王 蓉 周训芳:《里约宣言》与中国环境行政管理制度的变迁(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 720 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 《里约宣言》与中国环境行政管理制度的变迁 王 蓉 周训芳 （中南林业科技大学政法学院， 湖南长沙，410004） 摘要：1992年6月联合国环境与发展大会通过《关于环境与发展的里约宣言》以来，中国政府将可持续发展作为解决环境与发展问题的全局性和战略性指导思想，吸收《里约宣言》中所蕴含的环境行政管理理念，通过确立符合可持续发展理念的环境行政管理制度来推动人与自然的和谐发展和生态文明建设。在《里约宣言》的有关原则的指导下，中国政府结合本国国情完善了环境行政管理制度体系，尤其是在公众参与制度、社区共管制度和环境影响评价制度方面，取得了长足的进步。 关键词：里约宣言；环境管理；环境行政管理制度 1992年6月，联合国在巴西里约热内卢召开了环境与发展会议，大会通过并签署了《关于环境与发展的里约宣言》(以下简称《里约宣言》)。里约宣言中宣告的27项原则中，有9项原则与环境行政管理制度直接相关。其中，原则8所宣告的“各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式”，可以具体体现为落后生产工艺和落后设备淘汰制度、清洁生产制度等；原则10所宣告的“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”，可以具体体现为环境信息公开制度、环境决策公众参与制度、环境公益诉讼制度等；原则11所宣告的“各国制定有效的环境立法。环境标准、管理目标和优先次序应该反映它们适用的环境与发展范畴”，可以具体体现为环境标准制度、环境管理目标责任制度等；原则17所宣告的“对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应有国家主管当局做出决定”，可以具体体现为环境影响评价制度；原则20所宣告的“妇女在环境管理和发展方面具有重大作用。因此，她们的充分参加对实现持久发展至关重要”，可以具体体现在环境决策公众参与制度的具体法律措施当中；原则22所宣告的“土著居民及其社区和其他地方社区由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展方面具有重大作用。各国应承认和适当支持他们的特点、文化和利益，并使他们能有效地参加实现持久的发展”，可以具体体现为社区共管制度、非物质文化遗产保护制度等。里约会议之后，中国的环境与资源保护立法逐步吸纳和确立了《里约宣言》宣告的上述原则中所体现的环境行政管理理念，建立和完善了有利于实现可持续发展的环境行政管理制度体系。 一、《里约宣言》为环境行政管理制度注入的新的理念 （一）可持续发展 1992年里约“地球峰会”的召开，“环境与发展”成为世界关注的焦点和热点，环境保护的理念得到了迅速的传播和广泛的接受。《里约宣言》原则4指出：“为了实现可持续发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。”这一原则突出强调了“环境保护工作”是经济社会可持续发展的整体进程的一个“组成部分”，环境与发展二者之间是一种互相依存的关系，揭示了环境保护必须在经济社会发展中寻求根本解决途径的规律。 里约会议之后，中国政府已经认识到单纯追求经济数量增长和先污染后治理的传统发展模式满足不了人类社会发展的需要，必须走经济、社会与环境相互协调的发展道路，因而十分重视可持续发展战略的实施。1992年7月，由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国可持续发展战略，先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》，提出了中国的可持续发展目标。1994年，中国政府发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，“构筑了一个综合性的、长期的、渐进的的可持续发展战略框架和相应的对策”。[1] 《中国21世纪议程》提出的可持续发展目标是同时解决经济发展、社会进步和资源环境保护等问题，从而实现社会、经济、环境的协调发展。按照《中国21世纪议程》，中国在接下来的20年里逐步建立健全了科学的环境保护法律体系和标准体系，完善和推行了行之有效的环境行政管理制度和措施，逐步实现了环境保护从浓度控制到总量控制、从末端治理到全过程控制的转变，充分体现了可持续发展这一全局性和战略性指导思想。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）生态文明 就其本身性质而言，虽然《里约宣言》不是国际公约，而只是一份表明各国对全球环境保护的战略、策略及措施等方面的态度和立场的非法律性政治文件，但是，作为政治宣言，其具有强烈的政治上的和道义上的约束力，各国在环境保护过程中，特别是在环境政策的制定和环境行政管理制度的实施中，理应遵循和贯彻其理念。 《里约宣言》原则1指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”这一原则提出了人是实现可持续发展这一目标价值的中心，其生活方式应当是与自然相和谐的生活方式。这样的生活方式，可以被看作是生态文明的缩影。所谓生态文明，是指人类在改造客观世界的同时，又主动保护客观世界，通过自觉遵循生态规律来优化人与自然的关系，实现人与自然相和谐、经济社会发展与生态环境保护相协调所取得的物质与精神成果的总和。[2] 环境行政管理在倡导与自然相和谐的生活方式方面，扮演着重要角色。贯彻这一原则，需要运用生态系统方法和理念来设计环境行政管理制度。环境行政管理既不能采取极端的人类中心主义态度，也不能采取极端生态中心主义的立场，而应采取以人为本、兼顾自然的折中主义立场。 《中国21世纪议程》第20章的“科技界在可持续发展中的作用”中提出“新的科技工作职业道德和规则以可持续发展观念为伦理学依据”，“加强和建立关于环境与发展的道德的各级咨询组织，发展科技界和社会公众共同的价值体系，建立与自然相互和谐的新行为规范，为统一的行动奠定基础”。这一行动方案的提出，实际上意味着中国政府率先通过树立科技界的表率作用，在全社会开展生态文明建设，倡导与自然相和谐的新的行为规范。[3] 《里约宣言》后的20年，中国处在全面重建生态环境和加强生态保护的时期，健全和完善了环境保护法律法规，制定并实施了一系列的环境行政管理制度，加大了环境污染防治力度，全面开展了生态保护监管和执法，寻求新的发展机制、理论、理念来缓解环境危机，以实现中国共产党在中共“十六大”报告中提出的“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”基本奋斗目标。由于环境影响涉及到千家万户，在实施以生态文明为目标的环境行政管理制度中，充分保护公众的环保知情权和参与权、环保决策的透明度、环保信息的公开就显得尤其重要。因此，环境影响评价制度、公众参与制度、社区共管制度等环境行政管理制度得到了公众的普遍认可和较好实施。 二、《里约宣言》对环境行政管理制度提出的具体要求 《里约宣言》对各国环境行政管理制度提出的具体要求是环境管理标准化(原则11)、环境行政救济与司法救济(原则10、原则13)、环境影响评价(原则17)、污染者付费(原则16)等。 《里约宣言》对各国所提出的这些具体要求，并不意味着全球范围内要建立一套共同的环境管理法律制度，而是因为这些原则是为致力于环境保护的世界各国所应共同采取的相关管理制度。《里约宣言》概括和总结这些具有共性的制度，目的是敦促和指导各国在其国内法制建设中重视和完善这类最为基础的环境管理制度，使国内环境法与国际环境法联为一体，共同组成环境保护国内国际网络。因此，国际环境法的实施主要应由各国根据本国情况制订国内法来完成。《里约宣言》中提出的原则和具体要求保证了国际环境法的科学性和可行性，在国内和国际环境保护中发挥了重大作用。由于这些原则和具体要求均具有较强的科学技术性和综合性，它们在环境科学、生态学、管理学、决策学、经济学等学科原理和手段的基础上相辅相成地发展起来，是上述学科与法律学科相结合的产物。因此，这些原则除了体现在通常的行为规范中外，还包含在大量的技术规范和操作规程中，例如污染物排放标准、污染源鉴别、环境容量测算、污染监测方法等。 对于中国而言，国际环境法作为国内法的重要组成部分，国际环境法的基本原则理应成为环境法基本原则的重要组成部分，在环境管理中也应践行这些基本原则。环境管理以环境保护为首要任务，具有权威性与强制性。1992年联合国环境与发展大会上通过的5个纲领性文件，即土地资源的使用、维持生物多样性、保护高山生态系统、制止沙漠蔓延等自然保护问题被列为主要内容，成为21世纪全球环境保护的战略重点。[4]《里约宣言》之后，我国政府和相关环保部门也进行环境保护的战略重点转移，在进行环境管理时，注重根据事物的极限性原理，对环境系统中各因素的功能极限——环境承载力，慎重地分析研究，以加强自然资源和自然保护的管理，维持生物的多样性，并对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，根据生态环境的区域性差别规律，针对不同功能的环境单元，按照法定程序制定各种技术规范，实施因地制宜的环境管理。这正是我国在实施环境 721 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 行政管理行为中践行环境标准、环境影响评价、环境行政救济、环境资源有偿使用原则等国际环境管理的法制原则。 三、《里约宣言》对中国环境行政管理制度产生的突出影响 在我国，环境管理是指国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。[5] 环境管理是环境行政管理的上位概念，环境行政管理是国家和地方各级人民政府和其环境行政主管部门，为达到既能发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限的目的，按照有关法律法规，对所辖区域的环境保护实施统一的行政监督管理，并运用经济法律技术、教育等手段，限制人类污染与破坏环境行为，保护环境，改善环境质量的行政活动。[6] 环境行政管理是政府对社会各领域行政管理的一个重要方面，是各级政府行政管理的重要组成部分，是政府社会职能的体现。 里约环境与发展大会后，我国的环境行政管理有了很大的进步。这些进步，主要体现在两个方面：一是里约环境与发展大会的确起了一种催化作用，我国开始重视环境行政管理体系的完善；二是从政策框架转变为具体的环境行政管理制度的建立与实施，在这个政策框架之下，归纳总结已获得的一些可贵的经验及探索建立一些可行的环境行政管理制度。 （一）公众参与制度 《里约宣言》原则10指出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”该规定将公众参与作为实现可持续发展的重要保证之一，同时也对行政机关提出了信息公开的要求。在我国，公众参与环境行政管理的途径与形式主要有直接监督、环境信访、舆论监督、政府组织、非政府组织以及环境诉讼等。我国1989年的《环境保护法》第6条其实已为公众参与环境保护提供了依据：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”在里约宣言之后，我国同样面临着把宣言转变成行动的挑战。1996年国务院《关于环境保护若干问题的决定》要求“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用”。《水污染防治法》第13条“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，是公众参与制度的具体化。2002年我国制定了《环境影响评价法》，首次在环境立法中规定了较为明确的公众参与条款。在2003年颁布的《行政许可法》中也专门就就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。2006年，国家环境保护总局专门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。许多国家的经验最终证明，无论是通过环境意识教育、环保标志、发布污染物排放标准，还是建立吸收公众直接管理资源的体制，公众参与制度可能是环境保护中最有效可行的环境行政管理制度。 （二）社区共管制度 社区共管是指共同参与保护区保护管理方案的决策、实施和评估的过程，其主要目标是生物多样性保护和可持续社区发展的结合。[7]《里约宣言》原则22指出:“土著居民及其社区和其他地方社区(即少数民族及他们的居住区域)由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展方面具有重大作用，各国应承认和适当支持他们的特点、文化和利益，并使他们能有效地参加实现持久的发展”。这可以被看作是对社区共管制度的原则性的规定。里约宣言后，20世纪90年代以来国际上兴起了一种新型的自然资源管理模式——社区共管模式。在我国，社区共管制度主要运用于自然保护区的管理，1995年在福建、江西、湖北、云南、陕西等5个省的9个国家自然保护区开展了社区共管模式的试点工作。我国在里约宣言后提倡在自然保护区适用社区共管制度实质上是关注弱势群体的生计问题，这也是为了实现我国环境行政管理制度的根本目标。 （三）环境影响评价制度 《里约宣言》原则15指出:&l |
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