甘黎黎:灾害救援中的非政府组织及制度环境研究*
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1118 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 灾害救援中的非政府组织及制度环境研究* ——基于美日两国的比较分析 甘黎黎 （华东交通大学，南昌 330013） 摘要：非政府组织在灾害救援中发挥了政府所没有或难以起到的作用，体现了其独特价值与重要地位。我国非政府组织法律保障不足，社会影响力较小，运行机制与管理不成熟，绩效不理想。在分析美日非政府组织参与灾害救援的情况后，借鉴其优势，为提高我国非政府组织参与灾害救援的能力提供参考。 关键词：非政府组织；灾害；灾害救援 一、问题的提出及研究现状 当今社会，自然灾害事件频发已经成为各国不容忽视的重要问题。如何建立快速、持久、有序的灾后救援机制，以期有效应对各种自然灾害，减少灾害给人们带来的物质和精神上的损失，是我们所面临的一个重大课题。为此，人们在不断的做着灾害预测、灾害救援和克服灾害的研究工作。本文讨论的是灾害救援中的非政府组织（即NGO，也可称NPO、慈善组织、草根组织、第三部门、志愿者组织、免税组织等）。在进入本研究之前，有必要对非政府组织参与灾害救援的研究成果和情况进行简单的回顾。 从上世纪六七十年代开始，危机理论在政治学、社会学和国际关系领域出现了一个研究高潮，研究领域比较齐全，出现了大量专著和论文。到目前为止，本课题的直接相关研究成果主要集中于以下几个方面：非政府组织参与灾害救援的历史研究，如西尔维斯的《美国和加拿大的灾害管理：紧急事务管理中的政治、政策制定及管理分析》、池子华著的《百年红十字》、游子安著的《善与人同:明清以来的慈善与教化》等；灾害救援中的政府与非政府组织的协作，如纳依姆的《动态语境中的组织间协作一应急响应管理中的网络》；克罗斯比的《跨部门协作的设计与执行》；格罗里亚.西莫和安吉拉.比斯的《非盈利组织在危机回应中的作用：跨部门协作的扩展模式》；非政府组织参与灾害救援的的实证研究，如小田兼三和田代菊雄著《阪神大地震和市民志愿者:来自冈山的证言和提议》、NHK取材班编著《志愿者打开共生之门:来自阪神大地震的报告》、山下佑介和营磨志保合著的《地震灾害志愿者的社会学:志愿者·NPO社会的可能性》、薛毅著的《中国华洋义贩救灾总会研究》、朱健刚等编著的《责任行动合作一一汶川地震中NGO参与个案研究》等；非政府组织发展的制度环境研究，如苏力、高丙中等著的《规制与发展一一第三部门法律环境》、俞可平等著的《中国公民社会的制度环境》等。 综合评价，国内外研究不足在于：一是非政府组织参与灾害救援的理论研究主要停留在经验介绍、史料梳理等表象层面上，鲜有学理性、理论性的深层研究；二是非政府组织参与灾害救援的对策性、政策性研究多，比较性、展望性、分析性研究少。笔者将就美日非政府组织参与灾害救援进行研究，并论述其制度环境，以期能抛砖引玉。 二、美日非政府组织参与灾害救援的表现 （一）美国非政府组织在卡特里娜咫风救援中的表现 2005年8月23日，第12号热带低压在巴哈马群岛附近生成；24日形成热带风暴，被命名为“卡特里娜”；27日发展成3级咫风；28日，强度从4级增大到5级，扑向路易斯安那州和密西西比州沿海；29日在路易斯安那州再次登陆，登陆时仍有4级咫风。（见图1）卡特里娜咫风横扫了佛罗里达州、路易斯安那州、密西西比州、亚拉巴马州、佐治亚州、田纳西州、俄亥俄州七个州，造成巨大破坏：洪水淹没了新奥尔良市，严重破坏大量建筑物，造成1800多人死亡，直接财产损失960亿美元，还造成严重的环境污染。前美国总统布什把卡特里娜咫风描述为美国“历史上最严重的自然灾害之一”。 * 本文系江西省高校人文社科课题《区域一体化进程中的政府与治理——基于环鄱阳湖生态经济区的实证研究》（GL1210)的阶段性成果之一。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 图1 飓风卡特里娜路径① 在此次灾难救援中，政府应对不力、行动缓慢，迟迟才正式启动大规模救援。而与政府应对形成鲜明对比的是，美国非政府组织应对及时、积极参与救灾，突出表现在以下几个方面: 1、准备并发放了应急物资 美国红十字会2006年8月份的报告指出，在8月29日早上，美国红十字会45个分会为3万个受灾民众开放超过200个避难所和疏散中心；并与美南浸信会一起开放25个厨房，为受灾民众提供50万份食物；此外还提供166辆应急车辆运送灾民。②救世军的领导人在回顾救世军在卡特里娜咫风中的贡献时说，由于在咫风登陆前他们就做了诸多准备工作，因此在参与救援的数小时间，他们就在新奥尔良、比洛克西、格尔夫波特等受灾地区为灾民提供了超过570万份热的食物以及830万份小吃、三明治和饮料；同时他们还提供了大量的临时住所。③美国爱心组织捐赠了药品、医疗用品和设备用于应急救援，在救灾期间，还建立了专门拨款项目用于满足灾民的各种需求。 2、一些专业志愿者配合政府展开救援 如GIS（地理信息系统）志愿者利用GIS的核心技术一一空间分析和地理编码技术绘制地图和解译地址协助应急管理局的救援行动。他们将各街道地址转译成纬度/经度信息提供给救援人员，帮助灾民进行撤离；他们将困在大水中发出求救信息的受难者位置信息解译到GPS坐标，帮助救援人员进行定位；他们提供各类地图，并随时更新。两周的时间里，他们日夜不停地用四个绘图机进行工作，仅绘图纸就用了5000英尺。④ 3、积极募集资金用与救援和灾后重建 在灾后一个月内，捐款总额已突破13亿美元。其中主要实施紧急救援的红十字会目前收到捐款9.77亿美元；负责短期救援和长期重建工作的“救世军”组织收到的捐款额为1.85亿美元；“布什－克林顿‘卡特里娜’基金”收到捐款1亿美元；主要向受灾地区提供食品的“美国第二收获”组织收到现金捐款1860万美元以及价值近5000万美元的食品。⑤ 4、在漫长艰辛的灾后重建中一直坚守 根据志愿者机构“国家与社区服务财团法人组织”的统计，截止灾后两年也就是在2007年8月29日，一共有110多万名志愿者参与墨西哥湾沿岸的重建工作，他们帮助解决灾民众多日常需求，主要在灾区从事清理废墟、修缮甚至建造房屋、发放食品、医疗救护等工作以及其他各种形式的爱心行动。这110多万志愿者工作时间加在一起达到1400万小时以上。⑥ （二）日本非政府组织在东日本大地震救援中的表现 2011年3月11日14时46分（当地时间），日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸。 ① 新浪网 http://news.sina.com.cn/w/p/2005-08-31/13227642931.shtml ② A year of Healing一一the America Red Cross Response to Hurricane Katrina，Rita and Wilma [R].The American Red Cross，2006:5 ③ Tom Davis.A Failure of Initiative:Final Report of the select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina [R].Washington: the Select Bipartisan Committee，2006:352一353 ④ 钟文娜.美国非政府组织参与应急管理研究—以卡特里娜咫风事件为例[D]. 暨南大学硕士学位论文，2011:19 ⑤ 新浪网 http://news.sina.com.cn/w/2005-09-29/15517069107s.shtml ⑥美国灾后百万志愿者参与重建[J/OL].[2008-06-01] http://www.thebeijingnews.con订news/dqzk/2008/06-01/011@094801.htm 1119 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 地震震中位于宫城县以东太平洋海域，震源深度20公里。该地震造成日本福岛第一核电站1-4号机组发生核泄漏事故。截至当地时间4月12日19时，此次地震及其引发的海啸已确认造成14063人死亡、13691人失踪。①对于超越想象的巨大自然灾害，中央政府的反应有些迟钝，本地的政府官员大都是受害者，体制中的救援难以开展，其他府县的自治体、企业和自愿者因为费工夫等原因对是否进入现场救援非常犹豫，因而来自民间的非政府组织等的救援工作显得非常突出。 1、参与的非政府组织多 日本最大的国际合作非政府组织是日本非政府组织的国际合作中心（下文简称JANIC），其98个正式成员中的40个参与了与东日本大地震的救援活动。而且，作为对自然灾害受灾地及冲突地区提供人道主义援助的“日本平台” 非政府组织（下文简称JPF），其35个团体成员中的33个对日本的非政府组织提供了资金援助。 2、出动速度快 对此进行人道支援的日本非政府组织与可能迅速出资援助的JPF在震后5小时确定组成参与团体。第二天，在国内外具有丰富援助经验的5个团体已经开始进行援助活动，其中有个团体在灾害前就已经反复模拟了出动紧急救援，在道路和生命线中断之际，为确认灾民位置利用了直升飞机，很多非政府组织团体及时调查了逐渐灭失的受灾全貌。到第三天，事前联系好的企业的救援物质开始被有组织的运送到受灾地。根据JANIC的统计，在地震发生72小时内有14个非政府组织参与救援，到约一周时有18个非政府组织出动参与了救援。 3、救援方式多 救援活动地主要在损失非常大的岩手县、宫城县及福岛县，占了支援活动的80％。最初的救援活动领域主要是配送物资、配送食粮及做饭等。在更多的志愿者参与救援后，各种非政府组织开展许多专门活动，如医疗支援、心灵抚慰和提供住所或避难所，此外，还有作为救援中心工作的教育援助。而且，JANIC等根据来自海外的经验认识到应当根据当地同行组织的状况等对救援机制作出适当调整，且各地的社协和灾害救助自愿者中心在不断调整计划，以便使更多的非政府组织参与救援工作。② 三、美日非政府组织成功参与灾害救援的制度环境解析 从上文中可以看出，美日非政府组织在应急救灾中发挥着政府不能替代的作用。之所以能有如此大的作用，总体说是美日非政府组织拥有良好的制度环境。具体包括：健全的法律制度，良好的互助协作制度，规范的资金来源制度。 （一）健全的法律制度 健全的法律制度是突发灾害事件得以快速救助的保障，也是救助措施得以实施的保证，这些法律制度中，不仅有灾害防治方面的法律，也有关于非政府组织运作方面的法律： 1、关于灾害救助的法律 美国第一个应对灾害的应急管理计划是1950年制定的《灾难救助和紧急救援法案》，该法规授予总统当灾害发生时签署灾难救援计划的权力，还授予联邦政府机构在灾害发生时可对州和地方政府提供协助。1969年和1974年经过两次修订出台的《灾难救援法案》进一步确定和扩展了联邦政府对州政府与地方政府、对家庭和个人，以及州政府和地方政府对家庭和个人提供援助的责任。1988年，美国国会通过了《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，成为美国在应对灾害方面最重要的立法。联邦应急管理局根据《斯坦福法》于1992年制定了《联邦应急计划》，规范联邦政府如何在重大灾害中，运用联邦政府27个单位（其中包括唯一的民间团体—美国红十字会）主导实施12项紧急支持功能，协助州与地方政府的救灾应急制度。其援助范围包括火灾、洪水、地震、咫风、台风、龙卷风、火山爆发等自然灾害，和放射性物质或危险物质外泄、恐怖主义及其其他重大人为灾害。经由美国总统根据《斯坦福法》宣告为重大灾害紧急事件后，提供生命救助、财产保护及基本生存需求的应急营救活动、灾区原重建及减少未来灾害的影响程度。2004年6月制定了《国家应急计划》，在全国建立统一标准的保护公民和国土安全的方式，在不同部门之间建立协调制度，并为非盈利机构的应急活动提供框架。 日本在1947 年颁布了《灾害救助法》。日本在灾害领域中的一般性立法是1961年颁布的《灾 ① 百度百科http://baike.baidu.com/view/5360770.htm ② 参见桑名恵.緊急期の東日本大震災支援における日本のNGOの外部者性からの考察.[J].お茶の水女子大学人文科学研究，8pp.95 - 108 , 2012-03-30 112 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 害对策基本法》，该法是一部包括总则（规定了灾害基本法的目的、灾害的定义、以及各级政府、机关团体和公民的责任和义务）、防灾救灾组织、防灾规划、防灾预防、灾害应急对策、灾后复建、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则、罚则等10大类117条法律条款及历次修改用以说明的附则在内的较为完善的一部灾害管理基本大法。①[9]以此为依据，就灾害防治过程中的各个方面和重要的问题进行了相关的立法，如《受灾者生活重建援助法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》等；而在特殊的灾害防治领域，日本也制定了比较系统的灾害防治法律，如《关于地震保险的法律》、《关于防止滑坡灾害的法律》和《地震防灾对策强化地区有关地震对策紧急整备事业国家财政特别措置的法律》等。 2、关于非政府组织的法律 非政府组织法是非政府组织生存和发展的基本保障，任何组织都必须取得法律上的地位，方可成为合法主体，进而发展壮大。迄今为止，美国联邦政府并没有一部专门规定非营利组织的法律，有关促进和规制非营利组织的各种法律条款，均散见于联邦和州的法律法规之中，其中，最主要的是美国国会制定的联邦税法第501条款。而日本则有专门的非政府组织法。1998年12月日本出台《特定非营利活动促进法》，该法案以将福利、社会教育、环境保护等12个与市民生活息息相关的领域作为法律允许的活动范围，以简便、迅速的程序，赋予了市民团体法人资格，以促进特定非营利活动即公益事业的健全发展。后经过多次修改，最近一次是2008年，其修改主要内容：一是简化社会组织登记手续，二是扩大社会公益组织活动领域（由过去的12个领域扩展到17个领域），进一步为社会公益组织的发展提供法律支持。 （二）良好的互助协作制度 在灾害救援中，只有理顺政府与非政府组织的关系，才能展开合作，发挥作用。美日非政府组织承担了政府的部分职能，扮演政府合作者或助理的角色，及时、适地的提供了灾害救援中的服务和物品；并且在很多救灾领域早于政府开始活动。 具体来说政府与非营利组织的合作一般由地方的应急管理官员会同地方的非营利组织一起制定灾难救助的协议，保证双方在提供物品、人力、服务等方面的责任义务和工作分工。如美国在《联邦应急预案》中既有联邦政府和州政府之间的分级响应关系，同时还规定了红十字会等非政府组织的支援义务；纽约市危机管理办公室一直努力通过与工商业界的积极互动，发展出多种具体的公私合作项目。如日本东京也通过与有关的事业单位、企业和行会、协会签定灾害救援合作协定，使公私灾害救援合作关系法制化。 （三）规范的资金来源制度 一般而言，多种渠道的资金来源才能保证非政府组织成功参与灾害救援。 美国非政府组织有四个资金来源：第一资金来源是非政府组织利用自己的专业优势提供各种服务收取的费用；第二资金来源是政府给予的大量资金支持，联邦政府50%以上的社会服务费用都投向非政府组织，同时几乎所有的非政府组织都被免收国家和地方的财产税、营业税；第三资金来源是慈善捐助；最后是其他收入。日本非政府组织的资金来源为：一是委托项目支持，非政府组织作为民间的市民组织，接受政府的委托，承担部分政府职能工作，从而获得一定资助；二是提供直接资金扶持，政府部门在非支付组织活动的资金支持比较多；三是引导市民捐赠，不过日本国民捐赠对非营利组织的支持力度不大。 四、启示 本文通过对日美非政府组织参与灾害救援的讨论，明确了如下几点： （一）完善我国相关法律制度 我国在2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法有一定针对性，但很多制度也只是一笔带过，并没有进行规制，所以造成了有法，但在2008年的雪灾中却遇到无法执行的窘迫局面。因此，要继续完善《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》。在完善过程中需注意：明确非政府组织在灾害救助中的地位、责任、权利和义务，保障非政组织参与灾害救助的合法性。 我国防治灾害方面的法律法规有《传染病防治法》、《放射性污染防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家自然灾害救助应急预案》、《重大动物疫情应急条例》、《破坏性地震应急条例》 ① 莫纪宏、林青译.日本灾害对策基本法.中国法学网,http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=26075 1121 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 等。对鼓励与支持社会公益组织参与灾害防救也制定了一些相关政策文件，如《民政部关于同意中华慈善总会下拨救灾捐赠款物的通知》、《民政部关于同意中国红十字会总会下拨救灾捐赠款物的通知》、《民政部关于救灾募捐义演等有关问题的通知》等。但总体而言，我国自然灾害治理方面立法还刚起步，因此还要继续完善。 我国非政府组织管理的主要制度包括《社会团体登记管理条例》以及《民办非企业单位登记管理条例》，这两个条例规定我国非政府组织管理体制是同级民政部门和业务主管部门双重分层负责管理，入门门槛高，生存艰难。对非政府组织的基本问题，要尽快制定《非政府组织管理法》，明晰非政府组织的设立、组织和活动、资产与财务管理，管理与监督、权利和义务、扶持与奖励、变更与终止，及违法行为人的法律责任等。 （二）加强政府与非政府组织两者之间的协调合作 明确政府与非政府组织之间的关系是两者实现良性互动的前提。总体而言，要准确认识政府与非政府组织在灾害救援中的角色定位：政府的主要角色应该是合作的决策者和发起者，非政府组织的角色更多的是作为一个执行者。具体来说：政府要加强对非政府组织参与应急管理工作的指导、协调和检查，借此机会把非政府组织的应急管理工作与政府的各级应急计划相互衔接；可以成立由政府部门官员和非政府组织的领导骨干组成的防调机构，具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其它社会力量；充分利用互联网等现代信息技术搭建两者之间的沟通平台，创建一个统一的应急平台，搭建两者之间实时联动的信息沟通平台。 （三）规范非政府组织的资金来源 政府要加大对非政府组织的资助：推广政府补贴，扩大政府购买服务、项目支持模式；给捐款的个人和公司提供减免税待遇，并给予非政府组织的收入免税待遇。 参考文献： [1]钟文娜.美国非政府组织参与应急管理研究—以卡特里娜咫风事件为例[D]. 暨南大学硕士学位论文，2011:19 [2]汪磊.志愿者组织参与灾害救助研究[D]. 华东师范大学硕士学位论文，2009:14-16 [3]康晓强.公益组织参与灾害治理研究[D]. 复旦大学博士学位论文，2010:166-172 [4]伍国春.志愿者服务及其制度化研究——基于日本中越沖地震灾害志愿者中心的实证分析[J].甘肃行政学院学报，2010.5:73-82 [5]尤金·巴赫达（周志忍等译）.跨部门合作——“管理巧匠”的理论与实践[M].北京大学出版社，2011 [6]邓国胜等.响应汶川:中国救灾机制分析[M].北京:北京大学出版社，2009. [7]桑名恵.緊急期の東日本大震災支援における日本のNGOの外部者性からの考察[J].お茶の水女子大学人文科学研究，8pp.95 - 108 , 2012-03-30 [8]佐藤公俊等.長岡市民.ボランティアとの協働によるその支援活動，ネットワーク理念[J].長岡工業高等専門学校研究紀要,第47卷, 2011-11:29-38 [9]西山志保.地震灾害志愿者的社会学:志愿者·NPO社会的可能性[M].(ボランティア活動の論理-阪神 淡路大震災からサブシステンス社会へ)东信堂，2005 Abstract：NGO execute unparalleled functions in the disaster rescue that the government can't replace, so this is the basis that the government attaches great importance to NGO and this is also the basis that NGO exist. The societal influence of the NGO in China was weak．Its performance was not satisfactory due to insufficient support，poor management，and inefficient operational mechanism．Objective To compare the system of NGO's participation in disaster rescue used in America and Japan，so as to provide reference material for the improvement of such a system in China． Key words: NGO; Disaster; Disaster rescue 作者简介：甘黎黎（1981—），女，湖北宜昌人，华东交通大学人文社科学院讲师，硕士，研究方向：公共政策与管理，环境管理。 112 2 |
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