林宗浩:中韩环境影响评价制度的比较与借鉴∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 633 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 中韩环境影响评价制度的比较与借鉴∗ 林宗浩 （烟台大学法学院 烟台 264005） 摘要：韩国的环境影响评价制度与我国的环评制度有很多类似之处，如评价范围从原来的建设项目为主扩大到政府等规划的环评，评价对象由法律具体列举规定等内容。但也有一些不同的做法，特别明显的是我国2002年制定的《环境影响评价法》将评价范围扩大到政府的规划，但在韩国政府规划和一般的建设项目的环评则由不同的法律来规范。但愿与韩国相关制度的比较能为我国环评法制的进一步完善提供可供借鉴的制度模式和经验。 关键词：环境影响评价；环境政策基本法；比较 一、我国规划环评制度与韩国的事前环境性检讨协议制度之比较 （一）法律依据 韩国的事前环境性检讨制度是《环境政策基本法》与个别法律为依据，而我国的规划环评制度是专门的《规划环评条例》来具体调整。也就是说，在韩国事前环境性检讨制度由《环境政策基本法》或其他单行法律来规范，而环境影响评价制度是由专门的环评法来调整。相比之下，在我国无论是规划和建设项目都由统一的《环境影响评价法》来调整。 在韩国为了弥补环境影响评价制度的不足，而在《环境政策基本法》中专门规定了事前环境性检讨协议制度，对不在环评范围内的政府规划和一些开发项目进行环境性检讨协议。但实施过程中因不同的法律部门进行调整，因此有些项目在规划和环评过程中出现重复审查的情形。1 我国从1979年开始实施了环境影响评价制度，但主要是针对建设项目的环评。随着2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环境影响评价条例》的颁布实施，逐渐对政府规划也纳入到环评的范围。但政府的规划由于牵涉面广、具有前瞻性和不确定性等特点，难以像建设项目一样具体确定其范围。而且在我国至今还没有能规范政府规划行为的一般性法律（如行政程序法等）,因此与建设项目一样在同一法律框架内进行调整是否具有可行性值得探讨。 （二）评价对象 韩国的事前环境性检讨制度是以《环境政策基本法》与个别法律规定的如国土利用规划等行政规划以及用途管制区域内的一定规模以上的开发项目等作为检讨协议对象。如《开发限制区域的指定及管理的特别措施法》第3条规定的，开发限制区域内项目面积为5000㎡以上的项目等。但是我国的规划环评的范围主要是涉及到政府部门编制的有关土地利用的规划等，而不包括开发项目的规划。而且其具体范围也过于笼统，缺乏可操作性。 （三）编制机关 在韩国，事前环境性检讨书的编制机关是相关行政机关或项目开发者。也就是说，制订该行政规划的行政机关或者实施开发项目的开发者需要编制事前环境性检讨材料。在我国，规划的环境影响报告书是由组织编制规划的机关编制的。规划编制机关可以从国家环保总局推荐的单位选择规划环境影响评价技术机构来编制。2006年9月原国家环境保护总局公布了第四批中国原子能科学研究院等85个规划环境影响评价推荐单位名单。 （四）协议及评价时机 韩国的环境性检讨协议书的协议时期是依据规划的性质而不同。如行政规划的情形下，按照《环境政策基本法施行令》第7条第1项的规定分别为规划确定前、规划确立时和规划审批前等。按照《济州国际自由城市特别法》第8条的规定，属于广域设施规划的情形下必须在规划确定前进行协议，而按照《社会间接资本设施的民营投资法》的规定属于私营投资基本项目规划的情形下必须在规划确立时进行协议等。 在我国，按照《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》第7条的规定，规划编制机关应当在规划编制过程中对规划进行环境影响评价。这样规定，主要是考虑到对规划的环境影响评价只有在规划的编制过程中进行，才有实际的作用。这个“规划编制过程中”，就是指所评价的规划在 ∗ 本文系教育部留学归国人员科研启动项目“环境影响评价法制研究”（教外司留[2008]890号）的阶段性研究成果。 1 【韩】韩相韵：《关于环境影响评价法制的立法评价研究》，《立法评价研究》创刊号，2009年6月，第271页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 形成初步方案至上报审批之前。如果未形成规划初步方案就开始进行环境影响评价，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；如果在上报审批之后再进行环境影响评价，势必拖延文件的正常审批和发布实施，也会使评价工作变得没有意义。2 二、我国建设项目的环评制度与韩国的环境影响评价制度的比较 （一）制度的发展 在考察我国和韩国的环境影响评价制度的发展时会发现有很多相似之处。比如，从立法发展情况看，首先在《环境保护法》或《环境保全法》中作出原则性规定之后，再逐步过渡到专门的《环境影响评价法》；并且都是从国家层面上的立法先行后，再逐步推广到地方实施；还有两国的环评制度都侧重于建设项目的评价等等。 这种情形与两国对环境的认识与环境法的经济发展状况密切相关。比如，两国的环境法中对环境的定义仅限于具体的自然环境与生活环境领域，而不像美国法上的环境概念那样宽泛。美国的《国家环境政策法》（NEPA）第101条中规定：“……国家应保证为全体国民创造安全、健康、富裕并符合美学和文化要求的优美环境……保护美国历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境……”，并在有关案例中也明示国家环境政策法的适用决不限定于自然环境。3而且国家环境政策法中作为最重要发条的第102条（2）（C）款也进一步规定，对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供环评报告书。因此在美国法律上的环境其外延极其宽泛，包括国家政策、立法活动以及重要的提案都能成为环评的范围。 但是在我国，法律意义上的环境的概念是极其限定的。如《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。可见，在我国环境的概念是主要是指自然环境和生活环境，其范围极其受限定。因此，对这种环境的影响评价也主要限定或偏重于具体的建设项目。 而且，韩国的环境影响评价制度是在相关《信息公开法》与《行政程序法》制定完备的情形下实施的，可以做到环评制度的良好运行。相比之下，我国的环评制度是《信息公开法》和《行政程序法》未颁布以前就开始实施，因此特别是规范政府规划方面很难做到真正落实。4 （二）评价对象 世界上确定环评对象项目的方式大体有三种。一种是事先未确定具体的评价对象范围，而通过筛选（Screening）方式具体确定环评对象的方式，如美国和加拿大等英美国家;另一种是事先通过法律等形式具体列举需要进行环评的项目对象的方式，如我国和韩国等国家；第三种是前两者的折中形式，即一定规模以上的项目法律事先规定必须进行环评，而其余的项目则根据筛选（Screening）方式具体确定是否进行环评，如日本和荷兰等国家。5 我国和韩国在具体确定是否进行环评方面采取法律上事先列举的方式，还没有真正采取筛选（Screening）方式。在韩国，环境影响评价法及其施行令中具体列举需要进行环评的项目，但大都以大型项目为主。在我国，对环评项目实施分类管理方式。如环评法第16条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布”。形式上好像引入了筛选（Screening）方式，但在实施过程中往往以大规模建设项目为主进行环评，从而出现规避法律的项目规模而逃过环评的现象。而且有些项目虽然还未达到法律规定的项目规模，但是因项目的特殊性以及产生的累积影响等原因，势必会产生周边环境的不可估量的坏影响。因此有必要引进从项目的性质、规模、累积影响以及周边地区特点等各种要素充分考虑最终确定是否进行环评的筛选（Screening）方式，而不能从法律上事先确定项目对象。 2 全国人大环境与资源保护委员会法案室 编：《中华人民共和国环境影响评价法释义》，中国法制出版社，第34页。 3 Roger W.Findley&Daniel A.Farber,Environmental Law, West,p.24-25. 4 虽然我国在2007年4月相继颁布了《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》（试行），但至今还未颁布《行政程序法》或有关规范政府规划的程序性的法律，而且《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》（试行）的规定也过于抽象实践中难以操作执行。 5 [韩]朴均星 著：《环境法》，博英社，2008，第113-114页。 634 可持续发展·环境保护·防灾减灾 但是我国是大陆法系国家，不同于英美法系国家。因此如果法律上事先未确定具体的环评项目范围，也许会出现行政机关裁量权滥用和各种腐败现象。因此，现阶段可以采取折中方式，对一定规模以上的项目法律上规定必须进行环评外，其他项目可根据具体项目特点和地区状况等因素具体确定环评与否。 （三）评价时机 在韩国，环境影响评价程序是由建设单位编制环境影响评价书草案向有关行政机关而正式开始。建设单位必须编制包括环境影响评价法施行令第5条第1项规定内容的环评书草案在征求居民意见前向有关机关提出。需通过项目审批的建设单位应在审批之前向项目审批单位提出；无需项目审批的建设单位应在与环境部长官协议前向其提出。环评报告书的提出以及协议申请时间按不同的项目范围在施行令别表Ⅰ中作出了规定，虽有些不同但一般规定在项目实施规划的认可之前。但是环评时间因规定在项目实施规划的认可之前，开发单位早已完成开工准备的情形下进行环评，因此这时候即使进行环评也只能提出形式上的环境减轻建议而已。因此，有必要将环评时间提前至项目规划的立案或者初期协议阶段。 在我国，基本建设项目主要按以下程序进行。项目建议书→可行性研究→设计任务书→选址→基础设计→施工图设计→施工准备→正式施工等。《建设项目环境保护管理条例》第9条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”因此在我国建设项目的环境影响报告书的编制时间是一般为可行性研究阶段。一般项目规划先向规划机关（规划委员会、经济贸易委员会）立项后，即该开发项目基本获得政府机关的认可后才开始编制环评报告书，而此时一般产品方案、规模、选址等已基本确定，因此像韩国一样其环评也只能是形式上提出减轻环境影响的方案而已，因此有必要将建设项目的环评时间也提前至项目建议书阶段。 （四）编制主体 在韩国，评价书的编制主体是建设单位而且也可以委托影响评价机构代理环评业务。如综合影响评价法第8条规定：“按照第7条的规定，代理影响评价的机构必须具备由行政自治部、环境部以及建设交通部联合发布的共同部令规定的技术能力、设施及装备而且按评价类别向有关行政机关注册。注册的事项中共同部令规定的重要事项变更时应当进行变更登记。” 在我国，建设项目环评的编制主体为建设单位和受委托的环境影响评价技术服务机构。按照法律规定，国务院环境行政主管机关对受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构进行严格的资格审查。根据2010年1月份，国家环境保护部公布的全国建设项目环境影响评价资质单位的名单上可以看出，我国至今获得建设项目环评资质单位共有1037家，其中甲级资质单位有191家，乙级资质单位有846家。6 评价书的编制主体一般有建设单位和行政机关。我国和韩国环评的主体都是建设单位及其委托的环评技术服务机构。将建设单位作为环评的编制主体虽然符合污染者负担的原则，但也有“自己评价自己”的嫌疑，评价工作往往变成“为评价而评价”的形式主义的评价。但如果行政机关作为建设项目的环评主体，虽然具有权威和客观公正性，但要确保环评工作的专业技术性，需要投入很大的人力和财力。因此可以考虑除行政机关和建设单位以外的第三个机构来进行客观公正而又不失专业性地进行环评工作。7 三、韩国环境影响评价制度的借鉴 韩国的环境影响评价制度从1979年正式确立以来已经历了30年的发展过程。其间从环境保全法到专门的环境影响评价法的制定，从单一的环境影响评价到包括环境•交通•人口等综合影响评价制度的发展等都显示出韩国环境影响评价制度发展的艰辛历程和实践经验。 与我国的环境影响评价制度相比有很多相似的经历和内容。如评价范围从原来的建设项目为主扩大到政府等规划的环评，评价对象的法律具体列举规定等内容。但也有一些不同的做法，特别明 6 环境保护部网站：http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/，2010年2月5日访问。 7 【韩】金承烈：《关于环境、交通、灾害等的影响评价法》，《月刊法制》，2000.10，第10页。 635 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 显的是我国2002年制定的环境影响评价法将评价范围扩大到政府的规划，但在韩国政府规划和一般的建设项目的环评则由不同的法律来规范。 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