龙文婷:旱灾防治法律机制研究
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1155 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 旱灾防治法律机制研究 龙文婷（西北政法大学） 摘要：旱灾是影响世界各国的一种气象灾害，我国也经常受旱灾困扰。我国一直在旱灾防治方面进行着努力，这些年颁布了许多法律规范。但目前法律制度对旱灾防治仍没有一个完整的体系。因此，作者希望通过对目前我国法律制度现状和国外先进经验的分析，找到完善我国旱灾防治法律制度的措施。这些措施主要有制定《防旱抗旱法》、制定配套法规、与有关制度的有机契合和加强国际合作等。 关键词：旱灾；防治；法律机制 中国自古饱受各种天灾的袭扰，重大的自然灾害主要有干旱、雨涝、沙尘暴等，其中干旱是我国最常见、影响最大的气象灾害。1950年-1990 年的41 年间，中国有11 年发生了特大干旱，发生频次为27％。1991 年-2010 年，中国有9年发生了重大干旱，发生频次为45％。2005年至今，虽然成灾面积有所下降，但区域性跨年跨季的干旱，特别是南方连年的大旱，在经济超前发展的大环境下，对人们日常生活、生产，对国民经济、社会心理、社会稳定都造成巨大冲击。①2009年国务院发布了《中华人民共和国抗旱条例》，从管理体制、灾害预防、灾害管理、灾后恢复和法律责任等方面系统阐述了对旱灾的应对工作，是我国第一部规范抗旱工作的行政法规。它填补了我国抗旱法律的空白，也为各省制定细则提供了法律基础。但对于如此普遍和严重的一种自然灾害来讲，仅仅一部行政法规根本无法适应现实情况，我们应从预防入手，建立起旱灾防治的法律体系，以保障社会稳定、人民安居乐业。 一、我国旱灾防治法律现状 面对旱灾对人们生活的巨大影响，国家在法律法规建设上不断努力也取得了一定成效。 目前，我国与旱灾防治有关的法律主要有：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国抗旱条例》、《气象灾害防御条例》、《中华人民共和国水土保持法》等。 表1 主要法律规范的比较 立法时间 立法目的 基本原则 有关内容 《水法》 2002年8月29日修订通过，自2002年10月1日起施行 合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。 全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。 水资源规划、水资源开发利用、水资源、水域和水工程保护、水资源配置、节约用水等。 《抗旱条例》 2009年2月11日通过，自2009年2月26日起施行。 预防和减轻干旱灾害及其造成的损失，保障生活用水，协调生产、生态用水，促进经济社会全面、协调、可持续发展。 以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益。 旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复等。 《气象灾害防御条例》 2010年1月20日通过，自2010年4月1日起施行。 加强气象灾害的防御，避免、减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命财产安全。 以人为本、科学防御、部门联动、社会参与。 气象灾害预防、监测、预报、预警和应急处置。 《水土保持法》 2010年12月25日修订通过，自2011年3月1日起施行。 预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，保障经济社会可持续发展。 预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益。 水土保持规划、划定重点防治区、水土流失预防及治理、监督管理等。 ① 徐海亮：《近十年来我国干旱灾害趋势变化及其灾害链之二—试析与社会环节关联的结构性灾害》，HTTP://ECONOMY.GUOXUE.COM/?P=2981，2011-08-10。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 通过对各法律规范的比较看出，《水法》是有关水资源的综合法律，其主要目的是通过对水资源规划、开发、管理等实现国家水资源合理利用。由于水与干旱有着直接联系，所以有关水资源的法律规范也从另一个促进了我国干旱管理。间接体现的条文如规划的制订需要考虑进行水资源综合科学考察和调查评价（第16条），对于干旱地区水资源规划也需符合当地情况，以防止旱灾形成。其中也有直接提出的有关干旱的条文，如在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要（第21条），这些都促使政府做出水资源管理决定时考虑对干旱地区的特殊对待。但是我们也应看到，《水法》毕竟是有关水资源管理的法律，所以在具体实施起来着重在于协调水资源合理利用，关于旱灾防治的具体措施并未提及，其只能作为一部辅助性法律干预干旱管理。 《水土保持法》是以预防为主加强水土保持，以防止水土流失以及相关灾害发生的法律，各种涵养水土的措施间接保证生态脆弱地区水资源保有量，有利于预防旱灾的发生，但同《水法》一样，只能从间接辅助对旱灾的防治。 从命名上看，《气象灾害防御条例》是一部预防性法规，其中指出气象灾害，是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害，从这里看，这部行政法规应从总体上规范了各种气象灾害的防御和处理措施，即包括旱灾，其在监测中也专门提到气象台要监测旱情并及时像主管部门报告，但总体看来，这部法规主要是为了防御和处理突发气象灾害，对于旱灾这种需要一定时间才能看到后果和危害的灾害不够重视。 《抗旱条例》是第一部专门规范旱灾管理方面的法规，它的出现，弥补了我国抗旱法制建设方面的空白，加强抗旱法律保障，对于规范抗旱工作，保障我国经济社会全面协调发展和维护社会稳定有着重要意义。其与以上三部法律法规比较而言更有针对性，其中规定了有关旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复等一系列较具体措施，关于政府责任的确定为今后具体实施各项抗旱举措建立良好的基础。但就其法律阶层而言，一部行政法规依旧不能统领建立我国庞大的防旱抗旱体系。 就我国目前旱灾防治法制建设情况来说：第一，防灾减灾意识逐渐在政府和公民心中形成，并体现在法制建设和政策上，如2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强”，之后全国各省区市党委、政府结合各自的省情、水情，在组织传达、深入学习中央一号文件精神的基础上，相继出台了贯彻一号文件的实施意见或综合性政策文件，这些对于旱灾防治工作的发展都起到重要引导和启示，我国旱灾防治法律体系在探索中不断前进；第二，《抗旱条例》是目前我国干旱干预最主要的法律规范，其中规定了诸如旱灾预防、抗旱减灾。灾后恢复等问题，是我国旱灾防治工作主要法律依据，但是一方面法律层级太低，与法律如《水法》等的衔接不够，另一方面其中规定的过于原则不具有较强的操作性，这些都需要建立新的法律规范来完善。除此之外，《水法》、《水土保持法》和《气象灾害防御条例》也都有涉及旱灾防治的内容，但如上所述都只是片面的或者概括性的，不能有针对性、持续的起到指导作用，另外，我国地方上也有抗旱条例颁布，如安徽、山西、江西等，但是一个完整的旱灾防治体系，尤其是旱灾预防体系还未建立起来，目前还看不到一个清晰的包括总体规划与具体措施的法律机制，根据中央精神，应尽快建立相应法律体系以保障旱灾防治工作顺利进行；第三，就目前法律现状来说，领导法制建设的精神仍然偏向事后恢复，对于旱灾这种需要长时间才能形成的自然灾害来说，早期的预防和对轻度旱灾的干预将会把灾害后果降到最低，应明确的将预防作为旱灾防治法律体系建设的重中之重，确立指导原则才能在在今后各项支柱构建上找到正确方向。 二、美国旱灾防治经验 旱灾是美国最频发的气象灾害，据美国联邦应急管理局测算，平均每年发生的旱灾给美国造成的经济损失多达60亿~80亿美元，远远超过了其他气象灾害。同时美国在长期对旱灾防治的过程中积累了丰富的经验，考察并借鉴其理念和措施，结合我国实际情况，对于建立我国旱灾防治法律体系和保障人民生活稳定发展有着重要意义。 美国关于干旱管理的政策法律框架主要是从法律法规、机构设置、政策资金和应对计划上来说。其1998年通过了《国家干旱政策法》，2002年通过《国家干旱预防法》。加上更早的《环境保护法》、《水质法》等等一系列法律规范，构成较完善的旱灾防治法律机制。 1.《国家干旱预防法》明确提出“预防重于保险、保险重于救济、激励重于管理”的指导原则，加强在干旱预防方面的研究，如高度重视国家干旱综合信息系统（NIDIS）的开发运用，着力提高联邦、州、地方等各层面的干旱监测能力，鼓励与相关科研机构、大学和私营部门合作开展季节性、 115 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 年度性及代际干旱预测研究。①美国经过多年对法律规范完善，关注重点已经从强调应急处置的危机管理，转变为通过事前预测，将相关信息及早提供给相关人员，以便系统实施防灾减灾措施，将灾害发生的可能性降至最低，即使发生旱灾，也能够保证相关地区良好应对。 2. 根据《国家干旱预防法》，美国设立国家干旱理事会，成员包括联邦应急管理局局长、内务部长、农业部长，有关州、郡、市的行政首长，以及有关部落、自然资源保护区的代表。国家干旱理事会的主要职责是，制订国家干旱管理政策和行动规划并对其开展评估，研究建立相关的激励机制，促进有关援助的一致性和公平性，改进国家干旱监测侧网络，制定干旱预防和应对规划编制指南，提升公众的干旱防灾减灾意识等。各州也相继成立了干旱管理责任机构，制订实施干旱管理的相关政策和规划。 3.根据《国家干旱预防法》及配套法律规范，联系其他相关制度，建立干旱管理计划，其中主要内容为监测和早期预警、风险分析、减灾和应对，各州根据当地情况建立自己合适的干旱管理计划，并根据干旱指数、降水、水库蓄水、地下水水位等指标分级启动相关预案和措施，各个阶段再制定详细的水资源分配、节水措施、应急措施、资金保障等一系列可操作性强的内容。 4.相应制度的建立，保障旱灾防治更有条理。例如资金保障机制，运用财政、保险、贷款等手段提供资金，用于防旱抗旱。政府在这个方面也加大保障力度，与干旱有关的农业补贴主要有灾害补贴、作物保险补贴、资源保护培育补贴等，建立农业巨灾保险制度，很大部分由国家进行补贴，一方面保证防旱抗旱工作进行，另一方面减轻农民负担，通过这个制度保证农民因旱灾造成损失时获得及时救助。 从美国旱灾防治体系我们可以得到一些启示，第一，美国在旱灾防治理念上采取预防优先原则，由于旱灾的发生具有隐蔽性、缓慢性，而一旦发生则会对生产生活造成严重后果，所以注重事前的预防可以及时控制干旱，将损失降到最低。我国现行法律规范多注重时候补救和恢复，但是这样不仅会给旱区人民生活带来严重影响，恢复起来也需要耗费大量时间金钱，所以在理念上，我们应该及时由应急处置转变为风险预防；第二，美国已经建立起较完善的旱灾防治法律机制，其中包括法律法规的完善，各相关机构的设立，明确的管理体制和职责划分，干旱监测网络的建立等，总体看来看已经形成了较顺畅和高效的运行机制，其中法律规范的完善为其他制度运行建立基础。我们赢适时完善法律体系，制订相关的法律规范和配套制度，有了法律约束，旱灾防治才能进入规范的轨道；第三，美国在相关保障制度上建立了补贴和巨灾保险制度，对基础设施建设、提高抗旱能力和灾后及时救助等起到重要作用，种种制度下将风险分散，最大限度保证人民的利益。我国也可以借鉴此种方式，加大政府保障力度，推进巨灾保险制度建设，推进我国旱灾防治的发展。 三、我国旱灾防治法律机制的构想 通过对我国目前现状的分析，结合国外先进法制建设经验，我们应尽快将旱灾防治纳入完善的法律体系中。 （一）制订《防旱抗旱法》 旱灾对经济和人民生活影响巨大，现有的《抗旱条例》无论从法律阶层上还是内容上都不能满足防旱抗旱的总体要求，因此要想我国防旱抗旱事业走上制度化、法律化，必须加大对防旱抗旱法制建设力度，尤其是防旱方面，制定一部专门的《防旱抗旱法》是首要措施。这部法律内容主要包括防旱规划、基础设施建设、管理体制、防旱实施总体措施，干旱监测预警系统，保障措施、法律责任等，将《抗旱条例》中需要由法律规定的东西交由《防旱抗旱法》来完成，《抗旱条例》用以规定相应的配套措施。防旱事业牵扯到全国各地总体配合，必须有一个基本的法律作出总体规划，分配基础联动设施和管理机构，保障各方面物资到位，才能在这个体制下进行进一步规划和实施。 第一，确立预防为主的立法原则。不只是美国，其他国家，如日本也成立了防灾委员会，从中央到地方建立了防灾体系，风险预防已经成为应对气象灾害首要原则。尤其是对于旱灾来说，一旦发生，就会有持续时间长、危害大的特性，而同时它也是可防的，如果我们对干旱进行积极管理，则可以最大限度的避免旱灾的发生。所以在这部《防旱抗旱法》中，我们首先要树立的观念就是预防为主，之后的法律体系构建上要时刻体现这一原则，如在防旱部门的建立、防旱基本措施实施、干旱监测网络建设等。 第二，加强防旱抗旱基础设施建设。加强水利设施建设、选择涵水耐旱作物、应用技术手段影响 ① 王蕾：《美国的干旱管理政策概况》，载于《中国应急管理》，2011年6月。 1157 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 天气和实施节水措施等都是国外防旱抗旱的基本措施。我们也在实践中应用了这些措施，但是相比于目前旱灾影响的严重性来说仍然不够，我们应进一步推动各种防旱基础设施建设。其中，以技术手段推动旱灾防治的重要措施，因此有必要在法律中体现建立基础观测站和与科研机构合作的重要性，提高防旱技术水平，将研究重点由事后补救技术转变为事前预防技术。我们也应该借鉴各国先进技术手段，如发展再生水回灌技术，将丰水期的水存入地下，等到干旱的时候再用于生产生活；发展节水农业，开发先进灌溉技术；培育能够在极端干旱条件下存活并生长的转基因作物品种以提高作物的抗旱能力，例如科学家借助转基因工程技术开发出具有延缓枯萎性状的大豆品系。① 第二，加强旱灾预警网络法律建设。我国旱灾预警网络还处于起步阶段，国家防汛抗旱总指挥部办公室设有抗旱一处和抗旱二处，其职能中包含有负责我国干旱监测预警的职能，《抗旱条例》中也有提及旱情监测网络，但并没有一部专门的法律来总体规划这样的系统，旱灾预警网络的建设不止需要特定的行政管理机构，同时这是一项跨学科跨地域的项目，也需要科研机构和各地域联动，这些都需要在《防旱抗旱法》中体现，美国由国家干旱减灾中心与国家海洋和大气管理局气候预测中心、农业部、商业部共同开发的建立了国家级综合性干旱预测预警系统，这个系统综合运用各方技术和信息，追踪分析气象情况，及时发布干旱监测预警信息，我们也可以联动各个部门，建立专门的监测系统，《防旱抗旱法》只能规定大体规划，确认建立全国性干旱干预体系，具体立法工作由地方执行。 第三，完善防旱工作管理制度。美国旱灾防治管理机制是较明确的，如通过一系列立法逐渐解决了联邦层面各涉水机构的职责划分问题，农业部负责农业水资源的开发、利用和环境保护；国家地质调查局水资源处负责收集、监测、分析、提供全国水文资料，为水资源开发利用和工程建设提供政策建议；国家环保署负责制定和实施水资源环保规定和标准；陆军工程兵负责政府投资兴建大型水利工程的规划设计与施工，根据《国家干旱预防法》设立国家干旱理事会，负责统筹各方资源制定国家层面的干旱管理政策和行动规划。②我国国家防汛抗旱总指挥部办公室对旱灾的应急处理的只能比较完善，但关于防旱方面没有过多涉及，因此应该在职能中突出防灾意识，担负起防旱基础措施的任务，联合环保部、水利部和农业部等开展工作。另外，在地方政府中设立相应部门，由于干旱管理是区域性很强的工作，将权力下放给地方政府，是实现因地制宜管理干旱的重要方面。 第四，建立干旱管理保障系统。干预管理是一项庞大而繁琐的工程，牵动到各方面人力物力，政府应在财政上保证防旱基础设施建设顺利实施，积极宣传节水措施和节水观念，对新型作物补贴，加强新技术研究，适时推行政策性旱灾保险制度。 （二）建立制定与《防旱抗旱法》配套的法规 国务院需要制订专门的行政法规，将《防旱抗旱法》提出的理念具体落实成措施，便于实施，《抗旱条例》将继续作为《防旱抗旱法》的配套法规执行，同时干旱监测预警系统、发展防旱技术和作物和地方具体实施细则等都需要出台专门的法规。干旱管理的措施不是某个地方就能够完成的，必须从整体着眼，联动各个省份，取长补短，如跨流域调水、影响天气、技术和资金调动等都需要整体规划。同时也应重视地方性法规建设，各个地方情况各异，在有些地方发生旱灾时有的地方却在防洪，因此地方政府要密切关注自身情况，制订适合自己的法规并在实践运用中不断改进。 目前像河南省已出台《河南省实施<中华人民共和国抗旱条例>细则》，在旱灾预防方面作出规定，为今后旱灾防治工作作出一定准备。陕西省将制订实施细则作为2011年立法研究项目，即将出台地方法规，相信各省也会就此问题出台相关法规。在地方性法规中，重点应当在管理体制和防旱措施上，分清职责，避免部门权限划分不清，各部门在自己的职权范围内带领各地人民建设各种防旱基础设施，建立各个干旱观测点，及时将中央财政拨款下发到人民手中。 （三）构建或完善相关制度 相应的制度可以使我国旱灾防治体系更加完善。如巨灾保险制度，目前我国尚未建立起有效地应对巨灾风险的保险制度，我国商业财产保险合同中虽然也承保部分巨灾风险，但那是按照商业保险的方式承保的，而且在管理巨灾风险中的作用极其有限，依靠财政救助和社会捐赠依然是巨灾之后人民群众获得救助的主要方式。从国际上看，很多国家或地区都建立了巨灾保险制度，从设立巨灾损失补偿基金、建立巨灾风险合理分散机制、通过再保险安排和资本市场提升保险业承保巨灾能力。③如美国1994年出台了《农作物保险改革法》，并据此建立了具有强制性的“巨灾风险保障机制”， ① 哲伦 编译：《世界各国应对干旱的对策及经验》，载于《资源与人居环境》，2010年14期。 ② 王蕾：《美国的干旱管理政策概况》，载于《中国应急管理》，2011年6月。 ③ 杨芸：《中国巨灾保险制度构建的探析》，安徽大学硕士学位论文。 115 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 在自然灾害频发的中国，应及时建立起巨灾保险制度，提前预计灾害后果带来的损失，并将个人承担损失降到最少。就旱灾来说，影响范围大，程度深，尤其是在农村，灾后百姓基本生活都困难，恢复起来更是不易，如果我国有对应的巨灾保险制度，则人们可以通过参保来降低损失恢复生产生活和一定程度上降低心理压力。就此部分有待于国家一部综合的巨灾保险法来规定，其中包括巨灾种类，缴费比例，理赔标准，获赔保障等一系列内容，该险种应属于政策性保险和强制性保险。 另外，例如建立国家干旱监测预警系统，美国以实施“国家集成干旱信息系统”为基础，经过数年实践，在干旱信息系统的建立和应用方面取得了较大的进展，为美国旱灾的预测、预防和应对做出了积极的贡献。其主要工作内容包括公共意识和教育、社区备灾、集成监控和预测、跨学科的研究和应用、建立美国干旱门户网站，面对公众实时发布旱情信息、发布旱情预测信息、抗旱规划服务支持、干旱监控图。我们应及时完善国家干旱监测预警系统，主要有这样几个方面：第一，在全国范围内统一部署干旱信息系统的建设和应用，使干旱信息系统成为我国旱灾防范和治理的战略武器；第二，充分发挥干旱门户的价值和作用，使其成为我国干旱管理的信息中枢；第三，加强对公众旱灾知识的教育，提高公众对旱灾的认识；第四，积极推进针对干旱的科学研究，是我国干旱灾害的防范和应对走上科学发展的道路。① （四）积极参加防旱国际法律合作 自然灾害是每个国家必须面对的问题，尤其是发展中国家，经济、制度和法律等远不及发达国家，靠其自身能力应对自然灾害往往是不够的，因此在面对自然灾害时加强国家合作就显得异常重要。这些合作主要表现在灾前预防、灾难救援、灾后重建和经验交流。 目前,我国已与世界上各主要国际组织以及有关国家开展了积极的合作。为克服全球自然灾害危机,我国政府应积极与世界各国合作,以建立全球规模的可持续对地进行观测的体系,深入研究自然灾害的起因,掌握自然灾害的规律,为人类造福。②政府间国际合作的方式主要有国际合作、区域合作和双边合作，首先，我们应利用已有平台，继续深化与世界各国的合作，尤其是发达国家，应利用其拥有的技术和经验优势，帮助发展中国家提高防旱抗旱的能力，尤其是要加强防旱能力，通过合作与协作输入先进技术与作物，提高抗旱能力；其次，加强区域间合作，区域间国家与地区之间合作更便利，同时利益更有相关性，如跨国河流的调水问题，干旱跨国影响问题，加强区域间关于防旱抗旱技术和经验的交流，有利于各国防患于未然，并借鉴相同地区相同干旱问题解决办法，省时省力地加强防旱抗旱工作；最后，双边关系仍在国际事务中占重要地位，在旱灾预防上，加强国家间互助，有利于提高抗旱能力，在旱灾应急处置上，加强国家间人道帮助，有利于抗击旱灾，今早让国家和人民走出旱灾的阴影。 四、结语 旱灾防治法律制度建设我们才刚起步，这除了是一个法律进步外，更重要的是思想观念的转变，我们应该以危机意识为基础建立相应的旱灾防治法律制度，以积极的态度减少甚至是消除旱灾带来的巨大影响。在未来，我们应逐渐完善防旱抗旱法律体系，加强防旱基础设施建设，通过创新和国际合作寻找更好的干旱管理模式，在全面的干旱监测预警网络覆盖下以积极的态度应对干旱，以各种途径保障防旱措施顺利实施，这样即使仍不能避免旱灾发生，也可以在旱灾来临时有计划、有制度的面对。 Abstract: Drought is a kind of meteorological disaster which influence the world heavily, our country always is obsessed by it. Our government always tries their best in this field, and enacts many laws as well. However, we still not have a rounded system in prevention and management of drought. According to this, author hopes to find measures to perfect our legal system via the analysis of the existing system and the overseas experience. These include the main measures that make laws and rules, improve related systems and strengthen cooperation about other countries. Key words: drought; prevention and management; legal system 作者简介：龙文婷，西北政法大学环境与资源保护法研究生，陕西西安。 ① 姚国章，丁玉洁：《美国国家继承干旱信息系统的发展及启示》，载于电子政务，2010年第8期。 ② 何炜、李建：《防灾减灾国际合作的法律思考》，《企业家天地·理论版》，2007年第6期。 1159 |
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