王育才 彭刚红:构建我国农业环境责任保险制度的思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1014 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 构建我国农业环境责任保险制度的思考 王育才 彭刚红 （西北农林科技大学，陕西杨凌 712100） 摘要：我国“三农”问题的特殊地位，WTO框架下国家直接补贴的限制，以及农产品安全问题的日益突出，决定了构建我国农业环境责任保险制度的必要性。虽然农业环境责任保险在我国尚属空白地带，但是相关基础理论研究和相近制度实践已有积淀；因此，笔者根据推动现代农业和保护生态环境的现实需要，提出构建我国农业环境责任保险制度的若干思考。 关键词：农业风险；农产品安全；环境责任保险 随着现代工业和科学技术的快速发展，农业生产和经营方式也在发生着深刻的变化，然而在满足人类食物需求的同时，这种农业生产方式在一定程度上也威胁着农业生态系统、整体生态环境的安全。 2010年我国第一次污染源普查结果表明，农业源污染已成为我国水污染的重要来源之一，对我国污染负荷总量的贡献越来越大。[1] 近年来，国内相继出现多起农产品质量安全事故，分析其原因，源头问题占61.5%，其他阶段问题占38.5%。[2] 面对农产品质量安全事故所造成的巨额赔偿，农业生产者往往无力承担，受害人的损失通常无法得到及时有效的弥补，在此情况下，政府不得不动用财政资金紧急抢险并部分补偿事故造成的相关损失。这种做法不仅给财政带来了巨大的、无法预测的压力，而且也无法保证补偿的正当性、稳定性及持久性。另外，农产品质量安全问题也严重影响我国农业的国际竞争力。加入WTO后，农业保护的范围很大程度被限制在“绿箱政策”之内，政府只能通过农业保险、环境保护、基础设施建设等来补贴农业、支持农业。 因此，根据农业发展面临的国内外新情势，笔者认为我国农业生产系统迫切需要一种兼具风险责任社会化和及时救济、并且符合“绿箱政策”支持规则的农业环境责任保险制度。 一、创建农业环境责任保险制度的必要性 随着农业源污染在污染总量中比重增加、农产品安全事故频繁发生，以及“绿色”贸易壁垒的不断出现，我国实行农业环境责任保险制度有其必要性。 （一）现代农业生产伴随着环境风险 20世纪以来，随着现代工业和科学技术的快速发展，传统农业向现代农业转变的进程大大加快，农业一方面在满足了急剧增长的人口的食物需求的同时，另一方面也严重破坏了环境，直接和间接地影响了人类的健康。经济的发展，科技的进步，为我国农业发展提供了良好的平台，也为丰富农产品创造了良好的条件。但与此同时，农田里的肥料越施越多，各种杀虫剂泛滥，生物生长调节剂种类增多，导致环境污染、生态失衡、土质恶化和农产品质量下降等问题。 （二）农业环境风险影响农产品质量安全问题 随着化学品的大量施用，农产品受到化学有害物质污染的机会日益增多。“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。人们每天消费的食物，相当大的部分是直接来源于农业的初级产品，也有一些是以农产品为原料加工、制作的食品，农产品的质量安全状况直接关系着人们的身体健康和生命安全。近年来，各种食品安全事故时有发生，暴露出我国严重的农产品质量安全问题。此外，随着我国农产品出口的增长，贸易争端与日俱增，而质量安全是贸易争端的焦点，我国农产品出口多次因为不达标而蒙受巨大损失。 （三）WTO框架下农业国际化竞争激烈 全球经济一体化日益加强，国际竞争愈来愈激烈，作为国际竞争力重要组成部分之一的农业的国际竞争力问题，已经引起世界各国的普遍重视。近年来，国内外各种食品安全事故时有发生，造成了巨大的经济损失和社会政治影响。农产品质量安全问题已经成为影响我国农业国际竞争力的关键因素。 加入WTO后，农业保护的范围很大程度上被限制在“绿箱政策”之内，即政府在执行某项农业计划时，其费用应通过公告基金资助，而不是从消费者身上转移而来，没有和仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，其体 可持续发展·环境保护·防灾减灾 现的是政府对农业经济的正常干预，因而得到各国的认可并免予削减。根据WTO《农业协议》中“绿箱”补贴措施共11类，我国目前只使用了6类，还有5类没有启用，我国对农业的支持总量上还有一定的增长空间和调控空间。[13） 因此，为了防范和控制农业环境风险，减少农产品质量安全事件，提高我国农产品在国际市场上的竞争力，在WTO框架下合理合法补贴农业，我国有必要建立农业环境责任保险制度。 二、农业环境责任保险的内涵 （一）含义 农业环境责任保险是从农业政策、环境保护和保险法律制度的综合视角，探讨承保农业生产者在农业生产过程中产生环境侵权而对他人造成损害并应承担损害赔偿责任的责任保险。我们在此将其暂定义为：承保农业生产者在农业生产过程中产生的环境损害赔偿责任的，具有公益性、政策性和正外部性的责任保险制度。 作为责任保险的下位概念，它是以责任保险作为防范农业环境污染风险的法律技术手段，是经济制度与农业环境侵权民事责任特别法高度结合的产物。与传统侵权行为具有完全法律否定性相比，环境侵权是一种有价值的侵权，它总是伴随着经济的增长、社会财富的增加及人们福利的提高，其间不只是环境侵权人获利，受害人及社会也在不同程度上获利。一味要求环境侵权人单独承担责任不但会影响他们投入生产、发展经济的积极性，环境也会因赔偿个体能力的局限性而得不到及时有效的治理。 因此，急需一种行之有效的社会化责任承担方式，将因特定侵权行为所造成的损失转移到社会之上，在全社会范围内或特定的社会群体范围内分散损失金额的侵权赔偿责任机制，农业环境责任保险制度应运而生。 （二）特征 （1）公益性 环境保护活动是一项公益性的活动，而农业环境责任保险作为实现农业环境治理的手段之一，亦具有公益色彩。就农业环境责任保险的投保人而言，其活动所产生的公共利益实际为社会所共享，具体来说，农民购买保险，对农业原生环境进行保护，可使全社会成员享受农业生态环境安全、农产品质量安全的好处。因此，作为全社会成员利益代表的国家应对农业环境责任保险采取支持措施。 （2）政策性 农业环境责任保险具有政策性有其特定的理论基础。 首先，在市场经济条件下，农业是弱质产业，农业的弱质性使得它离不开国家的扶持与保护。 其次，农业作为基础产业，是一项公益产业。而粮食安全本身就是一种准公共品，需要由国家和农户共同提供，政府应该支付部分成本。 最后，农业生态产品也具有公共产品的属性。遏止农业环境污染，防止生态环境被破坏，保持良好的生态环境，改善农业生态条件，不仅对农业生产者有益，对全民都有益。国家必须给农业以必要的支持和保护，以增强农业生态再生产的自生能力和自净能力，国家的支持与保护还可以同时带动来自社会各方面的投入。 （3）双重正外部性 所谓“外部性”，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的。如果给旁观者带来的是福利损失(成本)，可称之为“负外部性”；反之，则可称之为“正外部性”。[3] 农业环境责任保险存在购买和供给双重的正外部性。对于投保人而言，购买保险所得的个人利益小于其为整个社会所提供的利益总量；对于保险公司而言，提供农业环境责任保险所得的个人利益小于其供给成本。 （三）作用 根据我国目前所处的国内外时代背景，构建农业环境责任保险制度具有以下重要作用： 第一、增强农业补贴的合理性与有效性，促进解决三农、农业环境和农产品安全问题。 第二、符合WTO“绿箱政策”的规定，合理、合法地补贴农业，有效地管理农业生产领域的相关风险。 第三、补充环境侵权责任、责任社会化和公平救济理论，将农业生产的环境责任分散化、社会化，完善相关责任保险研究，促进绿色农业发展。 农业环境责任保险制度不但可以分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力及促进 1015 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 农民增收，而且通过保险公司承保时的调查评估，可以督促农业生产者对生产中未达到环保要求的环境进行改造，加强管理，从而促进环境保护工作的开展。 三、农业环境责任保险的理论基础 公民环境权的确立和环境正义理论的产生与发展, 现代侵权责任制度突破个体责任承担和过错责任原则，逐渐走向社会化，都构成了农业环境责任保险的理论基础。 （一）公民环境权理论 环境权理论的产生与日益丰富, 从法理上阐明了当人们的环境权受到侵害时,人们可以向致害人乃至包括地方政府或国家环境行政管理机构主张自己的权利, 要求停止不法侵害并进行损害赔偿。由此可见, 公民环境权理论的形成, 为环境污染的损失补偿及责任保险制度的构建提供了最基本的理论依据。 （二）环境正义理论 所谓环境正义，是指人类不分国籍、种族、文化、性别、经济状况或社会地位，都同等地享有安全、健康以及可持续性环境的权利，而且任何人都无权破坏或妨碍这种环境权利。[8] 它所关注的核心问题是如何公平地在主体之间分配环境权益或分摊环境责任。 一直以来，我们看到都是“农业是一个典型的风险产业，天生的弱质产业，”[9] “农业生产者在市场经济体制的设计和市场机制的运行中，常常处于不利地位，是弱势群体”，[10] 但是，从另一角度，农业生产者相对于社会其他群体并不当然处于弱势。例如，在农产品质量控制方面，生产者拥有完全生产的自主权，处于强势。因而，从环境正义角度探讨，我们必须重视农业源污染，重视农业生产者的环境侵权责任。农业环境责任保险制度不仅考虑农业生产者作为弱势群体需要保护，同时更强调农业生产者作为污染者或环境破坏者应该承担的责任，因此它能够实现社会稳定和公平原则的内在要求。 （三）环境侵权责任社会化理论 环境侵权责任社会化，主要是指将环境侵权所发生损害视为社会损害，使侵权损害赔偿制度与责任保险、社会安全等密切衔接，通过高度设计的损害填补制度，由社会上多数人承担和消化损害，从而使损害填补不再是单纯的私法救济，既可及时、充分地救助受害人，维持社会稳定，又可避免加害人因赔偿负担过重而破产，保护经济发展。[11] 农业环境责任保险就是环境侵权责任社会化方式之一。它可以使投保的侵权行为人将其损害赔偿责任转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，即潜在的侵权行为人集团，因此在有责任保险的场合，加害人除了向保险公司支付保险费外，实际上并不负赔偿责任。这对于分散损失，保护加害人和受害人均极为有利。（12） 四、农业环境责任保险与相关保险的界比 （一）农业环境责任保险与环境责任保险 环境责任保险，又称为绿色保险，是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险（4），它要求投保人依据保险合同按一定的保险费率向保险机构交纳保险费，当被保险人因污染环境而应承担损害赔偿和治理责任时，就由保险公司代为支付法定数额的保险金。环境责任保险中，投保人、被保险人和受益人往往都是同一人，即一般都是具有某些特殊的政治、经济或法律地位的企事业单位或经济集团；受害方则多为明显处于劣势地位的普通民众。二者存在着相对的不平等性。 而农业环境责任保险作为一项创新的制度，虽与环境责任保险同属责任保险范畴，但它们之间有所区别。与环境责任保险相比，农业环境责任保险中的投保人是农业生产者这一传统意义上的弱势群体，比之受害方的地位并无优势。另外，由于环境责任保险主要关注的是企业环境污染，对农业产生的污染提及不多，而近年来农业源污染对我国污染负荷总量的贡献越来越大，必须引起足够重视。又因为农业环境侵权有其特殊性，非环境责任保险制度所能涵盖，因此，设计出农业环境责任保险这一专门针对农业环境保护的责任保险制度，对农业环境污染加以重点预防治理，实属必要。总之，农业环境责任保险可以借鉴环境责任保险的经验，但是它与环境责任保险是不同的概念，要注意区分。 （二）农业环境责任保险与农业保险 农业保险，是保险人专为农业生产者在从事种植业和养殖业等生产过程中，对遭受自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一种保险。[5] 人多、地少、资源缺乏，环境持续恶化， 101 6 可持续发展·环境保护·防灾减灾 是我国经济发展面临的国情，农业生产需要一种制度来分散这种地理上和时间上的风险，而农业保险正是分散这种风险和进行经济补偿的一个重要方式。[6] 的国考用责任保险制度的生态环境的农业环境责任保险虽与农业保险都属于财产保险的范畴，但有本质的区别。财产保险，是指以补偿投保人的经济损失为基本目的，以特定的财产物资及相关利益为承保标的的保险活动。[7] 根据保险标的的不同，财产保险一般分为权利保险和责任保险。权利保险是指投保人或被保险人因保险事故不发生而不享有利益，因保险事故的发生而受损；责任保险则是指投保人或被保险人在保险事故不发生时虽然没有利益，但却因保险事故的发生而承担某种责任或必要费用。权利保险和责任保险的主要区别，在于权利保险保护的对象是已经存在或将来可得的利益，责任保险不是针对被保险人现存的或可能的特定利益，而是为防止任何因法律规定、合同义务或事实上的必要费用而产生的被保险人财产上的负担。农业保险是以已存在或将来可得的利益为保护对象的，因此农业保险是一种权利保险；而农业环境责任保险很显然是一种责任保险，两者的区别显而易见。 五、构建我国农业环境责任保险制度的相关建议 （一）农业环境责任保险的法制环境 构建农业环境责任保险制度首先要加强并逐步完善环境法制体系建设。我国先后制定了环境保护法等环境方面的专项法律、法规20多部, 也制定了近百部有关环境与资源保护方面的规章制度。然而，涉及环境污染赔偿方面的法律非常少，更没有关于建立农业环境责任保险制度的法律法规。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达数千亿，而赔偿数额却相差甚远，绝大部分 |
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