方 印 兰美海 李庆锋 王 凯 褚洪光:论我国《防灾减灾法》的立法起草∗
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1092 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论我国《防灾减灾法》的立法起草. 方 印 (贵州大学) 兰美海 (贵州省黔南自治州中级人民法院) 李庆锋 (贵阳学院) 王 凯 (贵州师范大学) 褚洪光 (贵州大学) 摘要：我国制定《防灾减灾法》具有深刻的背景和重大立法意义；我国《防灾减灾法》具有十分重要的功能；我国可以借鉴我国《物权法》的起草经验去制定《防灾减灾法》。可以考虑我国《防灾减灾法》的框架体系由九章构成，在借鉴有关研究成果与立法文献资料的基础上，可以提出我国《防灾减灾法》的立法建议稿（草案）。 关键词：《防灾减灾法》；起草思路；框架结构；建议稿 一、序 随着社会经济的不断发展、地区性甚至全球性的自然环境的变化，自然灾害对人类造成的影响越来越严重。我国作为自然灾害频发且灾害种类齐全的国家。自新中国成立尤其是改革开放引来，我国政府投入很多人力、物力、财力进行防灾减灾工程建设，目的是在促进我国经济社会发展的同时，极大地提高我国综合防灾减灾救灾能力。单是在1999——2000年期间，我国政府投入2000亿元进行中国防灾减灾建设，投入规模之大举世瞩目。1国家组织了三峡工程、黄河小浪底工程等大型水利建设，旨在促进区域经济发展的同时，极大地提高综合防灾能力。在我国西部地区，自然灾害情形十分严重，主要表现为山地灾害——据统计，中国发生的滑坡、崩塌和泥石流主要发生在西部地区，而且西南地区更甚于西北地区。特别值得一提的是，自2008年“5.12”汶川特大地震发生以来，支撑我国党和政府、军队一系列快速有力有效抗震救灾行动的，除了改革开放以来所积累的深厚经济科技实力外，更有多年积淀的法治力量。我国作为自然灾害频发且灾害种类齐全的国家，在建设社会主义法治社会的大背景之下，防灾减灾也自然应当纳入法治轨道。2 我国以及其他许多国家或地区的众多防灾减灾实践表明，防灾减灾事业必须纳入依法治理的轨道，才能取得依法、有序、高效的效果。目前，我国已经制定与实施了一系列防灾减灾法律、法规、政策、规章等正式制度。仅就防灾减灾法律制度而言，我国防灾减灾法律在数量上已经三十多个，无论是在数量还是在质量方面都取得了骄人的成绩，但是随着我国灾害防治实践的进一步推进，我国灾害法制体系不完善的严重弊端就逐渐表现出来，尤其是我国防灾减灾基本法的缺失弊端表现得十分明显，制定我国防灾减灾基本法越来越具有必要性与紧迫性，全社会要求立法机关抓紧时间制定与出台我国防灾减灾基本法的呼声越来越高涨。 有关资料显示，国家防灾减灾委与民政部已经把作为我国防灾减灾基本法与综合法的《防灾减灾法》的立法起草工作作为一个课题进行了研究。那么，试问立法机关要制定一部科学、合理、有效作为我国防灾减灾基本法的《防灾减灾法》，那些方面是其基本方面，对于这些基本方面立法机关应该有何种理解与把握呢？作为学者，我们应该为立法机关制定作为我国防灾减灾基本法的《防灾减灾法》提供什么样的具有较高参考价值的对策建议呢？对我国《防灾减灾法》立法基本问题进行研究，实际上就是对我国《防灾减灾法》的立法背景、立法意义、立法功能、基本性质、法律地位、基本原则、基本制度、指导思想、立法路径、立法体系、主要内容以及立法建议稿等基本方面进行研究。 二、关于我国《防灾减灾法》的立法背景及重要意义 人类的发展史，就是一部不断与灾害作斗争的历史。我国面临的自然灾害形势严峻复杂,灾害风险进一步加剧,灾害损失日趋严重。为了使我国防灾减灾事业能尽快得到全面依法有序高效的开 . 基金项目：本文为贵州省教育厅2010年度高校人文社会科学研究基地项目“我国《防灾减灾法》立法基本问题研究” （项目合同号：10JD18）的部分成果。 1 参见周珂、陈特、胡艳：《我国西部开发的生态安全及生物多样性保护》（下）[J]，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=8735（中国民商法网—商事法学），2011 -9-5. 2参见朱振进：《我国应当加快防灾减灾方面的立法》（来源，地方立法网）。www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.aspx?PA ... 2011-4-7 - 百度快照。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 展，有必要依照我国《宪法》和《立法法》的规定，加快制定一部综合性的基本性的《防灾减灾法》，以进一步推动防灾减灾法律法规体系的完善。一句话，在我国，尽早制定《防灾减灾法》价值重大，意义深远，既有必要性，也有可行性。 （一）我国《防灾减灾法》的立法背景 总体来讲，自然灾害对自然环境、人类社会产生的破坏作用非常巨大，造成的人身损失和财产损失无法估量。所谓自然灾害，是指自然界中发生的，能够造成生命伤亡或社会财产损失的事件。通俗地讲，自然灾害是指由于自然力的作用而给人类造成的灾难，是自然界发生的各种不以人的意志为转移的但又能给人类造成灾难的不正常现象。3有史以来，自然灾害一直伴随着人类，时刻威胁着人类社会的生存与发展。从某种意义上说，人类社会的生存与发展史，就是一部不断与自然灾害作斗争的历史。从1999年7月5日——7日在瑞士日内瓦召开的“世界减灾大会”上的有关资料可知，仅在20世纪70——80年代的20年里，自然灾害在世界范围内已经造成了300多万人的死亡，并对8. 2亿人群产生了不利的影响，导致了数千亿美元的损失，并经常引起人们的心里恐慌和社会动荡。4自然灾害平均每年至少使全球经济损失400亿美元，并使25万人丧生。5国际社会一致公认，自然灾害已经成为严重制约地球人类可持续发展的重要因素，其现实或潜在地威胁着人类社会今后的生存安全与可持续发展。 我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失严重。尤其值得关注的是: 2008年1月, 南方特大雪灾造成的经济损失高达1500亿元，2008年5月的汶川大地震已使8万多人遇难、1万余人失踪, 造成难以估算的经济损失。6可见,自然灾害风险已经成为我国可持续发展的最大障碍。并且，在全球气候变化和我国经济社会快速发展的背景下,我国面临的自然灾害形势日趋严峻复杂,灾害风险进一步加剧,灾害损失日趋严重。自然灾害的直接影响主要有人员伤亡、财产损失（自然灾害还对作物、牲畜、林木、房屋、道路、机场、船舶、厂矿、文物古迹等财产造成损毁，形成直接经济损失）、环境与自然资源破坏这三个方面。据民政部统计,近20年来,我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人,倒塌民房约300万间。仅就2011年一季度,全国自然灾害造成1.7亿人次受灾,因灾死亡75人,失踪11人,紧急转移安置81.9万人次；农作物受灾11380.1千公顷,其中绝收281.8千公顷；倒塌房屋11.3万间,损坏房屋38.1万间；因自然灾害直接造成的经济损失480.5亿元。应对地震、火灾、洪旱、台风、泥石流、沙尘暴等常规自然灾害。7回顾过去五年，我国就有22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡失踪，直接经济损失2.4万亿元……，尤其是南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震、青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流灾害等一连串严重自然灾害向国人敲响警钟 ，我国面临的自然灾害的风险正在上升，可能正在进入一个自然灾害频发的时期。8总之，灾情反映国情——我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，灾害分布地域广、发生频率高、造成的损失严重。尤其是在经济社会快速发展和全球气候变化的背景下，多种严重灾害的交替、叠加的现象不时出现，我国面临的灾害风险增高，灾害损失逐渐加重，严重影响了我国经济社会的可持续发展和人民生命财产安全。这些时刻提醒我们，必须加快构建防灾减灾安全屏障。进一步加强防灾减灾工作是当前和今后一个时期重大而紧迫的任务，9 有效地预防与减轻自然灾害是我国社会经济持续发展过程中的一项必不可少的工作。 灾害是如何产生的呢？霍尔巴赫认为，对大自然的忽视是人类苦恼的根源。10 不管对大自然的忽视是否是产生灾害的根源，但有一点是可以肯定的，即对大自然的忽视至少是主要的根源，其 3 参见赵庆香：《基于敏感度分析的模糊综合评判自然灾害风险评价模型及应用》[D]，南开大学安全技术及工程专业2008年硕士论文，第1页。 4 参见黄崇福：《自然灾害风险评价——理论与实践》[M]，北京:科学出版社2005年版，转引见赵庆香：《基于敏感度分析的模糊综合评判自然灾害风险评价模型及应用》[D]，南开大学安全技术及工程专业2008年硕士论文，第1页。 5 参见赖斯主：《环境管理》[M]，吕永龙（译），北京：中国环境科学出版社1996年版第2- 3页。 6 参见宛文博 、葛怡、毕军、史培军：《灾害恢复力研究进展——基于文献调查的分析》[J]，载《自然灾害学报》第19卷第4期，第18页。 7《我国防灾减灾类法律法规达30余部 常规灾害基本“一事一法”》，载http://news.cntv.cn/20110512/102954.shtml，2011-6-11。 8 参见徐娜：《防灾减灾能力在灾难中提升》，载《中国减灾》2011年第9期，第10-11页。 9参见《展望“十二五”：我国加快构建防灾减灾安全屏障》，载http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010-11/05/content_2341259.htm?node=26174，2011-6-11。 10 （美）史蒂文·J·斯皮格内西：《人类历史上最重大的100次灾害排行榜》，张欣译，北京：当代世界出版社，2007年1月第1版，2007年1月第1次印刷，导言，第ⅶ页。 1093 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 他还有自然本身的原因等。比如，荒漠化是一个由气候变化、人类活动或两者共同作用所引起的荒漠环境向干旱或半干旱或亚湿润干旱地区延伸或侵入的过程。在学理上，就有狭义荒漠化与广义荒漠化之分。所谓狭义荒漠化，是指脆弱的生态系统下，由于人为过度的经济活动，破坏其平衡，使原非沙漠的地区山现了类似沙漠景观的环境变化过程就是指狭义的荒漠化。而广义荒漠化，则是指由于人为和自然因素的综合作用，使得干早、半干旱甚至半湿润地区自然环境退化（包括盐渍化、草场退化、水土流失、土壤沙化、狭义沙漠化、植被荒漠化、历史时期沙丘前移入侵等以某环境因素为标志的具体的自然环境退化）的总过程。11 关于荒漠化的原因，科学界研究后指出，荒漠化并不是人类活动的唯一和必然结果，在地质历史时期，荒漠化和沙漠变迁是一种纯自然现象，即气候地貌过程，气候变化导致旷日持久的干旱是荒漠化的主导因素，而人类历史时期以来的荒漠化，只是沙漠长期演变过程中新近经历的一个发展阶段，人类活动在气候变化基础上对荒漠化起加速加剧作用。干旱的气候条件和丰富的沙源是土地荒漠化的两个基本条件，具备上述基本条件后荒漠化具体发展中还受到包括人类活动在内的地表圈层荒漠化影响等诸多因素的约束。英国著名哲学家与历史学家汤恩比也持同样的观点，其指出,尽管还不能认定人类就是灾害的根源。但在当代，人类所面临的灾害——甚至能够消灭人类的灾害——大部分都是人为造成的。12事实上，人类活动对自然灾害有着相当的影响：第一，人类活动影响地表环境的稳定程度。无论是生态建设，还是生态破坏，都影响地表环境的稳定程度。尤其是生态破坏即人类超强度地开发利用自然资源、破坏生态环境，造成环境恶化，致使环境更不稳定，导致多种自然灾害频发。第二，人类活动影响受灾体的易损程度。1．人本身的灾前防范意识、灾中的应急措施、灾后的自救互救行为，影响到人自身的易损程度。2．社会经济活动有可能改变灾情。3．建设防灾减灾工程可以改变受灾体的易损程度，从而减轻自然灾害的损失。第三，人类活动对灾情的“放大”和“缩小。人类活动对灾情“放大”或“缩小”的最敏感区域，是在自然灾害的高风险区。例如，人类活动进入洪水高风险区就可“放大”区域灾情，而人类活动迁出高风险区就会“缩小”区域灾情。第四，社会发展不同阶段的灾情变化。包括：地质时期发生过大规模的“灾变”；不同时期社会经济活动和发展水平不同，自然灾害的成灾特点和损失情况也不尽相同；随着人类历史的发展，人类活动的扩大，影响人类的灾害种类不断增多，影响范围在扩大。13归纳起来，灾害发生的条件有：第一，要有自然变异即自然界的各种变化或异常作为诱因； 第二，要有受到损害的人、财产、环境与资源作为承受灾害的客体。可见，自然异变本身无所谓成灾和危害，由于自然变异造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件才是所谓的灾害。总之，灾害是自然异变与人类相互作用的产物。只有当自然异变作用于人类及其创造的各种物质财富上，并使之造成损失时，才成为灾害。14 在各种致灾原因中，有些是人类可以控制的，有些是人类不能控制的。对于能控制的那部分灾害，例如，人为的火灾、交通事故、空难事故、危险物品灾害、矿难、疾病的传播、暴乱、战争等，我们应当采取各种措施，尽力预防和减少这类灾害的发生。对于不能控制的那一部分灾害，例如，地震、海啸、风灾、冰冻、泥石流等，我们应当采取各种措施，例如，监测、预报、抗震工程等减少灾害造成的损失。当灾害来临时，因为人有一定的主观能动性，因此人类在灾害的面前并不是完全被动的，所以，并不像埃德·斯德莫尔说的那样，当灾害降临时，无论人类如何努力，一切都掌握在大自然的手中。15 面对灾害，我们应该清醒认识到，当今人类还没有能力完全预防灾害，更无法杜绝灾害的发生。但是，提高灾害预防的有效性是必需的，而且是可能的。并且，把灾害造成的损失减小到最低程度，也是必需的，而且是可能的。为了减轻灾害造成的损失，人类实施了大量的减灾措施。例如：科技的、经济的、制度的措施等等。显然，这些措施就是人类抵御灾害的法宝，如果这些措施并不具有科学性或者是盲目的，则我们的防灾减灾事业必然导致人力、物力和财力的大量浪费，有悖于防灾减灾的初衷。只有建立科学的防灾减灾方案，才能避免防灾减灾行动的盲目性。因此，有必要从公 11 参见《荒漠化》，载www.zwbk.org/...w/Lemma_Show/181751.aspx （中文百科在线）2011-6-26。 12 参见刘远航编译：《汤恩比历史哲学》，北京：九州出版社，2010年4月第1版，第301页。 13 参见《第10章 防灾减灾与可持续发展》（1-2），梦断天涯的日志 ——网易。blog.163.com/xujiaxin1010@126/blog/static ... 2011-4-25 - 百度快照。 14 参见《第10章 防灾减灾与可持续发展》（1-2），梦断天涯的日志 ——网易。blog.163.com/xujiaxin1010@126/blog/static ... 2011-4-25 - 百度快照。 15 （美）史蒂文·J·斯皮格内西：《人类历史上最重大的100次灾害排行榜》，张欣译，北京：当代世界出版社，2007年1月第1版，2007年1月第1次印刷，导言，第ⅶ页。 109 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 共治理与可持续发展的角度，去探索法律制度在防灾减灾中的必要性。 近年来，我国发生的疾病灾害，地震灾害，洪涝灾害，冰冻灾害，泥石流灾害，干旱灾害等等，给人民群众的生命财产造成了巨大的损失，给社会经济的发展以及各项事业的进步造成了巨大阻力。因此，防灾减灾是社会生活的重大现实问题，必须引起高度关注。然而，在建设社会主义法治国家的今天，还没有一部防灾减灾的基本法，所以，难以形成“立体型”或综合性的防灾减灾有效力量。目前，我国在防灾减灾事业方面，取得不少的进步。例如，在灾害管理体制、机制和法制建设，灾害监测预警预报体系，减灾工程建设，灾害应急处置体系，减灾科普宣传等方面取得初步成效，但仍还存在许多问题，第一，机制不完善，没有统一的、能协调各种灾害管理的防灾减灾机制。第二，预防性差，存在当灾害发生后，再作应对的被动局面。第三，重建存在一定的盲目性。第四，远不能适应防灾减灾的要求。正如《国家综合减灾“十一五”规划》所言的那样存在下列薄弱环节：一是一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善；二是缺乏减灾综合性法律法规，相关配套政策不够完善，灾害保险的作用未得到充分发挥，灾害救助、恢复重建等方面补助标准偏低；三是灾害监测体系还不够健全，预警信息覆盖面和时效性尚待提高，灾情监测、采集和评估体系建设滞后；四是防灾减灾基础设施建设有待加强，一些灾害多发地区的避灾场所建设滞后，大城市和城市群灾害设防水平有待进一步提高，农村群众住房防灾抗灾标准普遍较低;五是基层灾害应急预案体系尚需进一步健全，抗灾救灾物资储备体系不够完善，应急通信、指挥和交通装备水平落后；六是减灾资源普查、灾害风险综合调查评估等方面工作尚未开展，各类灾害风险分布情况掌握不清，隐患监管工作基础薄弱；七是减灾领域科技支撑、特别是综合减轻灾害风险科技工作还比较薄弱，灾害监测预警、防范处置关键技术和装备的研发应用尚待加强，巨灾发生机理、规律、防范对策等方面的研究还需深入；八是各级灾害管理人员业务素质还需进一步提高，面向基层乡村社区的减灾科普宣传有待进一步深入，社会公众减灾意识仍较薄弱。由于我国减灾法制建设相对落后。相关部门颁布的减灾法律法规有限，不够系统，内容上也不协调一致，使得综合防灾减灾措施难以贯彻执行。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，应当加快制定综合性的防灾减灾法，进一步推动防灾减灾法律法规体系的完善。 针对上述不足，我们要做的工作还很多。笔者以为，目前防灾减灾事业应当从以法治灾开始，改变过去在灾害来临时，才临时制定“法律”，以应对突然的灾害这样一些滞后也同时是致命的不当做法。 总之，我国防灾减灾方面的立法，虽然从形式上看已经自上而下形成了较完善的法律体系，但尚有不少需要完善之处，主要是：1、有的法规内容过于原则而可操作性不强；2、有的法规制定时间较早，已经不能适应当前实际需要；3、每次灾害不论是发生还是后果都具有不可预见性，现行法律往往缺乏针对性；164.尤其是长期以来用文件的方式进行防灾、减灾的做法，尤其值得我们思考或反思。因为，文件的方式既不利于防灾，也不利于减灾，更不能提高效率，还产生很多浪费。例如，在2008年1月10日开始的南方雨雪冰冻灾害期间，共发文566件，其中，中央6件，部委227件，省发331件。17自2008年5月12日四川汶川8.0级地震发生之日至2009年9月30日止，共计发文2290件，其中，中央28件，部委666件，省发1596件。18从上述文件中，我们可以看出，如此多的文件，真正有用的有几个？真正能及时挽救了人民生命财产的又有几个？所以，为了有效地预防灾害，减轻灾害损失，有必要制定一部综合性的防灾减灾法，或者说一部基本法地位的防灾减灾法，改变目前防灾减灾工作中存在的各种弊端。 （二）我国制定《防灾减灾法》的重要意义 1.我国制定《防灾减灾法》具有必要性 目前，我国在防灾减灾方面已经基本做到一事一法。尽管“一事一法”的立法进路在我国的抗灾减灾中发挥了重要作用,但在近几年的南方雪灾、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的冲击下,也使得现有的灾害法律体系表现出捉襟见肘的不足。在单行立法都比较齐备的情况下,我们有必要考虑将其上升为统一的防灾减灾法,并以此为基础继续推动一阶段一法。19 16 朱振进：《我国应当加快防灾减灾方面的立法》（来源，地方立法网）。www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.aspx?PA ... 2011-4-7 - 百度快照。 17 高建平：《应对巨灾的举国体制》，北京：气象出版社，2010年4月第1版，2010年4月第1次印刷，第10页。 18 高建平：《应对巨灾的举国体制》，北京：气象出版社，2010年4月第1版，2010年4月第1次印刷，第37页。 19 《我国防灾减灾类法律法规达30余部 常规灾害基本“一事一法”》，载http://news.cntv.cn/20110512/102954.shtml，2011-6-11。 1095 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 具体而言，我国制定《防灾减灾法》的必要性主要体现在以下方面： （1）我国制定《防灾减灾法》是实现依法治国方略的需要 我国现行宪法明确规定：“实行依法治国，建设社会主义法治国家。” 我国现行宪法同时还规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这充分说明我国是一个主权在民的国家，社会生活是由人民意志来决定的。人民的意志是最高的意志，它是至高无上的，神圣无比的，不可割舍的，不可被转让和被替代的。国家只是人民意志的集中体现形式，国家机关行政工作人员只是人民意志的执行者。防灾减灾是社会生活的大事，自然应由人民来决定，由人民说了算。具体而言，对于灾害，如何防，如何治，如何重建等等，都应体现人民的意志，这个意志的最佳表现形式就是法律。人民用法律来管理防灾减灾工作，推进防灾减灾事业的发展。走“依法治灾”的道路，应采用做到“有法可依、有法必依、执法必严，违法必究”；只有真正做到依法防灾减灾，社会才能真正和谐。什么是社会主义和谐社会？党的十七大报告已经给出了一个明确的答案：社会主义和谐社会就是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。只有制定《防灾减灾法》，才能为我国防灾减灾事业的进一步推进提供全面而科学的制度指引。 我国“依法治国”的治国方略在宪法上的确立，为防灾减灾法的制定提供有力的政策保障和优良的社会舆论环境。并且，应当看到，新中国防灾减灾事业的发展历史表明，党的方针政策是关键，它对各种防灾减灾制度的建立与发展产生重大影响。因此，防灾减灾事业的健康发展离不开党的方针政策的重视和国家法制建设的支撑。从公共治理与可持续发展的角度来看，依法治国，建设社会主义法治国家是各种防灾减灾法律法规不断繁荣并能协调一致的根本保证。法治原则的真正落实，必将对防灾减灾立法产生巨大深远的影响，随着法律权威的树立，法律至上的观念深入人心，社会成员的法律意识会普遍增强，全社会将逐步形成尊重法律、信任法律的健康的法治心理和学法守法的良好社会风尚。社会成员对各种防灾减灾法律法规之间的有效配合与协调一致更加关注，由此就带来了对作为防灾减灾综合法或基本法的《防灾减灾法》的制定与出台问题的关注。 鉴于目前我国救灾工作面临的形势非常严峻，任务十分繁重。特别是在党和政府承诺更加注重保障和改善民生的形势下，防灾、减灾、救灾以及灾后重建工作在保障受灾群众生活，维护社会稳定等方面的地位和作用更加突出，所肩负的政治责任也更加重大。进言之，一方面，随着全球气候变化问题导致的我国极端天气事件将会明显增多，各类灾害的突发性、反常性、难以预见性日益突出，对我国整体救灾力量与能力建设提出了更高要求；另一方面，防灾、减灾、救灾以及灾后重建工作越来越受到社会各界的普遍关注，因而对防灾、减灾、救灾以及灾后重建工作的规范化水平提出了更高的要求。毋庸置疑，我国现行有关政策以及法律对于开展防灾减灾、救灾以及灾后重建工作有效保障受灾群众基本生活，维护灾区社会秩序稳定等方面，发挥了巨大的作用。但随着经济社会不断的发展，人民群众思想观念、利益诉求、生活方式发生了很大变化，现行有关防灾、减灾、救灾以及灾后重建政策以及法律规范显然在促进水平、覆盖范围、规范管理以及防灾减灾能力的提升方面暴露出许多缺陷与不足。20在防灾减灾活动规范化与法治建设方面，缺乏一部统一的基本的综合性的《防灾减灾法》的弊端正逐渐暴露出来。 （2）我国制定《防灾减灾法》是保障灾区人民的生命财产安全的需要 本法的目的是以人为本，保护国家和人民的生命、人身、财产免遭事故、灾害的破坏。最大限度地防御和减轻和消除各种灾害所造成的人员伤亡及财产损失。“为人民服务，对人民负责”是国家的一项义不容辞的义务，也是落实宪法规定的保障人权的具体体现，我国《防灾减灾法》的制定，可以确保在灾害发生时，在灾区人民的生命财产受到极大的威胁时，国家可以依法动员一切力量、采取一切措施进行救援，确保灾区人民群众的生命财产安全。 （3）我国制定《防灾减灾法》是尽快恢复灾区的正常生活与生产的需要 2008年5月12日发生的四川汶川特大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，给灾区人民生命财产和经济社会发展造成了巨大损失，其破坏程度之大，震惊全国乃至全球。在这种灾害发生后，最紧急的事情莫过于尽快恢复灾区的正常生活与生产。没有一部《防灾减灾法》，“尽快恢复”就没有保障。从汶川地震中，我们可以知道灾害是什么，“灾害是在某一地区、某一时间内，由地球内部演化、外部自然和人为作用所引起的，突发的，对人类的生命财产和生存环境构成严重威胁的，超过承载能力的，致使当地的社会、生态和环境的全部或部 20 参见《展望“十二五”：我国加快构建防灾减灾安全屏障》，载http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010-11/05/content_2341259.htm?node=26174，2011-6-11。 109 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 分功能丧失的自然——社会现象。”21 由此可知，灾害一旦发生，灾区的社会秩序、生产生活就陷入了瘫痪状态，不及时进行救灾，灾区就将面临“全面死亡”的威胁，制定防灾减灾法，就是要用一定强制的手段，采用必要的措施、先进有效的科学技术，使灾区得到及时的援救，尽快恢复灾区的正常生活与生产。 （4）我国制定《防灾减灾法》是保障灾区的社会稳定和发展的需要 当灾害发生后，灾区人民不但要承受物质上的损失，更要承受精神打击的痛苦，灾区人民的人心稳定与否关系到整个防灾减灾是否取得成功的关键，所以，灾区以外的力量的援助，就是给他们极大的关爱和鼓舞，使他们获得重新生活、重建家园的信心，防灾减灾法的制定，无疑有助于灾区社会生活的稳定和灾后发展，最终达到防灾减灾的目的。因此，在我国建立完备体系性的防灾减灾法具有更为突出的现实意义。 （5）我国制定《防灾减灾法》是进一步提高全社会防灾减灾能力的需要 我国防灾减灾立法体系构建从上世纪80年代后期就开始了，经过20多年的努力，我国已建成了多层次的立法体系。22到目前为止，我国已从防灾减灾的监测预警体系、应急救援体系、社会管理体系、防灾教育体系、政策法规体系等综合防御管理体系入手，将生态建设与防灾减灾工作相结合，并取得了一定的成效，但客观地说，防灾减灾立法体系建设与日本、美国等发达国家相比，仍有较大的差距。 可以说，日本的防灾减灾法律体系是世界上最完善的。日本在每一次重大灾害发生后都会制定出一部重要的法律。到目前为止，23日本已经建成了一套庞大的防灾减灾法律体系——以《灾害对策基本法》为基本法，并以此为基础建立了灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类法律法规，根据灾害发生的不同阶段来规范人们的行为。因此，可以说日本已是一个法规健全、体制完善、机制顺畅、宣传到位、保障有力的多灾国度。与之相媲美的美国，也有较强的防灾减灾能力。24无论日本还是美国，其都拥有世界上最先进的科学技术，用以保障预测预警和应急通讯系统的有效运行，以协调有序地管理好防灾减灾任务。但较日本来说，美国的防灾减灾管理体系更具有专业性和技术性，其管理人员长期任职于同一部门，在《联邦应急计划》的统一统领下实施防灾减灾工作，更强调通过规划制度来减小灾害可能带来的损失、通过保险制度来分散灾害风险和实现救灾物资的有效管理。 目前，我国灾害发生越来越频，危害程度越来越大，损失越来越严重，只有把握灾害发生的客观规律，借鉴国内外的先进经验，建立符合中国自身国情的有创新精神的防灾减灾立法体系，特别是在综合协调能力、监测预警预报能力、应急救援能力、防灾减灾基础设施建设、灾害救助、恢复重建能力等的提高方面，需要作为基本法的《防灾减灾法》的支持。并将之用于实践指导，才能进一步提高防灾减灾的能力，使灾害能够得到有效地控制，使损失降到最低，尽可能地减少人民生命财产的损失，最终保障社会经济的可持续发展。 总之，我国突发事件应对法25已经表现出明显的应对不足，其修改势在必行。我国以前的“一事一法”的立法思路在应对单纯的一种灾害时尚可,但当出现新的灾种和复合型灾害等非常规巨灾时,就会力有不逮，应尽快制定一部基础性、综合性的灾害应对法,以整合各种应急管理资源的呼声在法学界得到更多的认可与支持。比如，2011年3月，在中国政法大学法治政府研究院主办的“防灾减灾立法与完善公共应急法制”研讨会上,与会的众多专家学者几乎一致地指出,当前各类灾害频发,尤其是复合型灾害等非常规巨灾给人民生命财产安全带来巨大伤害。在灾害处置方法上,各类灾害有很大差异,现行的突发事件应对法不可能解决所有这些问题,建议修改突发事件应对法,尽快制定出台一部专门的防灾减灾领域的基础性、综合性法律,以整合各种应急管理资源。比如，中国政法大学教授应松年指出，毕竟自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全类的事件,在处置上有很大差异,突发事件应对法不可能解决所有这些问题。我们可以争取在现有的单项法律,如防震 21 张丽萍、张妙仙编著：《环境灾害学》，北京：科学出版社，2008年2月第1版，2008年2月第1次印刷，第1页。 22 林家彬：《日本国土整治体系考察报告———防灾减灾篇》，《调查研究报告》2002年第17期，转引见dic123.com/pd_029b3551-4f4e-463e-bb8d-946b3a43... 2010-12-27访问。 23 罗晖：《美国依靠科学技术抗震减灾的经验与启示》，《全球科技经济瞭望》2008年第10期。 24 罗晖：《美国依靠科学技术抗震减灾的经验与启示》，《全球科技经济瞭望》2008年第10期。 25 我国突发事件应对法是于2007年8月30日通过,自2007年11月1日起施行的,是我国灾害应急法律。在经历了2008年的低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、2010年玉树大地震的连续大考后,全国人大常委会法制工作委员会正在抓紧就这部法律修改的有关问题开展调研。 1097 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 减灾法、防洪法、消防法等法律的基础上,尽快出台综合性的防灾减灾法。这是完善我国应急管理体系中非常重要的任务。中国社科院法学研究所研究员莫纪宏指出,应尽快制定一部基础性、综合性的灾害应对法,以整合各种应急管理资源。中国政法大学副教授林鸿潮也指出，在我国,应对地震灾害有防震减灾法、应对洪涝灾害有防洪法、应对火灾有消防法等,但林鸿潮指出,这种“一事一法”的立法思路在应对单纯的一种灾害时尚可,但当出现新的灾种和复合型灾害等非常规巨灾时,就会力有不逮。比如，出现复合型灾害时,现场多头指挥,较为混乱无序,难以综合协调的状态也是常见的。与会的国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委副主任闪淳昌表示, 突发事件应对法没有解决好复合型灾害发生时现场统一指挥与综合协调的问题。突发事件应对法在志愿者服务以及灾后恢复重建的补偿以及其他各个方面不能满足实践的要求。可见，突发事件应对法的修改的确势在必行。除此之外,我国还应尽快制定一部专门的防灾减灾领域的基础性、综合性法律。26 总之，我国制定《防灾减灾法》具有必要性，其不仅有利于建立一个完备的和谐有序的防灾减灾法律体系（即，我国各种防灾减灾法律法规在《防灾减灾法》的统领与指导、协调下，最终能走向高度的逻辑一致与体系和谐）。而且对于保障人民群众的生命、财产安全有重大的现实意义。 2.我国制定《防灾减灾法》具有可行性 （1）立法依据 我国宪法第5条第1款规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”第33条第3款规定，“国家尊重和保障人权。”《国家综合减灾“十一五”规划》明确规定：加强减灾法制建设，建立健全减灾标准体系。全面推进减灾法律法规体系建设，进一步制定、修订有关减轻自然灾害和灾害救助等方面的法律法规；制订国家减灾标准、相关技术标准和管理标准。国务院各有关部门要根据实际工作需要，抓紧做好有关减灾法律、行政法规、部门规章和相关标准的起草、制定和修订工作；各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定或修订减灾工作的地方性法规和地方政府规章，全面规范减灾工作，提高依法减灾的水平。上述规定，为我国《防灾减灾法》的制定提供了直接的立法依据。 （2）理论基础 在国内外有关防灾减灾理论研究中，已经初步形成了集防灾减灾管理体制和运行机制，灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等一体的研究，并取得了一定的成就，这些成就，无疑为我国《防灾减灾法》的制定奠定了坚实的理论基础。目前，无论是在理论界，还是实务界，到没有出现反对制定《防灾减灾法》的观点。 （3）经济基础 随着我国综合国力的增强，用于防灾减灾的经济基础也在增强，不管在防灾减灾的理论研究方面，还是在实际的防灾减灾方面，国家都在不断地加大投入。例如，中央级救灾物资储备网络的建设。按照救灾实际需求，已经增加了中央救灾物资储备种类，增大物资储量。在不久的将来，我国还将建成统一指挥、规模适度、布局合理、功能齐全、反应迅速、运转高效、保障有力、符合中国国情的中央级救灾物资储备库体系。 目前，我国在多个地区设立了中央级救灾物资储备库，一些多灾易灾地区建立了地方救灾物资储备库。中央和地方各级人民政府不断加大抗灾救灾投入力度，灾害应急资金快速拨付机制得到进一步完善。建设了一批示范防灾减灾的工程，如在台风、风暴潮、洪涝、地震、滑坡、泥石流和沙尘暴等灾害高风险区和大中城市，建设社区避难场所示范工程。 总之，随着社会主义市场经济体制的不断完善和成熟，将为我国《防灾减灾法》制定与实施提供更坚实的经济基础。 （4）技术基础 各种灾害的预防与应对，离不开技术的推广与应用。科学技术的发展为防灾减灾法的发展开创了更加宽广的天地。当今世界，科学技术的发展日新月异，新技术革命的浪潮席卷全球，在“科教兴国”战略的全面实施下，21世纪的中国必将伴随“全球化”的脚步迈向科技发达的知识经济时代。科学技术的发展和运用给防灾减灾工作带来新的力量。 我国在防灾减灾中所需要的技术，我国已基本具备，有的正在研制之中。例如，卫星减灾建设工程，遥感、地理信息系统、全球卫星定位系统和网络通讯技术的应用，以及减灾高技术成果的转化等。我国创新和推广了服务于防灾减灾的科技、装备、设备、救灾物资、医疗和卫生防疫用品； 26 参见法律教育网>法学论文>其他论文> 正文：2011-3-30 13:20。 109 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 充分利用国家科技项目已有的成果，推进高科技救援设备、通讯设备、节水灌溉和抗旱等技术应用；信息采集、获取、传输、分析处理技术在减灾领域的综合利用，提升减灾科技水平。使科学技术更直接地服务于减灾救灾。 我国现有的公用通信网络资源及电子政务网络平台，结合各种通信和网络技术，明显提高了应急通信和信息保障能力。这些灾害信息平台，包括救灾业务数据库、信息资源目录体系、数据采集和交换系统等；应急决策支持平台，包括应急值守、灾情评估、资源管理、方案制订和执行管理系统；应急指挥调度平台，包括各级灾害应急指挥中心和现场移动应急指挥系统，平台间相互衔接、协同运转，形成功能完备、横向覆盖、纵向贯通、科学高效的防灾减灾技术体系。我国灾害信息指挥平台与信息共享平台已在逐步建立、健全与完善之中，这就为我国《防灾减灾法》制定与实施提供必要的技术基础。 （5）经验基础 在无数的防灾减灾活动中，我们积累了丰富的成功经验，也总结了失败的教训，为防灾减灾法的制定提供了正、反两方面的参考。可以肯定说，我国在防灾减灾的地位、作用、目的、体制、管理等已经摸索出了许多宝贵的经验、它们中有的可直接上升为法律规范，这样就大大缩短我国《防灾减灾法》的立法进程。 （6）法律基础 据统计，我国目前已经制定的关于防灾减灾方面的法律有35件，行政法规37件，部门规章55件，有关文件111件。27[9]主要有:应对突发事件的基本法《突发事件应对法》；一般性法律层面的《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《传染病防治法》，自然灾害类的《水法》、《森林法》，事故灾难类的《安全生产法》、《消防法》、《劳动法》、《煤炭法》，公共卫生事件类的《食品卫生法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》，社会安全事件类的《国家安全法》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》；法规层面的《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等等。这些法律、法规和规章的制定，将为我国《防灾减灾法》的制定创造了良好的条件，并提供相关法理与规范建设的实证基础。 三、我国《防灾减灾法》应该具有的主要功能 对于我国而言，建立较为完善、广为覆盖的灾害防治立法体系，最大程度地减少因灾害造成的损失对于保障人民群众的生命财产安全，促进我国社会经济的可持续发展具有重大意义。 我国防灾减灾立法体系的构建从上世纪80年代后期就开始了，经过20多年的努力，我们已建成了多层次的立法体系：如应对突发事件的基本法《突发事件应对法》；一般性法律层面的《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《传染病防治法》，自然灾害类的《水法》、《森林法》，事故灾难类的《安全生产法》、《消防法》、《劳动法》、《煤炭法》，公共卫生事件类的《食品卫生法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》，社会安全事件类的《国家安全法》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》；法规层面的《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等。据权威部门统计，在中央层面，有关防灾减灾方面共有35件法律、37件行政法规、55件部门规章以及111件有关文件。28从防灾减灾的监测预警体系、应急救援体系、社会管理体系、防灾教育体系、政策法规体系等综合防御管理体系入手，将生态建设与防灾减灾相结合，并取得了一定的成效，但与日本、美国、澳大利亚等发达国家相比，仍有较大的差距。 日本、美国、澳大利亚等发达国家都有自己的防灾减灾基本法。我们认为，我国也应尽快制定作为防灾减灾基本法的《防灾减灾法》，我国《防灾减灾法》的出台对预防灾害、减轻灾害以及灾后重建有着重要的功能。具体而言，我国《防灾减灾法》的功能主要有： （一）我国《防灾减灾法》作为一般法的规范性功能 我国《防灾减灾法》的规范作用主要表现在五个方面：29 1.告示作用 法律体现了国家的意志。用法律对防灾减灾活动予以规范，可以向整个社会传达国家在防灾减 27 张乃平、夏东海编著：《自然灾害应急管理》，北京，中国经济出版社，2009年11月第1版，2009年11月第1次印刷，第51—52页。 28 朱振进：《我国应当加快防灾减灾方面的立法》（来源，地方立法网）。www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.aspx?PA ... 2011-4-7 - 百度快照。 29参见金磊：《中国综合减灾立法体系研究》，载《国家行政学院学报》，2004年第6期，第46页。 1099 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 灾方而的目标、策略和价值取向，从而用法律的权威来确立防灾减灾在国民经济和社会发展中的重要地位，促使人们有意识地进行防灾减灾活动。 过去，人们通常从结果上理解法律的功能，因而事后的制裁和市民的守法成为法律的常态表现。其实，这只是法律功能的一部分。事实上，在现代风险社会，法律功能的正常的状态应是法律的预防与制裁等功能同时发挥作用。30从立法角度观察，法律规定何种行为属于国家法律调整的范畴；从执法角度观察，法律规定谁是执法主体，执法主体有权执行法律所规定的哪些事项，这是法律秩序的常规形态；从司法角度考虑，法律规定哪些事项得不到正常实现而产生纠纷时，对纠纷如何处理；从守法角度观察，人们对法律的尊重和承认程度如何，其融化于人们的行为中了吗？当人们忽视法律预防功能而仅把法律看成事后制裁工具时，法律的功能结构就会残缺不全。因此，法律的告示作用不可低估。我国《防灾减灾法》的制定与出台告诉全体社会成员其各自的权利（权力）、义务甚至责任（职责）是什么。 总之，通过《防灾减灾法》就能告诉每一个社会成员（包括个人与组织）在灾害问题上应当如何行为，遵守哪些法律事项，这就是一种告示作用。 2.指引作用 法的指引作用，是指法对本人行为起到导向、引路的作用。指引作用对象是每个人自己的行为。根据法律规范的行为模式，分为确定的指引和有选择的指引。其中，义务模式对人们的行为的指引是确定的指引，而权利模式对人们行为的指引是有选择的指引即不确定的指引。 法律通过规定人们的权利义务和法律责任的方式来指引人们的行为。法律对人们行为的指引属一般指引，即它针对的不是某个个体的、一时的行为，而是整个社会群体持续不断的普遍的行为。 法律具有预防和应对灾害的功能。从某种意义上说，灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中，“灾”的原初含义是家中着火。火无情，但人有智。人类社会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件，法律于是就成为家庭财产和人类生命的保护器。如果我们对灾害事件有防范意识，灾难就不会发生。即使发生，人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难，使灾难带来的损害减少到最小。当然，我们不能说法律能使人们完全有理性，或者法律可以管理一切事情，它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理，避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围内，只要按照法律的规定执行，就很有可能把灾难性后果控制在最小范围内。但是，面对灾害，法律的指引作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况，不至于在紧急事件面前惊惶失措、因慌乱而不理智、给社会造成更大的灾难。31也就是说，法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。 总之，防灾减灾只有在政府的统一协调和组织管理下才能顺利进行。21世纪中国社会主义特色的综合防灾减灾之路，应该是将分散性、社团型、临时性的防灾减灾管理变为在政府指导下的常设行为。为此《防灾减灾法》作为让人们从容地应对各种突发性事件和灾难的法律，其具有明显的指引作用。 3.评价作用 法律作为一种制度利器，其规定人们行为的标准和尺度，因而能客观地判断和衡量人们的行为。利用法律的这种评价作用，可以使人们判断防灾减灾中的政府行为、社团行为和个人行为是否正当、明智，从而明确人们的防灾减灾责任，自觉地将自己的行为和防灾减灾法律法规的评价协调一致。 所谓法的评价作用，是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用。评价作用对象是他人的行为。我国《防灾减灾法》通过一系列具体的实体制度与程序制度设计，可以起到很好的评价作用。比如，在应急准备方面，法律规定的应急准备制度可以细分为资金准备、物资准备、通信和信息准备、救灾装备准备、人力资源准备、社会动员准备、宣传、培训和演习准备等内容。32这些应急准备制度如果在法律上得到确认，就可以为对各级政府部门进行灾害预防应急准备工作考核与评价作一个很好的全面的制度根据。 4.教育作用 减灾安全意识的全民教育对有效开展防灾减灾工作极为重要。而减灾安全意识的全民教育是我国防灾减灾工作中比较欠缺的一个方面。我国制定《防灾减灾法》，通过固定人们的行为模式，可以向人们灌输防灾减灾意识，使防灾减灾观念内化于人们心中，并借助人们的行为进一步传播。人 30参见温晋锋：《论法律在灾害应对中的功能》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2008年第7卷第2期。 31参见温晋锋：《论法律在灾害应对中的功能》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2008年第7卷第2期。 32参见温晋锋：《论法律在灾害应对中的功能》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2008年第7卷第2期。 110 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 们可以在潜移默化中达到对防灾减灾法律法规的内心认同。 法的教育作用，是指通过法律的实施，使法律对一般人的行为产生影响。教育作用对象是一般人的行为。法的教育作用属于法的规范作用。法律的教育作用表现为通过法律的具体实施，从而使得法律规范对人们今后的行为发生直接或间接的诱导影响。法的教育作用通过两种方式来实现：正面教育和反面教育。法的教育作用的实现途径主要是通过对法律的学习和了解、对违法犯罪行为的制裁、通过对有关人或者行为的嘉奖或者鼓励等以教育指引人们今后应当如何行为。 总之，我国《防灾减灾法》在号召人们有效应对灾害方面的教育作用不可被低估。 5.强制作用 所谓法的强制作用，是指法可以用来制裁、约束违法犯罪行为。法的强制作用是法律其他规范作用的保证。其作用对象是违法犯罪者的行为。 法律是依靠国家的强制力来保证实施的，法律的实施对违法犯罪行为具有强大的心理震慑作用。我国制定《防灾减灾法》，对违反该法的行为予以制裁，不仅可以提高防灾减灾法律法规的权威性，保护公民在城市灾害面前的正当权利，还能使人们在心理上获得一种安全感。 当然，也不能过高估计《防灾减灾法》的作用。我们必须认识到，法律不是无所不能的，法的作用也有局限性，法的功能发挥要受制于人的因素、社会因素和法律自身因素三个方面的制约，因此我国《防灾减灾法》的功能发挥，还必须有赖于与其有联系的其他法律法规甚至相关政策的配合。 （二）我国《防灾减灾法》作为防灾减灾基本法的体系构建统领性功能 1.确立防灾减灾法律规范体系的指导思想 把《国家综合减灾“十一五”规划》中确立的指导思想，上升为人民的意志，用法律的形式确立下来，形成具有强制力的规范，保障防灾减灾的法律化和规范化，这些指导思想是：全面落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑各类自然灾害和减灾工作各个方面，充分利用各地区、各部门、各行业减灾资源，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，建立健全综合减灾管理体制和运行机制，着力加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。主要原则是：政府主导、分级管理、社会参与；以防为主，防抗救相结合；各负其责，区域和部门协作减灾；减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调。而我国《防灾减灾法》的制定可以让这一任务得到圆满的完成。 2.保障防灾减灾法律规范体系的协调一致 如果我们有足够的时间、精力、物质保障，可以采取“一灾一法”的方式进行立法，但是人类面对如此多的灾害，33不可能、也没有必要“一灾一法”。科学的方式是，第一，可以采取分类立法的方式，把类似的灾害放在一起立法；例如，可以分为五类，基本法类、灾害预防和防灾规划法类、灾害紧急应对法类、灾后重建和恢复法类、灾害管理组织法类。第二，重点立法，针对频繁发生的个别灾害进行立法；例如，道路交通安全法、消防法、防震减灾法等；第三，体系化立法，即分三层，下层是针对个别灾害的重点立法，第二层是分类立法，第三层是在个别灾害法和分类灾害法的基础上，制定基本法，让它去统领所有灾害的立法精神。 体系化与系统化是我国《防灾减灾法》的内在要求。目前，我国的防灾减灾法律规范体系没有完整性、逻辑性、科学性。其次，我国《防灾减灾法》有助于充分贯彻防灾减灾工作的各项必要的理念（如迅速、及时、协调等），又可有效地防止与消除各个法律中并存的各项理念之间的冲突和矛盾。单行的防灾减灾法律法规固然能够在社会生活中的某一个或某几个领域内贯彻一项或多项防灾减灾法制观念，但是无法在全部社会生活中实现诸多防灾减灾法制理念与价值观念的和谐融洽。例如，防震理念与防火理念等。再次，《防灾减灾法》的制定有助于消除现行防灾减灾法律制度的 33 灾害分类情况：根据发生的原因不同，可以分为自然灾害与人为灾害。自然灾害包括：1、地质灾害：地震、火山、地火、地陷、地下毒气等；2、地貌灾害：泥石流、滑坡、沙漠化、水土流失、雪崩等；3、气象灾害：水灾、旱灾、风灾、雹灾、雷电、冰冻、酷热、低温等；4、生物灾害：病灾、虫灾、鼠害、自然火灾、有害生物泛滥、物种灭绝等；5、水文灾害：海啸、风暴潮、海侵等；6、天文灾害：天体撞击、陨石冲击、宇宙辐射等；人为灾害：1、人为火灾：森林火灾、建筑物火灾等；2、事故灾害：交通事故、矿难、空难、海难、工程事故、爆炸、毒害物质泄漏等；3、环境灾害：生态恶化、水污染、大气污染、酸雨、赤潮等；4、卫生灾害：传染病、职业病、食品中毒等；5、科技灾害：核事故、航天事故、电子计算机病毒等；6、政治灾害：动乱、暴乱、战争、劫持等；7、其他灾害：犯罪等。（部分参见郑成功：《中国灾情论》，北京：中国劳动社会保障出版社，2009年9月第1版，第13页。） 1101 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 混乱与冲突，将各项法律制度整合为一个有机的整体，从而建立起内在和谐一致的防灾减灾法律规范体系。由于我国许多单行的防灾减灾法律和法规都是在不同的阶段制定的，有些法律仅仅是为了适应特定阶段的需求而颁布的，或者是为了适应特定社会经济环境而采取的权宜之计，因此立法者通常缺乏一种通常的全局性考虑，从而导致了这些法律法规之间不可避免地存在各种冲突或者矛盾。《防灾减灾法》的制定，可以通过确立防灾减灾法律规范体系，能够消除现行防灾减灾法律制度中的混乱与冲突，将各项法律制度整合为有机的整体，从而实现我国防灾减灾法律规范体系的内在统一，最终推动内在和谐一致的防灾减灾法法律规范体系的建立。防灾减灾法律规范体系构建之后，既可以为防灾减灾提供一套完整、和谐、清晰的规则体系，也可以为社会各主体在防灾减灾中提供相应的行为规范。第四，《防灾减灾法》有助于防灾减灾规范的遵守与适用。一方面，《防灾减灾法》可以为防灾减灾主体提供极大的便利，另一方面，《防灾减灾法》也将促使防灾减灾主体在防灾减灾之时形成严谨的、体系化的思维观念。 3.确立防灾减灾法律规范体系的总体目标 防灾减灾法律规范体系的总目标，一是控制目标，把灾害发生和损失控制在一定范围内；二是协调目标，必要建立起全社会的协调机制；三是基本建成国家综合减灾与风险管理信息共享平台，建立国家灾情监测、预警、评估和应急救助指挥体系；四是灾害发生24小时之内，保证灾民得到食物、饮用水、衣物、医疗卫生救援、临时住所等方面的基本生活救助；五是灾害损毁民房恢复重建普遍达到规定的设防水平。以上这些总目标都可以在我国《防灾减灾法》中得到全面的体现。 （三）我国《防灾减灾法》作为防灾减灾综合法的法制化功能 1.保障防灾减灾工作的有效、及时的开展。 我国目前没有一个综合的防灾减灾行政管理体系，而是由每个管理部门分头作战，缺乏政府高层统一的规划，这种缺乏沟通和协调的管理模式难以应对大规模的灾害，直接影响防灾减灾的实效。所以，必须从法制建设入手，制定作为基本法的《防灾减灾法》，明确以预防为主，坚持测、报、防、抗、救、恢等各工作环节相配合，正确处理好各防灾减灾主体的权力之间的关系，有利于及时、高效地开展防灾减灾规划，综合减灾法规体系、防灾减灾预案，防灾减灾应急，灾后恢复，安全文化教育等工作。同时，依据基本法制定与之相适应的法律、法规、地方性法规，为我国防灾减灾事业的提供最坚实的制度基础，使灾害管理中的防灾、减灾、救灾等各项工作科学化和法制化。 2.保障防灾减灾救灾各种机制的稳定化与法制化 2008年春，一场突如其来的冰冻雨雪天气袭击了中国南方大部分省市。冰雪压垮了大批输电铁塔，堵塞了交通干道，造成多个省份大面积停电、停水，通讯不畅，交通阻塞，大批回家过春节的旅客或滞留车站，或被困途中，致使许多人的生活陷人了困难境地。党中央和国务院做出了迅速有力的救灾应急反应。给全世界留下深刻印象，也使全国人民在灾害应急反应方面形成更多共识。如果没有法律化的机制，要在短时间内做出救灾反应，几乎是不可能的， 所以，下列机制，应当纳入法治轨道：防灾减灾工作的管理体制和运行机制；省、市、县三级综合防灾减灾协调机制，国家减灾委与成员单位、地方政府及相关部门和单位的协调机制；责任制机制，各地区、各部门各司其职、各负其责，责任明确、责任追究机制；协调联动机制，社会力量参与防灾减灾机制。总之，我国《防灾减灾法》可以各种防灾减灾救灾机制纳入法制化轨道，最终形成政府统一领导、各部门协同配合、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的稳定的国家综合减灾体系，以此提高国家和全社会的综合防灾减灾能力，保障人民生命财产安全，促进经济社会发展，促进社会主义和谐社会建设。 3.促进防灾减灾救灾人才队伍建设、科教宣传与国际交流等工作规范化与法制化 目前，我国防灾减灾的科技人才主要集中在管理部门和科研机构中，但受经费等客观因素的影响，缺乏高水平的学术应用型人才和基层的救助型人才，严重影响了我国防灾减灾科技人才队伍的稳定与发展。因此，政府要不断增加科技方面的投入，在选拔高层次人才的基础上，大力培训一线工作的救灾专业技术人员，加强创新团队建设，培养大量的防灾减灾后备人才。而制定《防灾减灾法》，明确加强防灾减灾科技人才队伍建设的原则，可以进一步促使我国防灾减灾科技人才队伍建设规范化与法制化。 与西方发达国家相比，目前我国公众的防灾减灾知识、意识水平仍比较低，这对我国防灾减灾事业的进一步推进有较大的影响。因此我们应加大科学知识的宣传和贯彻活动，通过逃生演习训练，加大防灾减灾专业教育的基本技能训练，发动社会力量参与防灾救灾的自救、共救、公救，让全体国民都参与进来，从过去对灾害的反应文化转变到预防文化上来。还要注重对学校和各级领导干部 110 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 的防灾减灾教育，我国的防震救灾教育相当薄弱，全覆盖、专业化的教育体系远未形成。34我们应该牢记惨痛的教训，切实加强防震救灾教育，使防震救灾知识和技能进农村、进社区、进学校，切实提高人民群众的自救和互救能力，最大程度地减少灾害带来的损害。通过制定《防灾减灾法》，明确加强防灾减灾科教宣传工作的原则，可以进一步促使我国防灾减灾科教宣传工作的规范化与法制化。 学习借鉴是弥补自己不足最好的方式，我们应当鼓励各管理部门和科研机构多开展一些和防灾减灾有着先进经验的国家的交流与合作，了解他们最新的科技手段和管理方法，并为他们的研究提供资金和制度保障。就像日本的防灾公园建设就有参考价值，即能满足人们平时的休闲娱乐功能，又能在灾害发生时起着避难所的功效，对我们这样一个人口大国来说是非常好的。制定《防灾减灾法》，明确加强防灾减灾国际交流工作的原则，可以进一步促使我国防灾减灾国际交流工作的规范化与法制化。 总的来说，灾害发生的成本通常很大，因此我们必须把握灾害发生的客观规律，借鉴国内外的先进经验，建立符合省情的有创新精神的防灾减灾立法体系，并用于指导实践，使灾害能够得到有效地控制，使损失降到最低，保障社会经济的可持续发展。 四、关于我国《防灾减灾法》的起草思路 回顾我国物权法的制定过程，我们可以发现“科学立法、民主立法”有助于提高立法质量。我国《防灾减灾法》的制定应该坚持“科学立法、民主立法”这一基本要求。在指导思想上，我国《防灾减灾法》的制定应该坚持毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，从我国客观实际出发，根据《宪法》、《立法法》等相关法律的规定，按照科学立法、民主立法的基本要求，创新法规规章起草机制，完善人大、政府法制机构、政府职能部门、专家学者或社会组织参与的多元起草模式。不妨可以考虑由地方先行，先出台各省、自治区、直辖市的《防灾减灾综合条例》，取得经验之后，再由全国人大常委会出面牵头制定出一部全国性的统一而成熟的作为防灾减灾基本法的《防灾减灾法》。 （一）我国物权法制定过程的回顾及其启示 物权法，这部规范基本财产权的法律，从2002年到2007年，从一审到八审，创下了中国人大立法史上单部法律案审议次数的纪录。而其间所经历的波折，也远远超出了这部法律能够承受的范围。这部经反复修改、千锤百炼的草案的制定过程，堪称我国立法工作民主化、科学化的生动写照。35 1.我国物权法制定过程的回顾 物权法的起草工作始于1993年，按照中国政府确定的建设法治国家的目标，要在2010年前建成一个与发展市场经济和建设法治国家相适应的完善的法律体系，因此，全国人大常委会对制定物权法高度重视。1998年3月，立法机关委托9位民法学者、专家，成立民法起草工作小组，负责中国民法典编纂和草案准备工作。民法起草工作小组经过会议讨论后决定分别委托梁慧星教授和王利明教授各自完成物权法草案的起草工作。随后，法制工作委员会民法室在“社科院草案”和“人民大学草案”的基础上，加以删节、增补，形成了 “法工委民法室草案”。 2001年底，法制工作委员会将经过进一步修改完成的新草案：《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》，分发给各大学法学院系、人民法院和国务院各部门，正式征求修改意见。2002年12月，九届全国人大常委会对民法草案的物权法编进行了初次审议。36 2005年7月将物权法草案向社会全文公布，共收到人民群众提出的意见1万多件；并先后召开100多次座谈会和几次论证会，还到一些地方进行专题调研，充分听取部分全国人大代表、基层群众、专家学者、中央有关部门等各方面的意见。在征求意见过程中，各方面提出了许多意见和建议。全国人大常委会高度重视各方面的意见，对草案进行了六次审议，审议次数之多在我国立法史上是空前的。2006年12月，十届全国人大常委会第二十五次会议审议并高票通过了将草案提请十届全国人大五次会议审议的决定。会后，全国人大常委会办公厅按照法定程序，于2007年1月12 34 铁永波、唐川：《试论公众防灾意识教育及其在城市安全中的作用》，《云南地理环境研究》2005年第1期。转引见hgy.cdut.edu.cn/teachersys/thesis_detail.asp?I... 2010-10-29访问。 35 参见《2007年物权法审议通过：五年八审创纪录》[EB//OL]，2009年09月22 17:06 新华网，2011年3月20日访问。 36 参见梁慧星：《关于中国物权法的起草》，中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=422 2011年3月29日访问。 1103 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 日将物权法草案发送全国人大代表，并有计划地组织代表研读、讨论草案，作好审议准备。根据有些代表在讨论中提出的意见，对草案又作了一些修改，形成了提请大会审议的物权法草案。草案共5编、19章、247条。37 2007年3月16日，十届全国人民代表大会第五次会议高票通过物权法。 2.我国物权法制定过程的启示 回顾物权法的制定过程，可以说，坚持民主立法、科学立法，尽可能协调各方意见、兼顾各方利益，是其立法过程中最鲜明的特点。这些年各级立法机关通过科学立法、民主立法保证法律的质量，科学立法、民主立法已经成为我国当下立法工作的基本原则，是进一步提高立法工作质量，完善社会主义法律体系的必然要求。通过长期的探索和积累，我国现阶段科学立法、民主立法呈现出以下几个方面的特点： （1）公民参与立法的渠道和方式不断扩大 我们首先注意到，十一届全国人大以来审议的30多部法律，在初审作了说明后，都及时通过中国人大网站向社会公开，向社会公众征求意见。采取广泛征求意见的方式，已经是全国人大常委会法制工作委员会惯常的做法。其次，法律委员会、法制工作委员会和其他专门委员会还经常深入基层，直接调研听取各方面的意见。坚持群众路线，强调从群众中来，到群众中去，实际上已经是我国立法工作的一项重要的指导思想与原则。最后，充分发挥各级人大代表参与立法的作用。全国各级人大代表有270多万人，他们生活和工作在广大人民群众中间，对一部法律中间涉及到关系人民群众切身利益的事情，有深刻的体会。以上这些措施都是广泛听取人民群众意见非常好的方式。 （2）专家学者的作用得到充分发挥 现在每制定一部法律，立法机关除了直接听取基层群众的意见，了解实际情况外，还要在法理上、理论上站得住脚，所以立法机关召开了很多次座谈会、论证会，或者直接委托专家起草建议稿来增强立法的专业性和权威性。例如，全国人大常委会在立法过程中聘请了一批语言文字专家，有一个语言文字专家委员会，在法律语言规范化方面进行把关，凡是临近提交表决的法律文本都请他们最后把关。 （3）立法项目的前后期评估逐渐成为常态 面对各个方面的立法需求和有限的立法资源，争取把急需的重要法律提到立法日程上来，全国人大常委会以及地方人大在进行五年立法规划和年度立法工作计划的时候都要对立项进行评估，从前期保证立法的质量。法律通过后，还要回过头来组织力量进行后期评估，着力考察立法的合理性、是否有可操作性，还有哪些不符合立法时的情况，根据现实情况进行及时修改完善。 （4）及时总结立法工作的实践经验，注重规范立法技术。因为法律语言使用和体例结构有其特殊性，为了使法律能够让大家看得懂，体例结构，包括语言使用就要保证质量，因此这些年全国人大常委会出台了内部使用的立法技术规范，进一步提高了立法的科学性。38 （二）我国《防灾减灾法》的立法起草建议：物权法立法经验的借鉴与超越 从当下我国的立法现状不难看出，无论是国家层面的立法还是地方性法规的制定，都在无形中遵循着立法机关→相关各政府部门+专家小组→社会→立法机关的思路，政府主导、由上而下的脉络很明显。这种“政府建构型立法思路”的形成源于中国社会转型的特殊时空环境。政府是立法的领导者和主要推动者，法律主要是通过政府的立法计划指导下设计形成的，是主要借助和利用政府掌握的各项政治资源和社会资源完成的。法律在一定程度上被当作立法者理性设计和建构的产物。但是，值得我们警惕的是，在“政府建构型立法”立法模式的背后隐含着立法设计与社会需求、政府意愿与民众心理之间发生背离的危险。因为法治国家的真正标准，在于人民大众是否拥有根深蒂固的法治观念，而这种法治观念只能依靠法治实践逐渐培育。因此，要走出当前立法存在的困局，一方面至少要在政府主导立法的框架内实现立法的民主化科学化；另一方面，还需要根本改变政府作为“唯一立法者”和“社会秩序创造者”的角色。在肯定政府建构的有效性的同时，引入社会力量参与立法过程，鼓励社会自发的制度演进，以民间因素消解精英立法与社会之间的冲突。39所以，当我们考虑防灾减灾法的起草工作思路时，还应该是在这样一个整体框架下完成，既不脱离当前我国立法 37 王兆国: 《制定物权法总的原则和物权法草案的形成》[EB//OL] 来源：人民网 2007年03月08日。 38 《全国人大及其常委会从七方面科学立法民主立法 提高立法质量》[EB//OL] ， 中国网 时间： 2011-03-10 转载于news.xinhuanet.com/politics/2011lh/2011-0 ... 2011年3月29日访问。 39 封丽霞：《转型中的中国社会与中国立法的转型》[J]，载《立法研究》第六卷，周旺生主编，北京大学出版社，2006年8月，第87-88页。 110 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 现状的客观实际，又可以为科学立法、民主立法的基本原则在具体操作层面寻求突破。最后，由全国人民代表大会进行审议、表决、通过。 无数中外立法实践表明，任何国家要制定一部全国适用的基本法都是一件非常不容易的事，有的历经10余年，最长的竟达到半个世纪之久。同理，我们要制定出适用于全国性的具有防灾减灾基本法属性的《防灾减灾法》，要建立一个较为完善和令人满意的统一的防灾减灾法律体系，没有数年的时间和功夫，也是难以办到的。而现阶段形势的飞速发展又不允许我们再等十年八载。因此，笔者以为，在《防灾减灾法》立法起草这个问题上，可以由地方先行，制定各省、自治区、直辖市的《防灾减灾综合条例》，取得经验之后，再由全国人大常委会出面牵头制定出一部全国性的统一而成熟的《中华人民共和国防灾减灾法》。40 我国《防灾减灾法》的立法指导思想，是高举马列主义、毛泽东思想、邓小平理论伟大旗帜，坚持“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，从我国客观实际出发，根据《宪法》、《立法法》等相关法律的规定，按照科学立法、民主立法的基本要求，创新法规规章起草机制，完善人大、政府法制机构、政府职能部门、专家学者或社会组织参与的多元起草模式。具体而言，我国《防灾减灾法》的制定应注意把握以下几点： （1）公开征集防灾减灾法的立法建议或草案稿 这实际上是实行立法预告制度，即公开立法项目规划草案或面向社会公开征集立法项目建议和法律法规草案稿。各级国家机关、团体、党派，各级人大代表、政协委员，企事业单位，公民、法人和组织可以单独或联合，以组织或个人名义提出原则性的防灾减灾综合条例的立法意见和建议或条例草案文本，质量较高的，列入规划草案。从实际情况看，能提出草案文本的，多数是专家学者，因此可以着重委托当地所属大学、科研机构的专家学者组成草案起草小组，适时提交专家意见稿。 （2）立法调研 即对于列入地方人大常委会会议议程的防灾减灾综合条例草案，常委会和专门委员会组成人员，以及常委会的有关工作机构，都应该深入基层、深入群众，实地进行立法调研，必要时还应通过电话、网络等方式进行调查或者委托有关单位进行抽样调查，掌握与立法相关的第一手资料，以便更好地审议好议案。 （3）书面征求意见 对于列入常委会会议议程的草案稿，在经过常委会初审后，常委会的工作机构将草案稿印发给各有关部门、下级各人大以及相关院校、科研机构等组织和专家书面征求意见。 （4）座谈会 在条例草案稿的起草阶段，有立法提案权的国家机关，如地方人大常委会和人民政府，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，起草小组根据这些意见起草草案稿或进行修改，然后再到基层去讨论、征求意见，最后形成向立法机关提出的正式法律草案。 （5）论证会 主要是针对防灾减灾法草案稿中专业性、技术性较强且分歧较大的问题，邀请有关方面的专家对其科学性和可行性进行研究论证，以征求比较权威的意见，供常委会审议时参考。 （6）列席和旁听 在一些地方，公民旁听人大及其常委会会议，已经成为公民政治生活的一部分。把常委会议事过程公开化，让公民亲眼看到体现自己意志的法律的形成过程，使更多的群众熟悉国家和地方的法律、法规的制定过程，增强了公民投身民主法制建设实践的积极性和责任感，并对立法起到监督、宣传作用。41 （7）对立法听证会制度进行创新，使立法听证会朝小型化、经常化的方向发展。应积极探索立法活动向新闻媒体开放的做法，提高立法的公开度、透明度。坚持正确的指导思想，坚持和创新科学立法的基本制度，完善立项论证审查制度，42是我国《防灾减灾法》起草制定的关键所在。 40 江必新、 郑传坤、 王学辉：《先地方后中央——中国行政程序立法的一种思路》[OB//OL], 中国网| 时间：2006-07-13 文章来源： 法治政府网http://law.china.cn/thesis/txt/2006-07/13/content_138791.htm 2011年3月29日访问。 41参见朱力宇：《立法学》（第三版）21世纪法学系列教材[M]，北京：中国人民大学出版社2009年版；张永和主编：《立法学》[M] 北京：法律出版社2009年版；周旺生：《立法学（第二版）》[M]，北京：法律出版社2009年版。 42 《法治:推进科学民主立法吸收更多群众参与》[OB//OL]，2011年01月19日 07:43 来源：大洋网。转载于凤凰网资讯 > 滚动新闻 > 正文，2011年03月29日访问。 1105 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 五、关于我国《防灾减灾法》的基本框架及主要内容 我国《防灾减灾法》的基本框架问题，即是我国《防灾减灾法》立法建议稿的体系结构问题。 目前很多国家都有综合性的指导防灾减灾的基本法律，其中最具有代表性的有美国的《灾害救济法》和日本的《灾害对策法》。随着我国社会经济的高速发展，在制定综合性、基础性的“防灾减灾法”方面有着越来越强烈的现实需求，并将其作为建立其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。在借鉴国外立法经验基础上，并结合我国实际制定的《中华人民共和国防灾减灾法》立法建议稿（以下简称“建议稿” ），其体系与内容具体由九章共一百零三条构成，具体包括：第一章总则；第二章防灾减灾规划；第三章自然灾害监测预警；第四章自然灾害预防；第五章自然灾害应急救援；第六章灾后过渡性安置和恢复重建；第七章监督管理；第八章法律责任；第九章附则。一旦发生重大灾害事件，政府就可依据我国《防灾减灾法》采取应急措施，发挥综合救灾的优势，整合和利用各种资源，从而有效的组织救灾工作，把灾害造成的损失减到最低。 第一章为总则部分，其主要内容有《中华人民共和国防灾减灾法》的立法目的、适用范围、基本原则、 基本方针、政府在防灾减灾工作中的职责、社会力量的责任）、武装力量的责任、以及防灾减灾应遵守的标准等。 第二章为防灾减灾规划部分。主要是借鉴日本的《灾害对策法》中体现的“预防为主为先”原则，明确了国家防灾减灾规划的制定及审批程序、制定的原则和目的、规划的内容、规划制定的社会参与、规划修改的审批程序等。 第三章和第四章主要为自然灾害监测预警和自然灾害预防部分。由于防灾减灾的主要目的是对自然灾害的预防和将造成的损失减少到最低限度，保护人民群众的生命财产安全。这两章主要涉及到自然灾害监测预警系统的建立、组成与管理体制；自然灾害监测预警空间系统的建设；自然灾害监测预警台网的建设标准和运行；海域和火山自然灾害的监测预警；自然灾害监测预警设施及环境的保护；自然灾害监测预警信息的使用及报送；自然灾害预测主体、报告、及会商和评审；自然灾害预报意见的发布和实施体制；自然灾害烈度速报系统的建设及作用；自然灾害档案的建立体制；自然灾害监测的对外管理体制；自然灾害预防的管理体制；工程的自然灾害预防建设要求、标准和责任主体；未达标需加固的已建工程的范围；自然灾害预防重点监视预防区的财政保障；农村村民住宅和乡村公共设施防灾的管理；自然灾害预防建设规划要求；自然灾害预防创新政策；自然灾害预防教育责任主体；自然灾害预防保险政策等内容。 第五章为自然灾害应急救援部分。包括：自然灾害应急预案的制定和管理体制及内容、实施；自然灾害的分级和相应的应急预案启动主体；自然灾害救援的紧急措施；特别重大自然灾害的救援主体；灾情信息的报告与发布；有关应急救援技术、设备的国家政策；自然灾害紧急救援队伍和医疗救治队伍的救灾保障；自然灾害救援志愿者队伍的建设；外国救援队和医疗队的管理等。 第六章为灾后过渡性安置和恢复重建部分。美国的《灾害救济法》和日本的《灾害对策法》对灾后重建做了非常具体，操作性极强的法律规定。在“立法建议稿”中，我们也把此项制度作为我国《防灾减灾法》的一项非常重要的制度，进行了详细的规定，主要内容有：灾害损失调查评估制度；过渡性安置的指导原则；过渡性安置点的设置要求和用地规范及管理；灾后重建的优先安排、领导体制及调查评估；灾后恢复重建规划的编制程序；灾后恢复重建的选址原则和领导主体；灾后恢复重建基础设施和公共服务设施及特别建筑的保护；档案、资料的灾后恢复重建；灾后恢复重建中政府的职责和行政审批原则。 第七章为监督管理部分。由于防灾减灾工作中涉及到大量的资金、物资，为了能将这些财物公平、公开、公正、及时的发放到灾民手中，发挥它们在防灾减灾工作中的最大效用，因此监督管理制度的建立是必不可少的。为此在第七章监督管理中有必要规定防灾减灾的政府监管及分工，防灾减灾资金、物资的政府监管；防灾减灾资金、物资的社会监管和审计监管，防灾减灾的监察；防灾减灾的举报处理等内容。 第八章为法律责任部分，主要包括：政府部门的法律责任；其他机构和人员的法律责任；外国组织、个人的法律责任；未依法进行抗灾设防的法律责任；未按照要求增建抗干扰设施或者新建防灾监测设施的法律责任；扰乱防灾减灾工作秩序的法律责任；侵占、截留、挪用救灾资金物资的法律责任；违反本法要承担的相应的民事责任、行政责任和刑事责任。 第九章为附则部分，主要是对该法当中涉及到的自然灾害监测设施、自然灾害观测环境、重大建设工程、可能发生严重次生灾害的建设工程、自然灾害烈度区划图、防灾动参数区划图、防灾小区划图等专业术语进行解释，以及关于本法施行时间的说明。 110 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 六、关于我国《防灾减灾法》的立法建议稿 中华人民共和国防灾减灾法 （立法建议稿） 第一章 总 则 第一条 （立法目的） 为了防御和减轻自然灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展，制定本法。 第二条（适用范围） 在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事自然灾害监测预报、自然灾害灾害预防、自然灾害应急救援、自然灾害灾后过渡性安置和重建等防灾减灾活动，适用本法。 第三条（基本方针） 防灾减灾工作，实行以人为本、预防为主、防御与救助相结合的方针。 第四条（基本原则） 防灾减灾工作坚持预防为主、防减救相结合，政府主导、社会参与，防灾减灾与科技社会经济发展相协调，统筹规划、重点突出的原则。 第五条 （防灾减灾规划总要求） 县级以上人民政府应当加强对防灾减灾工作的领导，将防灾减灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入财政预算。 第六条 （防灾减灾管理体制） 在国务院的领导下，国务院自然灾害工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防灾减灾工作。 县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防灾减灾工作。 第七条 （政府防灾减灾协调机制） 国务院防灾救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国防灾救灾工作。县级以上地方人民政府防灾救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调本行政区域的防灾救灾工作。 国务院防灾减灾工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理防灾减灾工作的部门或者机构，承担本级人民政府防灾救灾指挥机构的日常工作。 第八条 （防灾减灾宣传教育） 各级人民政府应当组织开展防灾减灾知识的宣传教育，增强公民的防灾减灾意识，提高全社会的防灾减灾能力。 第九条 （防灾减灾义务和社会参与） 任何单位和个人都有依法参加防灾减灾活动的义务。 国家鼓励、引导社会组织和个人开展自然灾害群防活动，对自然灾害进行监测和预防。 国家鼓励、引导志愿者参加防灾减灾活动。 国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对自然灾害突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。 第十条 （武装力量的防灾减灾责任） 中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织，依照本法以及其他有关法律、行政法规、军事法规的规定和国务院、中央军事委员会的命令，执行防灾救灾任务，保护人民生命和财产安全。 第十条 （防灾减灾标准） 从事防灾减灾活动，应当遵守国家有关防灾减灾标准。 第十一条 （防灾减灾人才培养与科研开发） 国家鼓励、支持具备相应条件的教学科研机构培养防灾减灾科学技术研究人才与应急管理专门人才。 国家鼓励、支持防灾减灾科学技术研究，逐步提高防灾减灾科学技术研究经费投入，推广先进的科学研究成果，加强国际合作与交流，提高防灾减灾工作水平。 第十二条（防灾减灾表彰和抚恤） 县级以上人民政府对在防灾减灾工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰或奖励。对在防灾减灾应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。 第十三条 （灾害保险事业） 1107 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，鼓励单位和个人参加灾害保险。 第十四条（防止国外灾害转移） 禁止任何国外组织以及个人向中国人民共和国境内转移环境灾害。 第二章 防灾减灾规划 第十四条（防灾减灾规划的制定与审批程序） 民政部会同国务院有关部门组织编制国家防灾减灾规划，报国务院批准后组织实施。 县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构会同同级有关部门，根据上一级防灾减灾规划和本行政区域的实际情况，组织编制本行政区域的防灾减灾规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构备案。 第十五条 （防灾减灾规划的制定原则与目的） 编制防灾减灾规划，应当遵循统筹安排、突出重点、合理布局、全面预防的原则，统筹防御各类自然灾害，统筹考虑防灾减灾工作各个阶段，统筹利用各方面资源，统筹运用法律、行政、市场和科技等多种手段，提高防灾减灾能力，最大限度地减少人民群众生命和财产损失，切实保障经济社会全面协调可持续发展。 县级以上地方人民政府有关部门应当根据编制防灾减灾规划的需要，及时提供有关资料。 第十六条 （防灾减灾规划的内容） 防灾减灾规划的内容应当包括：综合防灾减灾现状与面临的形势和防灾减灾的指导思想、基本原则与规划目标 ，基本任务，重大项目，、自然灾害预防措施，自然灾害应急救援措施，以及防灾减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。 第十七条 （防灾减灾规划制定的社会参与） 防灾减灾规划报送审批前，组织编制机关应当征求有关部门、单位、专家和公众的意见。 防灾减灾规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由。 第十八条 （防灾减灾规划修改的审批程序） 防灾减灾规划一经批准公布，应当严格执行；因形势变化和经济社会发展的需要确需修改的，应当按照原审批程序报送审批。 第三章 自然灾害监测预警 第十九条 （自然灾害监测预警系统的建立） 国家加强自然灾害监测预警工作，建立多学科自然灾害监测预警系统，逐步提高自然灾害监测预警水平。 第二十条 （自然灾害监测预警系统的组成与管理体制） 国家对气象、水文、自然灾害、地质、农业、海洋、森林草原等自然灾害的监测站网，实行统一规划，分级、分类管理。 国务院民政部和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，按照国务院有关规定，制定自然灾害监测台网规划。 全国自然灾害监测台网由国家级自然灾害监测台网、省级自然灾害监测台网和市、县级自然灾害监测台网组成，其建设资金和运行经费列入财政预算。 第二十一条 （自然灾害监测预警空间系统的建设） 加强国家综合防灾减灾空间基础设施建设，完善环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星和航空遥感系统，提高自然灾害综合观测能力和高分辨率观测能力，推动环境与灾害监测预报小卫星星座在轨“4+4”星座建设。 第二十二条 （自然灾害监测预警台网的建设标准） 自然灾害监测台网的建设，应当遵守法律、法规和国家有关标准，保证建设质量。 第二十三条（自然灾害监测预警台网的运行） 自然灾害监测台网不得擅自中止或者终止运行。 检测、传递、分析、处理、存贮、报送自然灾害监测信息的单位，应当保证自然灾害监测信息的质量和安全。 县级以上地方人民政府应当组织相关单位为自然灾害监测台网的运行提供通信、交通、电力等保障条件。 第二十四条 （海域和火山自然灾害的监测预警） 沿海县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当加强海域自然灾害活 110 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 动监测预测工作。海域自然灾害发生后，县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当及时向海洋主管部门和当地海事管理机构等通报情况。 火山所在地的县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当利用自然灾害监测设施和技术手段，加强火山活动监测预测工作。 第二十五条 （自然灾害监测预警设施及环境的保护） 国家依法保护自然灾害监测设施和自然灾害观测环境。 任何单位和个人不得侵占、毁损、拆除或者擅自移动自然灾害监测设施。自然灾害监测设施遭到破坏的，县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构应当采取紧急措施组织修复，确保自然灾害监测设施正常运行。 任何单位和个人不得危害自然灾害观测环境。国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构会同同级有关部门，按照国务院有关规定划定自然灾害观测环境保护范围，并纳入土地利用总体规划和城乡规划。 第二十六条 （自然灾害监测预警设施及环境的保护） 新建、扩建、改建建设工程，应当避免对自然灾害监测设施和自然灾害观测环境造成危害。建设国家重点工程，确实无法避免对自然灾害监测设施和自然灾害观测环境造成危害的，建设单位应当按照县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构的要求，增建抗干扰设施；不能增建抗干扰设施的，应当新建自然灾害监测设施。 对自然灾害观测环境保护范围内的建设工程项目，城乡规划主管部门在依法核发选址意见书时，应当征求负责管理自然灾害工作的部门或者机构的意见；不需要核发选址意见书的，城乡规划主管部门在依法核发建设用地规划许可证或者乡村建设规划许可证时，应当征求负责管理自然灾害工作的部门或者机构的意见。 第二十七条 （自然灾害监测预警信息的使用及报送） 国务院自然灾害工作主管部门建立健全自然灾害监测信息共享平台，为社会提供服务。 县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当将自然灾害监测信息及时报送上一级人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构。 专用自然灾害监测台网的管理单位，应当将自然灾害监测信息及时报送所在地省、自治区、直辖市人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构。 第二十八条 （自然灾害预测主体） 国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，根据自然灾害监测信息研究结果，对可能发生自然灾害的地点、时间作出预测。 其他单位和个人通过研究提出的自然灾害预测意见，应当向所在地或者所预测地的县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构书面报告，或者直接向国务院自然灾害工作主管部门书面报告。收到书面报告的部门或者机构应当进行登记并出具接收凭证。 第二十九条 （自然灾害预测的报告） 观测到可能与自然灾害有关的异常现象的单位和个人，可以向所在地县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构报告，也可以直接向国务院自然灾害工作主管部门报告。 国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构接到报告后，应当进行登记并及时组织调查核实。 第三十条 （自然灾害预测的会商及评审） 国务院自然灾害工作主管部门和省、自治区、直辖市人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当组织召开灾情会商会，必要时邀请有关部门、专家和其他有关人员参加，对自然灾害预测意见和可能与自然灾害有关的异常现象进行综合分析研究，形成灾情会商意见，报本级人民政府；经灾情会商形成自然灾害预报意见的，在报本级人民政府前，应当进行评审，作出评审结果，并提出对策建议。 第三十一条 （自然灾害预报意见的发布） 国家对自然灾害预报意见实行统一发布制度。 全国范围内的自然灾害长期和中期预报意见，由国务院发布。省、自治区、直辖市行政区域内的自然灾害预报意见，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。 除发表本人或者本单位对长期、中期自然灾害活动趋势的研究成果及进行相关学术交流外，任何单位和个人不得向社会散布自然灾害预测意见。任何单位和个人不得向社会散布自然灾害预报意 1109 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 见及其评审结果。 第三十二条（自然灾害预报意见的实施体制） 国务院民政部根据自然灾害活动趋势和灾害预测结果，提出确定自然灾害重点监视防御区的意见，报国务院批准。 国务院民政部应当加强自然灾害重点监视防御区的灾情跟踪，对自然灾害活动趋势进行分析评估，提出年度防灾减灾工作意见，报国务院批准后实施。 自然灾害重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据年度防灾减灾工作意见和当地的自然灾害活动趋势，组织有关部门加强防灾减灾工作。 自然灾害重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当增加自然灾害监测台网密度，组织做好灾情跟踪、流动观测和可能与自然灾害有关的异常现象观测以及群测群防工作，并及时将有关情况报上一级人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构。 第三十三条（自然灾害烈度速报系统的建设及作用） 国家支持全国自然灾害烈度速报系统的建设。 自然灾害灾害发生后，国务院自然灾害工作主管部门应当通过全国自然灾害烈度速报系统快速判断致灾程度，为指挥抗灾救灾工作提供依据。 第三十四条 （自然灾害档案的建立体制） 国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当对发生自然灾害灾害的区域加强自然灾害监测，在自然灾害现场设立流动观测点，根据灾情的发展变化，及时对自然灾害活动趋势作出分析、判定，为余灾防范工作提供依据。 国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构、自然灾害监测台网的管理单位，应当及时收集、保存有关自然灾害的资料和信息，并建立完整的档案。 第三十五条 （自然灾害监测的对外管理体制） 外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事自然灾害监测活动，必须经国务院自然灾害工作主管部门会同有关部门批准，并采取与中华人民共和国有关部门或者单位合作的形式进行。 第四章 自然灾害预防 第三十六条 （自然灾害预防的管理体制） 国务院民政部负责制定全国防灾程度区划图或者防灾参数区划图。 国务院民政部和县级以上地方人民政府负责管理防灾工作的部门或者机构，负责审定建设工程的防灾的安全性评价报告，确定抵御自然灾害的设防要求。 第三十七条（工程的自然灾害预防建设要求） 新建、扩建、改建建设工程，应当达到抵御相应自然灾害的设防要求。 重大建设工程和可能发生严重次生自然灾害的建设工程，应当按照国务院有关规定进行防灾安全性评价，并按照经审定的防灾安全性评价报告所确定的抵御自然灾害设防要求进行设防。建设工程的防灾安全性评价单位应当按照国家有关标准进行防灾安全性评价，并对防灾安全性评价报告的质量负责。 前款规定以外的建设工程，应当按照防灾程度区划图或者防灾参数区划图所确定的抵御自然灾害的设防要求进行设防；对学校、医院等人员密集场所的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的设防要求进行设计和施工，采取有效措施，增强自然灾害设防能力。 第三十八条 （工程的自然灾害预防建设标准） 有关建设工程的强制性标准，应当与自然灾害设防要求相衔接。 第三十九条（防灾小区划图的制定和审定） 国家鼓励城市人民政府组织制定防灾小区划图。防灾小区划图由国务院民政部负责审定。 第四十条 （工程的自然灾害预防建设责任主体） 建设单位对建设工程的防灾设计、施工的全过程负责。 设计单位应当按照自然灾害设防要求和工程建设强制性标准进行防灾设计，并对防灾设计的质量以及出具的施工图设计文件的准确性负责。 施工单位应当按照施工图设计文件和工程建设强制性标准进行施工，并对施工质量负责。 111 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 建设单位、施工单位应当选用符合施工图设计文件和国家有关标准规定的材料、构配件和设备。 工程监理单位应当按照施工图设计文件和工程建设强制性标准实施监理，并对施工质量承担监理责任。 第四十一条 （未达标需加固的已建工程的范围） 已经建成的下列建设工程，未采取防灾措施或者防灾措施未达到防灾要求的，应当按照国家有关规定进行防灾性能鉴定，并采取必要的防灾加固措施： （一）重大建设工程； （二）可能发生严重次生自然灾害灾害的建设工程； （三）具有重大历史、科学、艺术价值或者重要纪念意义的建设工程； （四）学校、医院等人员密集场所的建设工程； （五）自然灾害重点监视防御区内的建设工程。 第四十二条 (农村村民住宅和乡村公共设施防灾的管理) 县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施防灾的管理，组织开展农村实用防灾技术的研究和开发，推广达到防灾要求、经济适用、具有当地特色的建筑设计和施工技术，培训相关技术人员，建设示范工程，逐步提高农村村民住宅和乡村公共设施的防灾水平。 国家对需要防灾的农村村民住宅和乡村公共设施给予必要支持。 第四十三条 （自然灾害预防建设规划要求） 城乡规划应当根据自然灾害应急避难的需要，合理确定应急疏散通道和应急避难场所，统筹安排自然灾害应急避难所必需的交通、供水、供电、排污等基础设施建设。 第四十四条 （自然灾害预防重点监视预防区的财政保障） 自然灾害重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据实际需要，在本级财政预算和物资储备中安排救灾资金、物资。 第四十五条 （自然灾害预防创新政策） 国家鼓励、支持研究开发和推广使用符合防灾要求、经济实用的新技术、新工艺、新材料。 第四十六条 （自然灾害预防教育责任主体） 县级人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府、城市街道办事处等基层组织，应当组织开展自然灾害防灾应急知识的宣传普及活动和必要的防灾应急救援演练，提高公民在自然灾害中自救互救的能力。 机关、团体、企业、事业等单位，应当按照所在地人民政府的要求，结合各自实际情况，加强对本单位人员的防灾应急知识宣传教育，开展防灾应急救援演练。 学校应当进行防灾应急知识教育，组织开展必要的防灾应急救援演练，培养学生的安全意识和自救互救能力。 新闻媒体应当开展自然灾害预防和应急、自救互救知识的公益宣传。 国务院民政部和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，应当指导、协助、督促有关单位做好防灾减灾知识的宣传教育和自然灾害应急救援演练等工作。 第四十七条 （自然灾害预防保险政策） 国家发展有财政支持的防灾保险事业，鼓励单位和个人参加防灾保险。 第五章 自然灾害应急救援 第四十八条 （自然灾害应急预案的制定和管理体制） 国务院民政部会同国务院有关部门制定国家自然灾害应急预案，报国务院批准。国务院有关部门根据国家自然灾害应急预案，制定本部门的自然灾害应急预案，报国务院自然灾害工作主管部门备案。 县级以上地方人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府，应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的自然灾害应急预案和本行政区域的实际情况，制定本行政区域的自然灾害应急预案和本部门的自然灾害应急预案。省、自治区、直辖市和较大的市的自然灾害应急预案，应当报国务院自然灾害工作主管部门备案。 交通、铁路、水利、电力、通信等基础设施和学校、医院等人员密集场所的经营管理单位，以及可能发生次生自然灾害的核电、矿山、危险物品等生产经营单位，应当制定自然灾害应急预案，并报所在地的县级人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构备案。 第四十九条 （自然灾害应急预案的内容） 1111 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 自然灾害应急预案的内容应当包括：组织指挥体系及其职责，预防和预警机制，处置程序，应急响应和应急保障措施等。 自然灾害应急预案应当根据实际情况适时修订。 第五十条 （自然灾害应急预案的实施） 自然灾害预报意见发布后，有关省、自治区、直辖市人民政府根据预报的灾情可以宣布有关区域进入临灾应急期；有关地方人民政府应当按照自然灾害应急预案，组织有关部门做好应急防范和抗灾救灾准备工作。 第五十一条 （自然灾害的分级和相应的应急预案启动主体） 按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害分为一般、较大、重大和特别重大四级。具体分级标准按照国务院规定执行。 一般或者较大自然灾害发生后，自然灾害发生地的市、县人民政府负责组织有关部门启动自然灾害应急预案；重大自然灾害发生后，自然灾害发生地的省、自治区、直辖市人民政府负责组织有关部门启动自然灾害应急预案；特别重大自然灾害发生后，国务院负责组织有关部门启动自然灾害应急预案。 第五十二条 （自然灾害救援的紧急措施） 自然灾害灾害发生后，抗灾救灾指挥机构应当立即组织有关部门和单位迅速查清受灾情况，提出自然灾害应急救援力量的配置方案，并采取以下紧急措施： （一）迅速组织疏散抢救受灾群众，并组织有关单位和人员开展自救互救； （二）迅速组织实施紧急医疗救护，协调伤员转移和接收与救治； （三）迅速组织抢修毁损的交通、铁路、水利、电力、通信等基础设施； （四）启用应急避难场所或者设置临时避难场所，设置救济物资供应点，提供救济物品、简易住所和临时住所，及时转移和安置受灾群众，确保饮用水消毒和水质安全，积极开展卫生防疫，妥善安排受灾群众生活； （五）迅速控制危险源，封锁危险场所，做好次生灾害的排查与监测预警工作，防范自然灾害可能再次引发的火灾、水灾、爆炸、山体滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷，或者剧毒、强腐蚀性、放射性物质大量泄漏等次生灾害以及传染病疫情的发生； （六）依法采取维持社会秩序、维护社会治安的必要措施。 第五十三条 （特别重大自然灾害的救援主体） 特别重大自然灾害发生后，国务院抗灾救灾指挥机构在灾区成立现场指挥机构，并根据需要设立相应的工作组，统一组织领导、指挥和协调抗灾救灾工作。 各级人民政府及有关部门和单位、中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织，应当按照统一部署，分工负责，密切配合，共同做好自然灾害应急救援工作。 第五十四条 （灾情信息的报告与发布） 灾区的县级以上地方人民政府应当及时将灾情等信息向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，不得迟报、谎报、瞒报。 灾情和抗灾救灾等信息按照国务院有关规定实行归口管理，统一、准确、及时发布。 第五十五条 （应急救援技术、设备的国家政策） 国家鼓励、扶持抗灾应急救援新技术和装备的研究开发，调运和储备必要的应急救援设施、装备，提高应急救援水平。 第五十六条 （自然灾害紧急救援队伍的建设） 国务院建立国家自然灾害紧急救援队伍。 省、自治区、直辖市人民政府和自然灾害重点监视防御区的市、县人民政府可以根据实际需要，充分利用消防等现有队伍，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立自然灾害紧急救援队伍。 自然灾害紧急救援队伍应当配备相应的装备、器材，开展培训和演练，提高自然灾害紧急救援能力。 自然灾害灾害紧急救援队伍在实施救援时，应当首先对因地震、泥石流倒塌建筑物、构筑物压埋人员进行紧急救援。 第五十七条 （自然灾害紧急救援队伍和医疗救治队伍的救灾保障） 县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，协调配合，采取有效措施，保障自然灾害紧急救援队伍和医疗救治队伍快速、高效地开展自然灾害紧急救援活动。 111 2 可持续发展·环境保护·防灾减灾 第五十八条 （自然灾害救援志愿者队伍的建设） 县级以上地方人民政府及其有关部门可以建立自然灾害救援志愿者队伍，并组织开展自然灾害应急救援知识培训和演练，使志愿者掌握必要的自然灾害应急救援技能，增强自然灾害应急救援能力。 第五十九条 （外国救援队和医疗队的管理） 国务院民政部会同有关部门和单位，组织协调外国救援队和医疗队在中华人民共和国开展自然灾害灾害紧急救援活动。 国务院抗灾救灾指挥机构负责外国救援队和医疗队的统筹调度，并根据其专业特长，科学、合理地安排紧急救援任务。 灾区的地方各级人民政府，应当对外国救援队和医疗队开展紧急救援活动予以支持和配合。 第六章 灾后过渡性安置和恢复重建 第六十条 （过渡性安置的指导原则） 灾区受灾群众需要过渡性安置的，应当根据灾区的实际情况，在确保安全的前提下，采取灵活多样的方式进行安置。 第六十一条 （灾害损失调查评估） 国务院或者灾区的省、自治区、直辖市人民政府应当及时组织对灾害损失进行调查评估，为应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建提供依据。 灾害损失调查评估的具体工作，由国务院民政部或者自然灾害灾区的省、自治区、直辖市人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构和财政、建设、民政等有关部门按照国务院的规定承担。 第六十二条 （过渡性安置点的设置要求） 过渡性安置点应当设置在交通条件便利、方便受灾群众恢复生产和生活的区域，并避开可能发生严重次生灾害的区域。 过渡性安置点的规模应当适度，并采取相应的防灾、防疫措施，配套建设必要的基础设施和公共服务设施，确保受灾群众的安全和基本生活需要。 第六十三条 （过渡性安置点的用地规范） 实施过渡性安置应当尽量保护农用地，并避免对自然保护区、饮用水水源保护区以及生态脆弱区域造成破坏。 过渡性安置用地按照临时用地安排，可以先行使用，事后依法办理有关用地手续；到期未转为永久性用地的，应当复垦后交还原土地使用者。 第六十四条 （过渡性安置点的管理） 过渡性安置点所在地的县级人民政府，应当组织有关部门加强对次生灾害、饮用水水质、食品卫生、疫情等的监测，开展流行病学调查，整治环境卫生，避免对土壤、水环境等造成污染。 过渡性安置点所在地的公安机关，应当加强治安管理，依法打击各种违法犯罪行为，维护正常的社会秩序。 第六十五条（灾后恢复重建的优先性） 灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府，应当及时组织修复毁损的农业生产设施，提供农业生产技术指导，尽快恢复农业生产；优先恢复供电、供水、供气等企业的生产，并对大型骨干企业恢复生产提供支持，为全面恢复农业、工业、服务业生产经营提供条件。 第六十六条（灾后恢复重建的指导原则） 灾后恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合的原则。 灾区的地方各级人民政府应当组织受灾群众和企业开展生产自救，自力更生、艰苦奋斗、勤俭节约，尽快恢复生产。 家对灾后恢复重建给予财政支持、税收优惠和金融扶持，并提供物资、技术和人力等支持。 第六十七条 （灾后恢复重建的领导体制） 各级人民政府应当加强对灾后恢复重建工作的领导、组织和协调。 县级以上人民政府有关部门应当在本级人民政府领导下，按照职责分工，密切配合，采取有效措施，共同做好灾后恢复重建工作。 第六十八条 （灾后恢复重建的领导主体） 灾区的地方各级人民政府应当根据灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施灾后恢复重建。 1113 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 第六十九条 （灾后恢复重建中政府的职责） 灾区的地方各级人民政府应当组织做好救助、救治、康复、补偿、抚慰、抚恤、安置、心理援助、法律服务、公共文化服务等工作。 各级人民政府及有关部门应当做好受灾群众的就业工作，鼓励企业、事业单位优先吸纳符合条件的受灾群众就业。 第七十条 （灾后恢复重建中的行政审批原则） 对灾后恢复重建中需要办理行政审批手续的事项，有审批权的人民政府及有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时予以办理。 第七十一条（灾后恢复重建的调查评估） 国务院有关部门应当组织有关专家开展防灾减灾活动对相关建设工程破坏机理的调查评估，为修订完善有关建设工程的强制性标准、采取抗灾设防措施提供科学依据。 第七十二条 （灾后恢复重建规划的编制程序） 特别重大自然灾害发生后，国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门与灾区的省、自治区、直辖市人民政府共同组织编制灾后恢复重建规划，报国务院批准后组织实施；重大、较大、一般自然灾害发生后，由灾区的省、自治区、直辖市人民政府根据实际需要组织编制灾后恢复重建规划。 自然灾害损失调查评估获得的地质、勘察、测绘、土地、气象、水文、环境等基础资料和经国务院自然灾害工作主管部门复核的防灾动参数区划图，应当作为编制灾后恢复重建规划的依据。 编制灾后恢复重建规划，应当征求有关部门、单位、专家和公众特别是灾区受灾群众的意见；重大事项应当组织有关专家进行专题论证。 第七十三条 （灾后恢复重建的选址原则） 灾后恢复重建规划应当根据地质条件和自然灾害活动断层分布以及资源环境承载能力，重点对城镇和乡村的布局、基础设施和公共服务设施的建设、防灾减灾和生态环境以及自然资源和历史文化遗产保护等作出安排。 灾区内需要异地新建的城镇和乡村的选址以及灾后重建工程的选址，应当符合灾后恢复重建规划和抗灾设防、防灾减灾要求，避开自然灾害活动断层或者生态脆弱和可能发生洪水、山体滑坡和崩塌、泥石流、地面塌陷等灾害的区域以及传染病自然疫源地。 第七十四条 （灾后恢复重建特别建筑的保护） 灾区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门和专家，根据自然灾害损失调查评估结果，制定清理保护方案，明确典型自然灾害遗址、遗迹和文物保护单位以及具有历史价值与民族特色的建筑物、构筑物的保护范围和措施。 对自然灾害现场的清理，按照清理保护方案分区、分类进行，并依照法律、行政法规和国家有关规定，妥善清理、转运和处置有关放射性物质、危险废物和有毒化学品，开展防疫工作，防止传染病和重大动物疫情的发生。 第七十五条 （灾后恢复重建基础设施和公共服务设施） 灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、水利、电力、通信、供水、供电等基础设施和市政公用设施，学校、医院、文化、商贸服务、防灾减灾、环境保护等公共服务设施，以及住房和无障碍设施的建设，合理确定建设规模和时序。 乡村的灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。 少数民族聚居的地方的灾后恢复重建，应当尊重当地群众的意愿。 第七十四条 （档案、资料的灾后恢复重建） 灾区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门和单位，抢救、保护与收集整理有关档案、资料，对因自然灾害遗失、毁损的档案、资料，及时补充和恢复。 第七十六条（灾后恢复重建的实施措施） 国务院自然灾害工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，其他由法律规定对实施灾后重建负有责任人员，必须根据法律法规的规定实施灾后重建措施。 第七十七条 （灾后恢复重建的国家经费计划） 国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门，须依据地方政府的报告以及其他地方公共团体提供的资料及实地调查结果等，适当而迅速地就国家应当负担或补助的全部或部分的灾 111 4 可持续发展·环境保护·防灾减灾 后重建经费作出决定。 决定须充分考虑到为防止灾害再次发生，完善相关防灾、减灾设施所需的费用。 第七十八条 （灾后恢复重建的经费来源） 除本法特别规定或预算范围内采取特别措施的场合外，灾害预防及灾后重建所需费用以及其他实施本法所需的费用，由负责实施者负担。 第七十九条 （灾后恢复重建的经费来源） 国家可以根据其他法令的规定或在预算范围内，负担或补助灾后重建及其他与灾害有关而进行的事业的全部或部分费用。 第八十条 （有关严重灾害应急措施及灾后恢复经费的负担分类等） 发生严重灾害时，国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门与县级以上地方人民政府，共同负担在根据其他法律规定迅速而适当地实施应急措施及灾后重建而采取措施的所需要的经费，以及为振奋受灾者进行灾后重建的信心而采取必要措施的所必须的经费。 第八十一条 （有关严重灾害应急措施及灾后恢复经费的负担分类等） 必须尽量避免每次发生严重灾害时，都要制定法律的规定。有关法律规定应当使灾害带来的国家负担制度合理化，并使应付严重灾害的措施得以圆满实施。 第八十二条 国家有关法律法规应就下列事项作出具体的规定； 1、作为应付严重灾害的措施，需要特别财政援助及补助措施时的标准； 2、为保证严重灾害重建以及与其他灾害相关所进行的事业顺利进行，国家应给予地方特别财政援助； 3、给予严重灾害受灾者的特别补助。 第八十三条 （国家财政方面应付灾害的措施） 为了在不影响国家正常的财政运营的情况下应付灾害，国家应充分考虑中央及地方财政预算列入防灾、减灾、救灾特别经费预算等必要措施。 第八十四条（国家金融方面应付灾害的措施） 有关金融机关在灾后重建时期，应根据实际情况，努力采取进行有关灾害的特别金融、延长偿还期或存储期、还旧借新以及必要时减低利率等适当措施。 第七章 监督管理 第八十五条 （防灾减灾的政府监管） 县级以上人民政府依法加强对防灾减灾规划和自然灾害应急预案的编制与实施、自然灾害应急避难场所的设置与管理、自然灾害紧急救援队伍的培训、防灾减灾知识宣传教育和自然灾害应急救援演练等工作的监督检查。 县级以上人民政府有关部门应当加强对自然灾害应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建的物资的质量安全的监督检查。 第八十六条 （防灾减灾的政府监管分工） 县级以上人民政府建设、交通、铁路、水利、电力等有关部门应当按照职责分工，加强对工程建设强制性标准、抗灾设防要求执行情况和防灾安全性评价工作的监督检查。 第八十七条 （防灾减灾资金、物资的政府监管） 禁止侵占、截留、挪用自然灾害应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建的资金、物资。 县级以上人民政府有关部门对自然灾害应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建的资金、物资以及社会捐赠款物的使用情况，依法加强管理和监督，予以公布，并对资金、物资的筹集、分配、拨付、使用情况登记造册，建立健全档案。 第八十八条 （防灾减灾资金、物资的社会监管） 灾区的地方人民政府应当定期公布自然灾害应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建的资金、物资以及社会捐赠款物的来源、数量、发放和使用情况，接受社会监督。 第八十九条 （防灾减灾资金、物资的审计监管） 审计机关应当加强对自然灾害应急救援、灾后过渡性安置和恢复重建的资金、物资的筹集、分配、拨付、使用的审计，并及时公布审计结果。 第九十条 （防灾减灾的监察） 监察机关应当加强对参与防灾减灾工作的国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的监察。 1115 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 第九十一条 （防灾减灾的举报处理） 任何单位和个人对防灾减灾活动中的违法行为，有权进行举报。 接到举报的人民政府或者有关部门应当进行调查，依法处理，并为举报人保密。 第八章 法律责任 第九十二条 （政府部门的法律责任） 国务院民政部、县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构，以及其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。 第九十三条 （其他机构和人员的法律责任） 未按照法律、法规和国家有关标准进行自然灾害监测台网建设的，由国务院民政部或者县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构责令改正，采取相应的补救措施；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。 第九十四条 （违反本法的民事责任及行政处罚） 违反本法规定，有下列行为之一的，由民政部或者县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；造成损失的，依法承担赔偿责任： （一）侵占、毁损、拆除或者擅自移动自然灾害监测设施的； （二）危害自然灾害观测环境的； （三）破坏典型自然灾害遗址、遗迹的。 单位有前款所列违法行为，情节严重的，处二万元以上二十万元以下的罚款；个人有前款所列违法行为，情节严重的，处二千元以下的罚款。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。 第九十五条 （未按要求增建抗干扰设施或者新建防灾监测设施的法律责任） 违反本法规定，未按照要求增建抗干扰设施或者新建防灾监测设施的，由国务院民政部或者县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。 第九十六条 （外国组织及个人的法律责任） 违反本法规定，外国的组织或者个人未经批准，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事自然灾害监测活动的，由国务院民政部令停止违法行为，没收监测成果和监测设施，并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上五十万元以下的罚款。 外国人有前款规定行为的，除依照前款规定处罚外，还应当依照外国人入境出境管理法律的规定缩短其在中华人民共和国停留的期限或者取消其在中华人民共和国居留的资格；情节严重的，限期出境或者驱逐出境。 第九十七条 （未依法进行抗灾设防的法律责任） 未依法进行防灾安全性评价，或者未按照防灾安全性评价报告所确定的抗灾设防要求进行抗灾设防的，由国务院民政部或者县级以上地方人民政府负责管理自然灾害工作的部门或者机构责令限期改正；逾期不改正的，处三万元以上三十万元以下的罚款。 第九十八条 （扰乱防灾减灾工作秩序的法律责任） 违反本法规定，向社会散布自然灾害预测意见、自然灾害预报意见及其评审结果，或者在灾后过渡性安置、灾后恢复重建中扰乱社会秩序，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。 第九十九条 （迟报、谎报、瞒报灾情的法律责任） 灾区的县级以上地方人民政府迟报、谎报、瞒报自然灾害灾情、灾情等信息的，由上级人民政府责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。 第一百条 （侵占、截留、挪用救灾资金物资的法律责任） 侵占、截留、挪用自然灾害应急救援、灾后过渡性安置或者自然灾害灾后恢复重建的资金、物资的，由财政部门、审计机关在各自职责范围内，责令改正，追回被侵占、截留、挪用的资金、物资；有违法所得的，没收违法所得；对单位给予警告或者通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。 第一百零一条 （违反本法的刑事责任） 111 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第九章 附 则 第一百零二条 （本法涉及用语的解释） 本法下列用语的含义： （一）自然灾害监测设施，是指用于自然灾害信息检测、传输和处理的设备、仪器和装置以及配套的监测场地。 （二）自然灾害观测环境，是指按照国家有关标准划定的保障自然灾害监测设施不受干扰、能够正常发挥工作效能的空间范围。 （三）重大建设工程，是指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。 （四）可能发生严重次生灾害的建设工程，是指受自然灾害破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸，或者剧毒、强腐蚀性、放射性物质大量泄漏，以及其他严重次生灾害的建设工程，包括水库大坝和贮油、贮气设施，贮存易燃易爆或者剧毒、强腐蚀性、放射性物质的设施，以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。 （五）自然灾害烈度区划图，是指以自然灾害烈度（以等级表示的自然灾害影响强弱程度）为指标，将全国划分为不同抗灾设防要求区域的图件。 （六）防灾动参数区划图，是指以防灾动参数（以加速度表示自然灾害作用强弱程度）为指标，将全国划分为不同抗灾设防要求区域的图件。 （七）防灾小区划图，是指根据某一区域的具体场地条件，对该区域的抗灾设防要求进行详细划分的图件。 第一百零三条 （本法的施行时间） 本法自 年 月 日起施行。 作者简介： 方印，男，贵州大学法学院教授，硕士生导师。贵州省环境资源法研究会副会长； 兰美海，男，贵州省黔南自治州中级人民法院副庭长，法律硕士，西南财经大学法学院博士研究生； 李庆锋，男，贵阳学院法律系副教授，法律硕士； 王凯，男，贵州师范大学求是学院副教授，法学硕士； 褚洪光，男，贵州大学法学院法律硕士研究生。 1117 |
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