李桦佩:国际环境法发展历程回顾—1972至2012(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 599 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 国际环境法发展历程回顾—1972至2012 李桦佩 （汕头大学法学院） 摘要：国际环境法是以保护、改善与利用人类生存环境为目的一系列的国际法规，堪称为当代国际法中最为活跃的新领域之一。联合国1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》与1992年的里约《环境与发展宣言》被认为是国际环境法发展史上两个最具重要意涵的里程碑。故本文将以这两个重要里程碑为界点，将国际环境法的发展阶段划分为三个阶段，对国际环境法近40年的发展做一简要回顾，力求整理归纳出国际环境法发展的阶段性特点与规律。 关键词：《人类环境宣言》；《环境与发展宣言》；国际环境法发展特点 国际环境法是以保护、改善与利用人类生存环境为目的一系列的国际法规，是当代国际法中的一个新领域。仅在40年里就发展成为了一个相对独立的法律体系，其在当今几个重要国际组织登记在册的有关环境保护的国际条约数量，相较于国际法的其他领域而言，所占比例偏重，毫不讳言地可堪称为当今国际法中最活跃的领域之一。联合国1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》与1992年的里约《环境与发展宣言》被认为是国际环境法发展史上两个最具重要意涵的里程碑。这两个宣言所宣扬的基本理念和原则，在上世纪冷战思维模式下，虽存在南北基于政经利益考量上的对立分歧，但却也同时受到国际社会的认识和大多数国家的认可，对国际社会产生了无可置疑极为深远的政治和道义上的影响，宣言中与人类生存和保护利用环境相关的基本理念和原则，成为被广为接受具有普世意义的价值理念，发展至今进而得以深入落实为国际、区域、乃至各国环境保护立法的法律规则，推动了全球性环境保护的发展。如以这两个重要里程碑为界点，可概略地将国际环境法于国际法中的发展阶段划分为三个阶段1：一、1972年斯德哥尔摩宣言之前的国际环境法并未形成为国际法的一个分支，可谓尚处于萌发酝酿阶段。二、1972年斯德哥尔摩宣言之后至1992里约宣言的20年之间，国际环境法进入了全面发展阶段，国际环境法的框架已初见雏型。三、1992年里约宣言至今，国际环境法框架基本形成。2本文也将据此阶段划分，对国际环境法近40年的发展做一简要回顾，力求整理归纳出国际环境法发展的阶段性特点与规律，并仅此聊表对《斯德哥尔摩宣言》后四十年国际环境法之关注。 一、 萌发酝酿阶段 早于19世纪，为数虽寡但针对规范环境议题的双边或多边条约已见诸于世。诸如就莱茵河与其他欧洲国际河流水资源利用航道以及渔业权的条约和协定，但并未涉及污染或保护生态系统的法律规制。主要是基于商业利益考虑的规范，例如，《保护农业益鸟公约》（1902）、《保护海豹公约》（1911）、《国际捕鲸鱼条例》（1931）、《保护天然动植物公约》（1933）、《保护美洲国家动植物和自然美景公约》（1940）。 20世纪的初期，在北美开始签订了禁止跨境水污染损害健康或财产的条约诸如，保护边界水域的条约《美国与加拿大（英国）边界水域条约》（1909）、《莱茵河防污国际委员会的协定》（1950）、《关于国际河流使用的赫尔辛基规则》（1966）以及防治海洋污染的国际法规范比如《国际干预公海油污事故公约》（1969）等等，还有针对保护各类环境自然要素的国际法规范。 这个时期，造因于产业经济活动的环境污染问题开始成为国际法上的焦点。根据“领域使用管理责任”原则，国际法中国家除条约特别禁止，其领土范围内任何目的的利用得由国家自由决定，但不得因其行使的自由而侵害他国的权利。国家在其领域内的利用抑或是在其领域内许可私人（包 1 学者们就国际环境法的发展阶段各有不同的见解，如王曦教授在其编著的《国际环境法》中认为，国际环境法应当划分为四个阶段，分别是1972年联合国人类环境会议以前，1972年联合国人类环境会议到1992年联合国环境与发展到会之前，1992年联合国环境与发展大会到2002可持续发展世界首脑会议之前，2002年约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议及其后国际环境法发展。西井正弘，水上千之教授所著的《国际环境法》则认为，1940年之前为国际环境法的形成期，1950年至1970年是国际环境法的发展期，1980年之后至今是国际环境保护的新时代。除此以外还有各种分类，但在各论著中无一例外，联合国72年与92年的这两个宣言都具标志性意义。 2 金瑞林 汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第321页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 含外国人）的利用，都受国际法的制约。这个原则确立于国际法史上第一起跨国界环境责任纠纷案，特雷尔冶炼厂仲裁案。此外，常被引用的跨国环境纠纷案例还有由国际法院审理的，科孚海峡仲裁案（Corfu Channel Case）（1949），该案确立了国家负有不得允许，明知为了侵害他国权利的行为而使用本国领域（领海）的义务。而围绕国家对跨国界河或界湖的利用的拉努湖仲裁案(Lac Lanoux Case)（1957）限定了上游国家对下游国家必须尽有诚实合理考虑的义务，不得影响下游国家的利益。 概括来说，世界在这个阶段经历了二次的世界大战，国家间基于对自然环境资源的利用，就环境资源问题的合作开始初现端倪，涉及环境污染问题的国家责任也有了进一步的强化。尽管如此，此时作为国际法的一个分支，一个独立的法律部门的国际环境法却并未形成。一方面，从形式上看，这些国际法规范性文件十分零散，且大部分为双边条约，纵然有部分多边条约，但所参与的国家却是寥寥可数。另一方面，从内容上看，这些国际法规范性文件仅仅只是局限在特定的区域和单项的国际环境问题上，并未从整个地球环境的高度形成相应的环境议题，也不存在从地球环境的整体性出发而形成相应的法律规范，所以这个时期的国际法规范性文件对地球整体环境保护可以说是极为有限。但应注意到，环境条约已然跃上国际舞台，而就规制越境环境污染限制国家主权利用的原则，也因几起仲裁案而作为国际习惯被国际法所适用，同时，也开始就重大越境环境损害，对侵权国追究事后责任。 二、 全面发展阶段 1950年代到70年代伴随二战结束冷战格局的建立，两大阵营明争暗斗的军事科技竞赛，诸如以倡导和平目的为名的核试验活动以及外太空卫星利用，高度危险活动所引发的环境损害，以及酸雨长距离越境空气污染、危险物质的跨国转移等问题，最终引发各种新类型的环境损害议题的涌现。传统的国际法原则和制度在处理当时新类型的国际环境问题上顿显局限。但与此同时，科技竞争也促就技术创新，例如网络科技的出现突破传播交流速度也改变个人于国际社会的角色，对NGO以及个人参与跨国界环境问题的解决提供了可能，间接促进了国际环境法的发展。 1972年斯德哥尔摩宣言到1992年里约宣言之前的这20年的时期，随着国际社会的关注，据称全球范围内先后有100多个重要的全球性和区域性的国际环境法规性文件出台（包括双边、多边条约以及非拘束性文件），而在软法文件方面，亦取得巨大发展，此番的荣景在此前国际法的发展史上实属前所未见，纵观这个阶段的国际环境法律文件可归纳出以下几个特征： （一）参与主体多元化 传统国际法原则认为，能否独立参与国际环境法律关系，是判断是否具备国际环境法主体的一个有效构成要件。故据此要件，早期国际环境法的主体仅包括国家和国际组织。但从国际社会的现实情况与国际环境法的产生发展来看，这种理论及其指导的实践已无法真实反映当时的国际关系。尤其自1972年以来已有相当多的事例可证，非政府组织能独立参与到与环境保护有关的国际关系中，其活动范围不断扩大，影响力也逐渐加深。许多重要全球性、区域性或具针对性的环境保护非政府组织，或就重大的环境议题提出专业针对性建议，或单独或与政府间国际组织共同制定或通过一些重要的国际环境保护文件。 比如，在国际环境法中具有重要影响的《世界自然宪章》就是首先由世界上最大的环境保护非政府组织国际自然保护同盟（IUCN）起草，而后在联合国大会通过的。再比如，非政府组织在促使召开联合国环境与发展会议的谈判中的前所未有的参与程度，数量巨大的非政府组织观察员出席了里约会议，游说各国政府代表。非政府组织亦在该会议的的预备委员会中被允许发挥主要作用。甚而，非政府组织的国际（环境）法主体地位已经为有的国际法文件所明确确认。比如欧洲国家签订的《关于承认非政府间组织的法律人格的公约》（1986）就明确承认非政府组织国际法律人格。特别是非政府组织的作用已经得到了《21世纪议程》的明确承认，它指出：“各非政府组织和主要团体是执行《21世纪议程》的重要伙伴”。因此，“必须给予相关的非政府组织作出其贡献的机会”，并要求国际社会“制定程序，让非政府组织（包括与主要团体有关的非政府组织）发挥扩大的作用，并根据环境与发展大会适用的程序认可其资格”。 此外，如前所述个人逐渐在一定程度和限度内成为国际环境法的主体。不仅有关的国际实践和国际条约已承认个人可以直接享有国际环境法的权利，承担国际环境法上的义务甚至法律责任，并且在与环境有关的国际司法活动及争端解决活动中个人是享有与其他国际环境法主体平等的资格与权利。《北美环境合作协定》（1994），该协定第14条规定了公民申诉制度，即“任何一个非政府 600 可持续发展·环境保护·防灾减灾 组织或个人可以对某一成员国未有效执行其环境法提起申诉（submission）。”依《海洋法公约》（1982）设立的海底争端分庭，对缔约国、管理局或企业部、国营企业以及自然人和法人之间的有关海底资源开发的争端有管辖权。换句话说，至少在该法庭管辖范围内，个人可以成为有关争端的原告或被告，而享有与主权国家平等的权利和诉讼地位。3 （二）保护客体领域拓宽重心转移 国际环境法保护的对象不断拓宽以及重心转移成为这一阶段的另一特点。这主要可归功于《人类环境会议》，其于第21条原则中规定了国家对“环境”的责任与义务。关于环境宣言并未作出直接定义，但却于宣言一与其原则一中给出了间接定义。“环境满足人类物质上之需求，并提供其在智力道德社会与精神等方面获得发展的机会…，人类环境之两个方面，即自然和人为方面，对于人类福祉，享受基本人权以及生存权本身，都是不可或缺的。”并于原则二列举自然资源是包括，空气，水，土地，植物与动物（也提及它们的栖息地）。成功地提出“人类环境”的概念，作为国际环境保护的纲领性文件，推动了国际社会将“人类环境”作为概括性的保护对象。 1972年《人类环境宣言》后至80年代初，国际环境法律文件调整的客体，大部分内容集中在调整具体的环境部门上，譬如保护海洋、淡水、空气、土壤等等。例如，以南极海洋生物资源为保护对象的《南极海洋生物资源保育公约》（1980），《海洋法公约》（1982）通过确立一系列的制度进一步保护海洋环境和海洋生物。此外还有，《保护世界文化和自然遗产公约》（1973）使处于国家管辖范围内的某些文化和自然遗产成为保护对象。《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1973）则通过规制国际贸易活动保护濒危野生动植物物种。《防止陆源海洋污染公约》（1974）及其议定书（1978）从陆源污染保护海洋环境。《禁止为军事或其他任何目的使用环境致变技术公约》（1976）从控制人类技术滥用的角度保护自然环境。 从80年代初到80年代末，由于认识到了对整个环境造成影响的根源在于人类的某些活动上，故该阶段的国际环境法律制度集中在规范对整个环境产生影响的有毒或危险产品、废物、放射性产品等活动 |
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