NGO拥有的资金和社会资源有限，严重影响了灾害救助工作的开展。 5.能力困境。“由于发展历史不长，社会资源不足，加上法律政策不利，”⑦造成了中国很多NGO规模小，内部结构不完善，缺乏管理能力和执行能力，在灾区救灾时不仅不能充分发挥作用，反而挤占当地有限的资源。成员缺乏面对灾害的经验和有效的专业技能，既使志愿活动的范围受到局限，也可能因为不注意保护自己而成为救援活动的负担。 ① 王强.乐施会：救助与重建[J].商务周刊,2008,(11). 14 韩俊魁.NGO参与汶川地震紧急救援研究[M].北京：北京大学出版社，2009:26. 15吴燕.5·12地震救援：民间力量的行动与尴尬[EB/OL]. http://www.caijing.com.cn/2008-05-18/100063098.html,2008-05-18/2012-03-23. 16 林闽钢,战建华.灾害救助中的政府与NGO互动模式研究.上海行政学院学报[J].2011,12(5). 17 邓国胜等.响应汶川——中国救灾机制分析[M].北京：北京大学出版社，2009:32. ⑥ 根据民政部公告第135号《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》整理。 ⑦ 王名，刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[A].清华大学NGO研究所.中国非营利评论[C](第一卷).北京:社会科学文献出版社, 2007. 9. 120 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 图二 汶川特大地震不同渠道捐赠款（捐款及物资折价）情况（单位：亿元） 资料来源：根据民政部公告第135号《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》整理。 三、困境解读——非政府组织参与灾害救助面临的制度障碍 制度环境对公民社会的发展具有决定性的作用，①体现了政府对非政府组织的态度，决定了其生存和活动空间。目前NGO在参与灾害救助时面临的众多困境，根本原因是缺乏有效制度的规范、约束和鼓励，表现为我国NGO参与灾害救助的法律体系的不完善，管理体制的缺陷，优惠激励机制不足，良性互动合作机制的缺失，非政府组织自身制度的缺陷等。 （一）NGO参与灾害救助的法律体系的不完善 NGO参与灾害救助的法律体系的不完善，主要表现为现行灾害防治救助法律法规中缺乏NGO的相关规定，以及NGO管理法律法规的缺陷桎梏了NGO的发展：①首先是灾害救助法律法规中NGO的规定不完善。目前国家已经出台了《突发事件应对法》（2007）、《气象法》（2000）、《防洪法》（1998）、《中华人民共和国防震减灾法》（1998，2008修订）、《地质灾害防治条例》（2004）、《自然灾害救助条例》（2010）、《国家突发事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》等法律法规。在这些法律法规中，有些缺乏对NGO参与救灾的规定，而在有鼓励NGO参与的法律法规中则内容规定过于原则，缺乏具体制度设计，没有形成制度化的参与渠道，阻碍了NGO有效参与灾害救助。②关于NGO的管理法律法规的不完善。虽然宪法中有关于结社自由的规定，但是缺乏实质性规范结社活动的实体性法律，目前仅有《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）等行政法规，“现行立法层次较低，立法思想存在偏差，”②对NGO采取“控制型管理”取向，③ 缺少非政府组织管理的基本法，对NGO的分类、管理等内容规定不完善，缺乏民法、财税法、慈善法等法律法规的有效配套，阻碍了NGO的发展。 （二）管理体制的缺陷 “我国民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征，”④主要表现为严格的申请许可条件和双重管理体制。《社会团体登记管理条例》规定，申请成立社会团体，必须有“（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个……（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金……”在会员数量、组织机构、场所、资金、民事责任能力等方面设置了较高的条件，而且规定了注册登记的双重许可制度，即业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度，强迫民间组织寻找业务主管单位，这就提高了准入成本，给很多境外和草根NGO申请登记设置了多重障碍，使很多民间组织更愿意游离于法律监管之外。据民政部统计，截至2010年底，全国共有社 ① 何增科. 中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J].宁波党校学报,2006,(6). ② 陈思喜.现状与未来:我国社团立法状况述评[J].环球法律评论,2002年夏季号. ③ 谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004，（2）. ④ 何增科. 中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J].宁波党校学报,2006,(6). 1205 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 会组织44.6万个①，但是“在中国至少有300万个无法登记的社会组织”②。在注册登记后，民间组织管理由登记管理机关和业务主管单位分工合作，通过登记审查、年审等方式共同实施对民间组织的管理监督。这种双重管理体制不仅浪费了政府的管理资源，也削弱了NGO的自治性。在监管中缺少税收、审计部门的参与。在地震救灾过程中出现了“天价帐篷”等事件，破坏了非政府组织参与灾害救助的正常秩序，也影响了社会对公益事业的热情。 （三）优惠激励机制不足 我国NGO的发展还处于起步和培育阶段，亟需国家的政策鼓励和法律保障。但是目前国家对NGO的优惠机制不足，NGO的注册登记较难，政府购买NGO服务的机制也没有建立，财政补贴也只有官方色彩的NGO容易获得。中国的慈善捐赠制度还不成熟，税收优惠政策还存在“免税资格认定随意性强、类型区分不合理、管理方法规定不完善、制度设计不合理”③等不足。优惠激励机制的不足，使NGO活动缺乏从事志愿服务的外在动力和内在支撑，影响了其参与救灾的长期性和持续性。 （四）良性互动合作机制的缺失 根据学者的调查，“从危机响应的整体过程上看，政府关系是影响非政府组织危机参与水平的最重要因素”④。而政府对待NGO则是采取“区别对待”、“选择性支持和选择性限制相结合的方针”⑤。造成了在灾害救助中，官方色彩的NGO与政府合作紧密，同时也受政府制约过多，有较强的行政化色彩，难以体现其独立性和非政府性，缺乏与政府间的互动；而境外与草根NGO则因为政府的不信任，难以建立起有效的互动合作平台。这两种情况下，政府可以对NGO的活动产生重大影响，但是NGO难以参与政府的活动，这种单向影响，难以发挥NGO多元治理主体的作用，造成了救灾活动的效率低下，影响了NGO的优势发挥。 （五）非政府组织自身的制度缺陷 非政府组织的治理结构不完善。双重管理体制下，在决策、人事安排等方面，受到政府的限制和干涉，抑制了非政府组织的发展与壮大。特别是自上而下型NGO带有明显的官办色彩，如红十字会等，其正式聘期人员属于“参照公务员”编制，明显与NGO的独立性和非政府性不符。非政府组织的内部管理制度不健全，在人员、财务、信息公开、监督、激励、责任等方面有效制度缺失或执行不到位，造成了专业性人才缺乏，资源不足，信息不透明，应对灾害能力不足等问题，严重影响了NGO参与救灾的效果。 四、困境破解——NGO参与灾害救助制度重构的宏观方向与微观进路 汶川地震救助中的困境其实是中国NGO发展中问题的集中体现，法律体系的不完善，难以提供有效的制度支撑，阻碍了NGO的发展和灾害救助的有效参与。只有从宏观上更新立法理念，完善NGO参与灾害救助的法律体系，在微观上建立健全相关制度，维护NGO的独立性、自主性、社会性，保障NGO的合法权益和灾害救助功能，使其在法制的轨道上健康发展，才能有效防范风险社会。 （一）宏观方向：更新立法理念与完善法律体系 1.立法理念的更新。“立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观”⑥，对法律法规的形成具有决定性的作用。我国立法理念受到“传统法律文化”、“计划经济体制”和“高度集权的政治体制”的影响，⑦形成了“国家至上”、“权力本位”等立法观念，制定的法律更倾向于维护国家的权威和权力，在各种事务中国家占主导地位，造成了NGO立法的“控制型”管理取向，灾害救助法律中NGO的有效参与不足。但是面对风险社会的挑战，以及政府与市场的固有缺陷，必须要借助“第三只手”的力量。政府要转变治理的基本理念和价值取向，形成一个使不同系统共同发挥作用的制度框架。立法者要转变思想，形成“立法有限”、“立法平衡”的立法理念，对NGO从“控制” 24 相关数据见民政部《2010年社会服务发展统计报告》。 25 林衍.“让社会自己管好自己”[N].中国青年报,2012-03-28-09. 26 陈风，张万洪.非营利组织税法规制论纲———观念更新与制度设计[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2009,62(5). 27 周秀平，刘求实.非政府组织参与重大危机应对的影响因素研究———以应对“5·12”地震为例[J].南京师大学报(社会科学版),2011,(5). 28 何增科. 中国公民社会组织发展的制度性障碍分析[J].宁波党校学报,2006,(6). ⑥ 高其才.现代立法理念论[J].南京社会科学，2006，(1). 30 刘军平.中国法治进程中的立法理念刍论[J].政法论丛,2005,(3). 120 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 向“培育”转变，充分保障公民的结社自由，合理界定的政府与NGO的权利（权力）义务，使NGO可以在法律框架下自由活动，保证NGO的独立性，达到保障与制约的平衡。 2. 法律体系的完善。加快制定一部完善的《非政府组织法》（或者叫《结社法》《非赢利组织法》或《民间组织法》等），其中明确规定非政府组织的主体条件、性质、地位、权利义务、基本原则、管理制度、组织形态、财务收支、税收管理、法律责任、募捐和捐助及优惠待遇等内容，①降低NGO的准入条件，完善相关管理制度，协调完善民法、税法等相关内容，建立健全慈善法律制度，促进NGO的健康发展。在《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》、《自然灾害救助条例》、《国家突发事件总体应急预案》等法律法规中完善NGO参与的条款，合理规定其在灾害救助中权利义务，形成制度化的参与机制，建立健全NGO救灾法律体系。 （二）微观进路：制度的重构 1. 改革民间组织注册管理体制。降低目前较高的注册登记条件，扩大NGO的法律保障范围，取消有业务主管部门的条件限制，保证NGO的独立性。法律要同样保护未登记的社会团体，但是可以规定不登记注册则不能享受国家的税收优惠政策。加强税务、审计监督，建立信息公开机制，加强政府和社会的监督。 2. 建立健全NGO救灾参与机制。通过自愿的方式将NGO吸纳进目前的救灾体制中，建立不同专业的救灾志愿体系。加强政府和NGO的互动合作，明确规定在救灾的权利、义务和责任。不同类型的NGO“应有相对明确的分工，避免资源的重复浪费”②。政府与NGO、NGO之间要建立信息共享、资源共享、分工合作的救灾机制。 3. 完善NGO的支持保障体系。主要包括四个方面：一是降低注册登记门槛，将其纳入法律保障；二是通过政府购买NGO社会服务，加强NGO的社会服务主体地位；三是直接给予财政补贴，提供财力资助; 四是建立完善的慈善制度和NGO税收优惠政策。在灾害救助中，通过在灾害救助中向NGO购买社会和直接提供财政补贴的方式，保障其持续的救灾的能力。适度放开款物募集体系，加强税收优惠，实现灾害救助资源的多元化使用。 4. 完善NGO内部管理制度。建立健全NGO章程，保证其建立完善的人事、财务管理，加强志愿者的培训，建立信息公开机制，自觉接受社会监督，提高社会公信力。 五、结语 中国的NGO相对发展较晚，但是在经济社会发展的推动下，正在飞速发展。NGO在汶川地震救灾中表现出惊人的能力，但是由于制度障碍的存在产生了很多的困境。政府应该积极培育公民社会的发展，为NGO的发展提供良好的制度环境，转换执政理念，建立健全法律体系，完善相关制度，积极引导社会力量参与应对风险社会的挑战。 Abstract: The Non-Governmental Organizations（NGOs） have advantages of quick reaction, wide service area and meticulous work in disaster relief. But the performance in disaster relief of Sichuan Earthquake in Sichuan Province of China, shows that China’s NGOs have faced the dilemma of legitimacy, participation, cooperation, resource and capabilities, which squeeze the their space of participation. This phenomenon results mainly from the imperfection of the the legal system, drawbacks of double management system of social groups, the lack of incentive mechanism, the absence of the mechanism of mutual promotion and cooperation, imperfect inner management system. Only through renewing the legislative idea and perfecting the legal system of NGOs participation in disaster relief from a macroscopic perspective, and establishing and improving the related regulations from a microscopic perspective , can we solve the dilemma of China’s ngos in disaster relief effectively and maximize their functions. Key words: disaster relief; NGOs; dilemma; solution 作者简介： 秦鹏( 1969－ )，男，山东高青人，重庆大学法学院教授，法学博士，主要从事环境与资源保护法学研究； 孟甜( 1987－ )，男，山东潍坊人，重庆大学法学院博士研究生，重庆大学西部环境资源法制建设研究中心研究员，主要从事环境与资源保护法学研究。 ① 杜英歌,刘延平.中国非政府组织面临的立法困境及改革[J].东北大学学报（社会科学版），2011,13(1). ② 徐玖平,崔静.非政府组织( NGO) 灾后援助联动的综合集成模式[J].灾害学，2011,26(2). 1207 |
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