马存利:论突发自然灾害视阕中的政府环境应急责任
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1160 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论突发自然灾害视阕中的政府环境应急责任 马存利 （山西财经大学法学院，山西 太原030006） 摘要：近年来特大自然灾害频发，给本来已恶化的自然生态环境又带来了更大威胁，政府应当承担起来保护环境的责任。政府环境责任分为常态下的环境保护责任和非常态下的环环应急责任两种。政府环境应急责任体现了政府对消除环境威胁和保护人权的目标追求，手段上符合应急性、比例性和预防性原则。完善政府环境应急责任要从立法、应急管理体制、信息公开和责任追究四个方面展开。 关键词：自然灾害；政府责任；环境应急责任 日本大地震，牵动亿万世人之心！在神秘力量莫测的自然目前，人类只有俯首称臣。究其原因是人类是这些灾害的始作俑者。人类依赖高科技产生了巨大生产力，为了积累财富而滥伐森林、过量开采地下资源，从而使地球伤痕累累，不堪重负。我们完全可以说这是一场较之两次世界大战更为残酷、祸及子孙后代的全面战争，而且至今还在延续。人与自然已存在着严重的不和谐。恩格斯在一百年前就发出忠告：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次的胜利，自然界都报复了我们。”①日本地震带来了对自然生态环境的破坏，面对特大自然灾害，政府在保护环境方面承担了不可推卸的责任，作为社会力量的集中的拥有者，救灾和保护自然生态环境凸显了政府作为国家政权的组织者和社会管理者的角色和作用。 一、自然灾害对环境产生的影响 （一）原生环境影响 原生环境影响也叫第一性环境问题，是指在自然因素直接作用下所发生的环境问题。“自然因素主要指自然界发生的异常变化，如火山爆发、地震、洪水、冰川运动等自然灾害，这些因素可能在短时期能彻底破坏生态平衡，甚至破坏生态系统。”②其主要包括环境污染和生态破坏两个方面。我国5·12汶川大地震、日本今年3月的大地震也同样引起了重大的生态破坏事件，如地震引起大量山体滑坡和泥石流，丰富的自然植被遭到毁灭性破坏，多条河流因山体塌陷、对已经建立的许多人工设施如化工厂、养殖场、医院、核设施等也受到了影响。自然灾害强大的破坏力轻者可能破坏污染物处理设备而导致污染物泄露事故③，重者可能破坏整个工厂，使污染物处于一种无法控制的状态，进而对环境造成更加严重的破坏。 （二）次生环境影响 次生环境影响是指由人类保护环境的过程中引起的环境污染和生态破坏的结果。维护公共安全和人民群众的生命健康安全是国家的一项基本职能。为了应对自然灾害人们建立了自然灾害预防预警、灾害救助和灾后重建制度，这些制度却会对环境造成不同程度的影响和破坏。 首先，灾害预防措施可能带来环境影响。随着科技水平的提高，预防灾害的措施也逐渐丰富起来。人类可以采取人工干预的措施消除干旱和特大冰雹等气象灾害；也可以通过建设水库防止洪涝和干旱灾害……人类运用这些手段预防灾害的过程就是破坏自然环境的过程，例如长江流域气候异常、生态环境恶化，莫过于在大江大河截流筑坝。④国外生态政治学对大坝的生态破坏提出了许多看法。⑤其次，灾害救助措施可能对环境造成影响。保护生命和健康、维护秩序和挽救损失的灾后救助是灾区政府的一种灾后本能反应，也是国家的一项积极义务，但是采取的各种救助措施都可能对环境造成不利的影响。例如2008年春南方特大冰雪灾害发生后，城市路面因积雪深、结冰厚而导致汽车无法通行，地方政府部门为了及早恢复交通，使用了大量的工业盐融化积雪。但冰雪融化之后工业盐随着雪水流入公路沿线的水源中，形成了水污染。再如，5·12汶川地震发生后为了确保 ① [德]恩格斯：《自然辩证法》，人民出版社1984年版，第305页。 ②吕忠梅：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第7页。 ③杨文彦：《日本地震19日综述：部分牛奶菠菜受核污染》，人民网，http://news.ifeng.com/world/special/ribendizhen/content-2/detail_2011_03/20/5253937_0.shtml，2011年3月20日。 ④于达维：《三峡大坝蓄水后长江气候和物种的变化引发思考》，新浪网， http://news.sina.com.cn/c/2003-12-02/11452261870.shtml，2003年12月2日。 ⑤邵葵：《让大河继续奔流吧——读<大坝政治学——恢复美国河流>有感》，载《环境保护》2010年第1期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 大灾之后无大疫，地方政府使用了大量的消毒剂，为了及时安置受灾群众搭建了大量的帐篷和建起了大量的板房。这些消毒用的化学原料，以及帐篷和板房所用的材料在若干年后都可能对环境造成新的污染。 二、政府环境应急责任的定义和特点 （一）政府环境应急责任的定义 必须赋予政府一定的环境责任，将环境保护置于政府公权力的干预下，才能保证环境保护工作的全面推进，最终实现经济社会与环境保护的协调发展。政府是承担政府环境责任的主体。政府环境责任，是指法律规定的政府违反保护环境的义务而承担的法律后果。①随着工业文明的发展，各种化工厂、核电站等具有高度环境污染危险的行业应运而生。在超越人类控制范围的自然灾害的作用下，这些潜在的环境危险，就会成为现实的环境危害。这种环境危害一般具有发生突然性、情况紧迫性、危害严重性等特点。基于突发环境事件本身的特殊性，常态中的政府环境管理模式不能满足解决该问题的需要。这时候“行政紧急权力”的对象是突发事件。突发事件是指在一定条件下能够引起国家宣布进入紧急状态的事件，包括自然事件和社会事件。②大部分国家都建立了针对突发环境事件或者环境紧急状态的政府环境应急责任制度。 （二）政府环境应急责任的特点 1、政府环境应急责任的法定性 首先，维护公共安全是现代国家的首要责任。③自然灾害等各种因素所导致的突发环境事件，对公共安全具有极大的威胁。因此，在突发环境事件发生时，政府承担环境应急责任是由其本质特征所决定的。其次，公共危机处理是政府的重要职能。随着公共安全概念的扩大，公共安全已从传统政治安全、军事安全，拓展到了环境安全。越来越多的国家已意识到了环境安全对于公共安全尤为重要。环境安全是一种“公共物品”，提供并保护环境安全是政府的一项基本职能。第三，从政府的能力来看，只有它具有控制危机和处理危机的能力。政府天然地成为“维稳”合法力量，拥有进行“社会动员”的应急组织体系的能力，而这些能力都是任何个人和组织都不具有的。在突发环境事件发生时，个人和普通组织无法与巨灾抗衡，只能依赖有组织的国家力量才能克服危机。因此，政府应当积极地承担环境应急责任，这也符合国家和政府的本质特征。 2、政府环境应急责任的消极除碍性 消极除碍性是指政府动用环境应急权采取环境应急措施所追求的目标，并非积极地增进公民的环境福利，而是消极地排除环境危险。原因在于，从本质上来讲，政府环境应急职权属于国家紧急权的范畴。根据应急法治的基本理论“国家紧急权是国家危机时期，为排除宪政障碍，所为的一种不得已的权益措施，是为非常态的紧急制度。不可因为人民福利而发布紧急命令，盖人民福利的增进是人民、议会及政府全体努力的目标，政府不宜运用紧急权来增加人民的福利，以免滥用国家紧急权。”④“紧急命令的作用，在于排除维持社会秩序的障碍，避免紧急危险的灾害，这些都具有消极的意义，积极地福利建设事业，自应孜孜以图之，用不着紧急命令来推进。”政府环境应急管理权作为国家紧急权的特殊形式，理应以消除人民所面临的环境危险为最终追求。因此，“消极除碍性”无疑为政府环境应急责任的特征之一。 3、政府环境应急责任的临时性 与常态下的政府环境管理责任相比，政府环境应急责任无疑具有临时性的特点。这主要是因为，就一个国家大的环境来讲，突发环境事件毕竟是少数。突发环境事件并未成为政府环境管理中的常规对象，其只是政府环境管理所面临一种例外情况。突发环境事件发生后行政机关的职责主要在于排除紧急环境危险，使人们生活在安全的环境中，一旦紧急危险被排除，政府环境应急责任也就失去了现实基础。这时政府环境管理职权应当由紧急状态下的特别执法方式向常态下的执法方式转变。 三、政府环境应急责任的目标和原则 （一）政府环境应急责任的目标 第一，尊重和保障人权原则。作为一个法治政府，在人民生命健康和财产安全遭受威胁和侵犯 ①蔡守秋：《政府环境责任的缺陷和完善》，载《河北法学》2008年第3期，第19页。 ②戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第42页。 ③黄顺康：《公共危机管理论与危机法制研究》，中国检察出版社2006年版，第97页。 ④马怀德：《应激反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第25页。 1161 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 时，予以积极的保障和救助。①政府全面实施法律，保障人民生命健康的过程，无疑要包括防治突发环境事件的过程。人民生命健康高于一切。突发环境事件对人民的生命健康来说是一个巨大的威胁。例如在汶川特大地震中，政府始终将保护人民群众的生命健康放在第一位。“只要有一线希望，就要尽百倍努力，我们绝不会放弃”②，这是以人为本的执政理念在抗震救灾中的具体体现。 第二，消除危险保障环境安全。突发环境事件将对人们生存的环境造成极大的危害和威胁，人民的环境安全处于危险状态中。环境紧急危机或者说紧急状态是政府环境应急责任存在的基础，而这一责任的目标即是消除环境安全所面临的威胁。将政府环境应急责任的目标定为消除环境安全威胁，有利于限制“政府紧急权力”的行使，维护社会正常管理秩序。突发环境事件爆发后，如果政府处理不好，必然会影响当地的社会稳定，进而影响国家安全。例如2005年吉林松花江污染事件发生后，由于当地政府处理不当，导致当地居民陷入恐慌状态，一度出现哄抢矿泉水等生活用品，甚至出现大量居民外出离哈现象，严重影响了当地的社会稳定。 （二）政府环境应急责任的原则 1、行政应急性原则 行政应急性原则是法治原则的重要补充和例外，它的基本内涵是，“在必要的情况下为了保护国家利益和社会公共利益，政府可以运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对行政相对人法定权利和合法利益带来某些限制和影响的措施来应对紧急情况。”应急性原则突破了常态下国家与公民之间的权利义务关系，将重心向国家机关倾斜，授予政府在第一时间果断采取紧急应急措施的权力，有助于及时有效地控制危机事态的发展。应急性原则是在坚持法治原则基础之上兼顾并侧重应急效率，是法治原则框架下的应急，而非脱离法治原则的极端应急。 2、手段上的比例原则 紧急状态下，政府采取紧急措施除了在目的上要具有公益性外，在手段上还必须符合比例和效率的原则。突发环境事件发生后，现实情况扑朔迷离，紧急情况随时可能出现，因此必须赋予政府机关处理紧急情况的自由裁量权，赋予其灵活采取各种措施的权限。比例原则虽然可追溯到英国《大宪章》规定——人民不得因为轻罪而受到重罚。③比例原则是指，首先，政府紧急权的行使必须具有一个合理的限度。比例原则的具体要求为政府采取紧急措施的性质、强度、方式、持续时间等必须能够达到排除危险的目的；其次，所采取的措施还必须是在所有能够达到目的的措施中对公民权利侵害最小的；最后，这些措施所欲保护的利益必须大于它对人民权利所造成的损害。我国《突发公共事件应对法》已经引入该原则，政府环境应急权的行使必须遵守这一原则。 3、风险预防与危机处理相结合的原则 风险预防原则是指：“在现实的环境损害发生前，预测行为的环境后果并采取措施制止可能对环境造成损害、引发环境事故或者灾难的行为，防治或者防范环境风险。”④就具体内涵来说，风险预防原则并不是在环境危险出现时，不在于对损害后果的修复，而是在可能有危险出现时事先采取措施预防危险出现。⑤但是就我国目前立法而言，除了《环境影响评价法》之外，无论是常态下的《环境保护法》还是《突发环境事件应急预案》都没体现风险预防原则，往往只是针对具体危险的处理。实际上，只有当人类认知到可能存在风险时，才会有意识地去进行有效的风险管理；反之，即使某个个体察觉到了当地存在灾害风险，但仍然不足以唤醒群体的灾害忧患意识。 在正常时期就对消毒剂、灭菌剂、灾民安置设备（如地震后使用的板房和帐篷）进行环境风险评估。贯彻风险预防原则，既有助于减轻自然灾害所带来的原生环境影响，也有助于防止次生环境灾害的发生。“天所以有灾变何？所以谴告人君觉悟其行，欲令悔过修德深思虑也。”⑥ 自然灾害在一定意义上是对人类破坏环境的报复，在对政府环境应急责任进行完善时，应当坚持风险预防和危机处理相结合的原则。通过立法将风险预防规定为政府的法定职责，将政府风险预防准备工作作为评价其贯彻突发事件应急法制的重要指标。 ①沈福俊：《论政府应对突发事件事件中的依法行政原则——兼论抗击汶川大地震过程中依法行政原则的适用》，载《东方法学》2008年第4期，第18页。 ②张宗堂：《温家宝到医院学校看望群众尽百倍努力救灾》，中新网，http://www.gov.cn/ldhd/2010-05/02/content_1598029.htm，2008年5月12日。 ③陈新民：《德国公法学基础理论（下册）》，山东人民出版社2001年版，第376页。 ④吕忠梅：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第7页。 ⑤See John Alder and David Wilkinson: Environmental Law and Ethics, published by MICHILIAN PRESS LTD 1999, p.149. ⑥班固：《白虎通.灾变》。 116 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 四、完善我国政府环境应急责任的制度设计 （一）健全突发环境事件应急立法 首先，针对我国现有法律对何谓“紧急状态”界定不明的现状，应该修改现行宪法，在宪法中明确纳入包括突发环境保护事件应急处理在内的紧急状态条款，把突发环境事件应急处理上升为宪法的一项基本内容；另外，对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序做出进一步的规定。其次，针对现有《突发公共事件应对法》存在的各种问题，应当在《突发事件应对法》的基础上制定《紧急状态法》作为所有突发事件均适用的基本规范，在总则中对紧急状态的监控、申请、启动和终止等基本制度进行规定；还应在分则中单列“突发环境保护事件应急处理”一章，对政府处理突发环境应急事件所应遵循的特有原则和制度做出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民基本权利和国家权力的重新配置，因此其属于宪法问题，只有全国人大才有权制定和颁布。第三，制定与宪法和《紧急状态法》相协调的《突发环境保护事件应急法》，将《突发环境事件应急预案》的部分规定纳入该法之中，在立法中明确应急目的、应急措施、应急能力建设、应急预案编制、应急管理体系、危机中的信息公开、责任追究等各种具体制度。 （二）完善政府环境应急管理机制 美国自从联邦紧急事态管理局成立、将五个单一的紧急事态管理机构合并之后， 将这种针对所有灾难的紧急事态管理称为全面紧急事态管理（Comprehensive Emergency Management）；这一管理模式被各级政府广泛接受之后，以后通称”紧急事态管理”。①本次汶川地震发生后，环保部门实行跨级指挥、替代性指挥的策略，为政府环境应急管理机制的完善提供了很好的经验。因此，应当将地震中的临时性措施法律化，建立以集权管理为主，适当分权管理的纵向管理体制，在特殊情况下还可以实行替代性指挥体制。在中央政府设立了以民政部为核心的全国救灾、减灾工作管理的综合部门体系，承担着组织和协调救灾工作，核查和发布灾情，管理和分配中央救灾款物并监督使用等职能②。 同时，应建立异地支援应急管理机制。这一机制是指针对我国省与省之间、市与市之间、县与县之间财政和环保系统彼此独立的现实情况，在一地区的环境应急能力不足的情况下，与其具有行政协助义务的地区应予以支援的制度。这一制度的理论基础是“行政协助理论”，“所谓行政协助，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体(包括行政机关、法律法规授权的组织)或者行政机关委托的组织无法自行执行职务或者自行执行公务会带来高成本，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体(包括行政机关或者法律法规授权的组织)提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务主动帮助或由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。”③ （三）完善政府环境信息公开制度 权威的信息是最好的稳定剂。政府在突发公共事件发生后不仅要有公开信息的理念，而且还要有积极、快速公开信息的理念，不给造谣者留下任何可乘之机。就具体制度安排来讲，可以参考《突发环境事件应急预案》对国家机关内部信息报送程序的规定，在灾害发生1小时内，或者更短的时间内必须向社会公布相关信息。从而体现政府信息公开的及时性。特大自然灾害可能导致信息发布和接收的渠道破坏和瘫痪，从而给政府发布信息带来困难。因此，政府还应当建立政府信息发布的应急预案，建立网络、电力中断情况下特殊的信息公开途径，以做到信息的有效传递。如美国联邦应急管理署除地面通讯系统外，还建立以装备有全套电子化的波音飞机为核心的空中指挥通讯中心。 （四）完善政府环境应急责任追究机制 政府环境应急责任是政府履行环境应急义务的问责方式。设立严格的责任追究机制是限制政府环境应急权力滥用，保证公民权利不受非法限制的最后一道防线。现有立法中重政府积极责任，轻政府消极责任的倾向是环境应急立法的极大缺陷。应当建立完善的政府环境应急责任追究机制，通过立法将政府的积极责任和消极责任结合起来，在明确相关机构和官员环境应急职权的基础上，明确规定追究政府部门及相关官员责任的主体、措施、程序、步骤。具体的思路是，在制定《突发环 ①Emergency Management Institute，Independent Study IS1，Emergency Manager: An Orientation to the Position，October，2002，p.1-8. ②李保俊等：《中国自然灾害应急管理研究进展与对策》，载《自然灾害学报》2004年第3期，第18页。 ③黄学贤、周春华：《行政协助概念评析与重塑》，载《法治论丛》2007年第3期，第85页。 1163 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 境事件应对法》的时候，设专章规定“法律责任”，规定追究政府及工作人员的行政责任、刑事责任的主体、程序等；同时还应规定政府对普通公民的国家赔偿和补偿责任，以及普通公民不配合国家采取环境应急措施的行政和刑事责任追究制度。值得一提的是，自然灾害的爆发常常会使政府履行环境应急责任陷入客观不能状态。因此，在构建政府环境应急责任追究机制时应当对其与常态中的责任追究制度有所区分，建立相应的减缓责任制度。 Abstract: In recent years, serious natural disasters brings a greater threat to the already deteriorating ecology of natural environment, the government should take up the responsibility to protect the environment. Government environmental responsibility divides into two environmental protection responsibilities under normal state and emergency. Government responsibility for environmental emergency response reflects the elimination of environmental threats and the government goal of protecting human rights to pursue, the means meet the emergency, proportionality and the precautionary principle. Improve the government responsibility for environmental emergency response from the legislation, the emergency management system, information disclosure and accountability four aspects. Key words: natural disasters; government responsibility; responsibility for environmental emergency 作者简介： 马存利(1975- )，男，汉族，山西交城人，山西财经大学法学院副教授，吉林大学法学博士，硕士生导师。 116 4 |
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