罗 艳:走出环境难民的困境：诉诸国际人权法(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 650 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 走出环境难民的困境：诉诸国际人权法 罗 艳（福州大学法学院，福建福州，350002） 摘要：随着全球变暖，海平面的不断上升，众多岛屿国家都不同程度的面临着国家消失的困境，由此而产生的“环境难民”也日益受到国际社会的关注。但是“环境难民”的保护也是极具争议。为此，本文从国际人权法的角度，为解决“环境难民”提供合法的途径。 关键词：环境难民；人权；全球变暖 众所周知，工业化、传统经济的发展和现代的生活方式导致了全球变暖。可悲和不公平地的是，大部分富裕国家和其人民将有能力适应气候变化，然而世界上数以千计的贫困人们就没这么幸运，特别是那些岛屿国家和他们的人民。他们不能幸免于干旱、洪涝、强气流、淡水的缺乏、谷物的歉收和瘟疫的传播。气候变化不仅是个人、社会和政府的主要现实挑战，而且引起了人类历史上最深刻的国际和全球争议问题，如环境难民的产生及解决。 随着全球变暖、气候变化的严峻，海平面的上升，越来越多的“环境难民”正面临着生存的危机。2001年，太平洋岛国图瓦卢宣布，由于全球变暖导致海平面持续上升，全国1.1万国民将不得不放弃家园，与此同时，与新西兰签订协议，全国国民将陆续“搬迁”到新西兰。图瓦卢成为全球第一个因全球变暖而举国迁徙的国家。2006 年，联合国“环境和人类安全”组织统计，目前全世界至少有2亿“环境难民”，其数量高过了战争和政治因素造成的难民。该组织估计，到2010年“环境难民”的数量会达到5亿，到2050年将达到15亿。这些“环境难民”将如何安置，又有什么样的国家来接收他们，将是一个重大的难题。 一、环境难民：正在形成中的概念 （一）传统的难民 根据第一次世界大战后国际社会制定的有关援助和保护难民的专门文件，以及国际机构和国家保护难民的实践，传统中难民也有广义和狭义之分。广义的难民是指为了逃脱使其生命、自由和安全遭受危害的环境，或逃避虐待或不堪忍受的痛苦，而被迫离开本国或其经常居住的国家，且得不到国家保护的人。引起人们逃离本国或其经常居住国的原因是多种的，或惧怕由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解等原因的迫害；或由于外国侵略、统治、干涉、占领；或国内战争或冲突以及其他严重危害公共秩序情况存在，使人们丧失了正常的生产环境或处于不堪忍受的痛苦之中，从而迫于无奈逃往别国。① 而1951年联合国《难民地位公约》和1967年《难民议定书》所做的难民的规定应该属于是狭义的难民。根据公约和议定书，我们可以得出，公约所规定的难民主要包括两个因素：(1)主观因素，即必须是因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因而遭受迫害。这种畏惧不能是假想的，须有“正当理由”。但该定义并未要求避难申请人所称迫害已经达到相当严重的程度或已经实际发生；(2)客观因素，即“留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国”。② 就目前来说国际上所认可的难民主要是公约中所规定的难民，这种难民本质上属于政治难民。此种难民的概念的核心就在于迫害，而迫害是有“正当理由”的。这种“正当理由”主要包括：由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的畏惧。只要满足严格定义中所设置的要求，特别是满足关于五个正当理由之一的迫害，即可以被认为是难民，并受到东道国的保护。 当然除了这两项国际公约和议定书外，还有一些区域性的文件规定了难民的问题。如《非洲难民公约》，该公约扩大了难民的定义，它把由于一国遭到外来的侵略、占领、统治或发生严重危害公共秩序的事件等原因被迫离开国籍国或经常居住国去寻求避难的人定义为难民。美洲国家于1984《卡塔赫纳宣言》规定了符合难民的条件，几乎涵盖了上述的难民范围。 （二）环境难民 ① 梁淑英：《国际难民法》，北京：知识产权出版社，2009年，第26页。 ② 徐军华、李若瀚：《论国际法语境下的“环境难民”》，国际论坛2011年第1期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 “环境难民”的定义是什么呢? 欣纳威（Hinnawi）是这样界定的：“(环境难民是) 那些被迫暂时或永久地离开他们的原有居处的人，其原因是显著的环境破坏损害了他们的生存或严重地影响了他们的生活质量”。① 欣纳威进一步把“环境破坏”解释为各种各样的自然或人为原因引起的生态系统的变化，包括导致某一地区被废弃的环境或资源的变化。 诺曼·迈尔斯(Norman Myers) 和杰尼弗·肯特(Jennifer Kent) 则通过描述的方式界定“环境难民”：“由于干旱、土壤侵蚀、沙漠化、森林过度砍伐和其他环境问题,越来越多的人在原来的家园不再能够获得安全的生活环境。在绝望之中，这些‘环境难民’…意识到他们除了到别处寻求避难，没有其他选择，不管这种尝试是如何危险。”② 此外，还有学者通过区分不同的类型来进一步解释“环境难民”的含义。有的学者认为，“环境难民”包括三种主要的类型：第一类是由于暂时性的环境压力而暂时流离失所的人群。这主要包括受到自然灾害如地震、火山爆发的受害者，以及环境事故。虽然这些事件的后果是严重的，但是在对遭受破坏的环境进行清理和重建后，这些人群能够返回原地重新开始生活。第二类则包括永久性的环境变化导致永久性地流离失所或者重新定居于其他地区的人群。第三类则包括由于环境资源退化，导致一些人或者团体不再能够生活在原有的居处，从而暂时性地或者永久性地流离失所或者移居别处。这是由于大规模的环境变化引起的，并且这种环境变化通常是由人类的活动引起的，例如土地沙漠化或者森林被过度砍伐。③可以看出,上述分类所包括的“环境难民”的范围是非常广泛的。 对于图瓦卢的人们来说，传统的难民定义似乎不适合他们。因为根据公约和议定书的规定，“环境”和“气候变化”不是上述正当理由之一，因此图瓦卢不能指望根据公约被定义为“难民”。由于公约和议定书等法律文件的规定，对图瓦卢这样的“难民”，目前没有提供任何保护或补救的希望。因此，在这种意义上，环境难民根本就不是法律意义上的“难民”。 （三）环境难民形成的原因 1、环境恶化 生态环境的恶化是导致环境难民的根本原因之一，也是由于人类过度破坏环境、掠夺环境资源所带来的直接后果。它主要表现在土壤退化、气候变暖、水源干枯、干旱等方面。当前，因各种不合理的人类活动所引起的土壤和土地退化问题，已严重威胁到世界农业发展的可持续性。 其次，全球变暖是促使环境难民产生的一个至关重要的原因。全球气候变暖将造成海平面上升，导致低地被淹，海岸被冲蚀，地表水和地下水盐分增加，地下水位增高。国际移民组织预计，到2050年，全球可能会产生多达2亿的因气候暖化而迁徙的环境难民。 2、自然灾害 据统计，全球每年有两亿人遭受自然灾害，2006年全世界因自然灾害造成的经济损失高达190亿美元。1996 年以来，每年因地震、旱灾、洪水、风灾等自然灾害影响的平均人数总额约2. 1亿，2004年的亚洲海啸使2百万人流离失所，其中有许多人仍在难民营； 2005年的卡特里娜飓风造成150万人流离失所，其中预计有33万人将永不返回自己的家园。据联合国统计数据，2008年全球共发生321 起自然灾害，导致23万5000多人死亡， 2亿1160多万人受到影响，经济损失高达1810亿美元。另外，洪水及其他与天气相关的灾害仍是发生频率最高的自然灾害，2008年全球共发生255起洪水和风暴灾害，大约有4200万人受到影响，其中大部分人沦为环境难民。④ 从上面的数据可以看出，气候变化所引起的全球环境的恶化，催生了大量的环境难民。气候变化与环境难民之间不仅具有表层的逻辑关系，同时还具有深层次的因果关系。 不管他们是否符合难民公约的法律定义，图瓦卢和其他类似的流离失所者已被迫从他们的家园和传统的生活方式迁出，这其中的原因全部或部分是归咎于环境。这个所谓的“名不副实”的难民，促使国际社会重新评估，什么样的国际法律途径可以提供给环境难民，而不仅仅是公约所说的难民。 二、应对环境难民的法律救星：人权 除了难民公约给予的保护，图瓦卢即使有令人信服的理由要求在新的土地重建他们的国家和他们的家园，他们也没有被赋予这样做的权利。图瓦卢不断的丧失他们的人权、生命、健康、食品和 ① EE Hinnawi，Environmental Refugees，New York：United Nations Development Programme，1985，p. 4. ② Norman Myers，Environmental Refugees： A Growing Phenomenon of the 21st Century ，University of Oxford，Accessed on 27 July ，2005. ③ 薄燕：《对环境被迫移民问题的若干思考》，国际政治，2006年第2期。 ④ 甘开鹏：《环境难民及其法律保护》，江西行政学院学报，2010年第2期。 651 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 水、文化、自决和财产的同时，也在寻找其整个民族搬迁到不同的国家权限。然而事实就是这些权利都是被国际人权法的保护，当图瓦卢被海水淹没，他们的权利也就受到侵害。像图瓦卢这样的国家，自己民族的生死存亡控制在气候变化的手中，一旦失去土地，其人权必将受到侵犯。而对于此种情况，国际难民法却无法进行保护。 那么，除了乞求环境庇护和迁移到他们的国家，这些国家还可以做些什么？诉诸国际人权法似乎可以给图瓦卢的命运带来不一样的积极效果。与气候变化相关的侵犯人权行为不容忽视，因为迫害是“天然”。即将消失的岛屿和淹没国家，他们需要重申基本人权，要求所有人民共同承担这项责任即因排放温室气体所造成的对基本人权的侵犯。 （一）为什么人权方法是必须的且合理的？ 有学者认为1951年的难民公约和1967年难民议定书所反映的是西方政治对两次大战后难民的关注和保护。他们所规定的难民更多的倾向于公民权利和政治权利，而不是经济、社会、文化权利。这种难民定义是反应了西方的政治目标和价值。他们的难民定义仅仅表明制定该难民定义时的情形，不足于覆盖更为广泛的人类经历和受到迫害的担心。因此，他们在制定难民定义时，很大程度上忽略了难民的权利应该受到普遍的保护。而这些权利包括生命权、健康权等。 气候变化所带来的全球环境恶化，已被世人所公认。气候变化与人权的关系已日益明显，通过分析气候变化的脆弱性与人权之间的关系，进一步了解气候变化与人权的深层次的联系。 气候变化脆弱性是某个系统易受到气候变化的不利影响，包括气候变率和极端气候事件，但却无能力应对不利影响的程度。脆弱性随一个系统面临的气候变化和变异的特征、幅度和速率、敏感性及其适应能力而变化。它主要表现在以下三个方面： 第一，实体暴露在气候风险的程度; 如位于容易出现暴风雨、低洼海岸地区的房子比位于出现洪水的、内陆地区的房子更具有风险。由于气候变化，暴风雨的概率增加，海岸上的房子更危险。 第二，实体暴露在气候风险的损失的敏感性; 与不易发生洪水的地区相比，洪水易发的沿岸地势低洼的房子更容易受到伤害。 第三，实体暴露在气候风险，为了避免不可挽回的损失的能力。这就是指适应能力。如住户可以从洪水易发地区迁徙，来应对日益增长的洪水暴发的风险；或是把房屋建在洪水线以上，或是购买保险来获得损失补偿。 而人权的享有程度对气候变化脆弱性的三个因素分别产生影响： 第一，影响实体暴露在气候变化的风险。因为生活水平低下和担心流离失所的人们，往往是住在廉价或免费土地，而这个土地是面临气候极端事件如洪水，干旱和滑坡，或者是非生产性的土地。他们所享有的人权程度相对比较低，因此比较容易受到气候变化的不利影响。 第二，实体暴露在气候风险的损失的敏感性也受到人权享有程度的影响。依赖自然资源的人比较敏感。资源依赖往往意味着，在收入来源和材料缺乏多样性时，资源的供给，是生计和社会稳定的基础。当这个基础坍塌时，社会在维持收入和物资就缺乏选择权。在这种情形下，基本人权的享有，例如社会安全包括社会保险，能够帮助社会使用选择策略，以维持生计和维护他们的社会。 第三，个人和集体享受人权的程度和他们适应气候变化的能力紧密联系。灾害和环境变化研究表明，严重的不良后果（饥饿，疾病，贫困，死亡率）对不受保护的人口来说，不是均匀分布的。受到气候变化不利影响的人们和不受影响的人们之间的差异，换一个角度来说就是人们对各种资源所享有的权利的差异。资源包括从国家和民间社会支持的收入、自然资本和福利服务，所享有的权利可以帮助人们避免风险，并提前从危机中复苏。① 通过上述的分析，我们可以看出：人权与环境是相互影响的，大多数的人权对环境退化比较敏感，同时环境保护也依赖于人权法的保护。 联合国人权委员会对于图瓦卢这种特殊的情形已表示：图瓦卢自身无法充分保护直接受气候变化有牵连广泛的权利和自由，即使这些权利已受到本国法律和国际法的保护。这是因为气候变化的最终原因，远远超出了该国的边界，并远远超出其有效控制的范围。因此，国际社会，特别是发达世界（主要排放国），必须促进和承担保护图瓦卢因全球变暖而受到威胁的人权的责任。因为图瓦卢不能保护其公民的人权不受到全球变暖的侵犯，在人权的框架下，要求温室气体的主要排放国， ① j |
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