钟卫红:论电子废弃物监管的地方法制创新∗(一)
|
可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 485 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论电子废弃物监管的地方法制创新∗ ——基于广东省的实证分析 钟卫红 （汕头大学法学院，广东 汕头 515063） 摘要：广东省电子废弃物监管活动存在着未建立规范的回收途径、未形成稳定的资金补贴来源、未建立电子废弃物集中处理场的监管规范以及未建立二手电子电器产品的监管法规等问题，造成这种现状的原因在于我国电子废弃物监管法制存在重大缺陷：立法思路仍为末端治理模式、生产者延伸责任制度的弱化及利益相关者的责任分担不明确。广东省电子废弃物监管地方法制的创新应当以产品生命周期评价理论为依据，建立全生命周期管理的规范，重点强化生产者延伸责任制度尤其是生态设计义务与电子废弃物处理的行为责任，建立基于责任分配明确得当的利益相关者合作机制。 关键词：电子废弃物；地方法制；全生命周期管理生产者延伸责任；利益相关者 近几年来，我国已开始进入家用电器报废的高峰期，每年的理论报废量超过5000万台，报废量年均增长20%。①广东省作为电子电器产品的生产和消费大省，每年淘汰更新的电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑至少1203万台②，约占全国废弃量的24%。然而，如同中国其他地区一样，广东省电子废弃物的拆解利用活动曾长期处于无序状态，造成了资源浪费以及给环境和人体健康带来了极大危害。从2003年开始，我国开展了电子废弃物监管的系列试点和立法活动。由于制度设置的不科学以及我国各地经济、社会、文化条件差异较大，国家立法在实施过程中暴露了一些不足，本文立足于广东省电子废弃物监管的实践，探讨我国电子废弃物监管的困境及其出路。 一、广东省电子废弃物监管的立法状况 在立法方面，广东省尚未颁布电子废弃物监管的地方性法规，主要是执行国家相关法律法规和部门规章。③我国电子废弃物监管的法律体系包括《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《电子信息产品污染控制管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《管理条例》）及其配套的《家电以旧换新实施办法》、《家电以旧换新实施办法（修订稿）》、《家电以旧换新拆解补贴办法》、《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》、《废弃电器电子产品处理目录（第一批）》和《制订和调整废弃电器电子产品处理目录的若干规定》等部门规章，其确立的电子废弃物监管制度主要包括： 1、生产者延伸责任制度 （1）生产者的绿色设计责任，即生产者应当采用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案，使用无毒无害或者低毒低害以及便于回收利用的材料； （2）生产者的经济责任，即生产者应当按照规定履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务，该基金纳入预算管理，用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴④。 2、电子废弃物集中处理制度 电子废弃物的处理实行集中处理，处理企业必须获得资格许可，其环保资质由设区的市级人民政府环境保护主管部门依照《管理条例》第23条的条件进行审批；获得环保资质审批后，还须依照《中华人民共和国公司登记管理条例》等规定办理登记，方可从事废弃电器电子产品处理活动⑤。 ∗ 基金项目：广东高校优秀青年创新人才培养计划《广东省废弃电器电子产品回收处理法制建设研究》（批准号：wym09034）。作者声明：本文尚未定稿，仅作会议交流用途，请勿转载、摘录、引用，谢谢合作。 ① 《国家发展改革委有关负责人就发布<废弃电器电子产品处理目录（第一批>相关问题答记者问》，国家环境保护部网站http://zfs.mep.gov.cn/fgjd/201009/t20100916_194601.htm，2012年4月20日访问 ② 广东省环保厅（《广东省固体废物污染防治规划（2010～2015年）（征求意见稿）》） ③广东省曾经依据《广东省固体废物污染环境防治条例》的规定，将电子废弃物的处理列入了《广东省严控废物名录》（自2004年9月1日起施行） ，必须向省级环保部门申请严控废物处理许可证，严格控制其利用和处置过程。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》颁布后，《广东省严控废物名录》进行了修改，电子废弃物不再适用严控废物管理。目前，广东省正在着手制定《广东省废弃电器电子产品回收处理管理办法》。 ④《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第7条，为原则性规定，具体征收和补贴标准目前尚在制定之中。 ⑤ 《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第22条；该规定意味着提高了《电子废物污染环境防治管理办法》规定的门槛：电子废弃物处理者的主体资格实现了由个体工商户到公司的进化。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 考虑到我国某些地方群体化家庭手工作坊式的拆解处理活动历史，法规对上述资质条件设置了例外规定，经省级人民政府批准，可以设立废弃电器电子产品集中处理场，但未对集中处理场的具体监管规则作出规定①。 3、多渠道回收制度 尽管以小贩为主的多渠道回收方式是造成电子废弃物回收过程难以有效控制、最终导致拆解业无序状态的最主要原因②，但鉴于这种回收方式已经成为民众废弃导致废弃物的行为习惯，短期内通过立法强制改变是不现实的，因此，立法维持了现行的多渠道回收方式，且未对各回收主体的责任分配做出规定。为了引导导致废弃物的流向，2009年6月至2011年12月，财政部等部门联合推行了财政补贴支持的家电“以旧换新”政策，由中标的回收企业对电视机、冰箱、洗衣机、空调、电脑等5类家电产品进行回收，并交投定点拆解企业进行拆解。 二、广东省电子废弃物监管的现状和问题 在电子废弃物的监管进入政府视野短短几年时间内，广东省电子废弃物的监管经历了“从放任到整顿、从无序到逐步规范”的发展阶段，目前仍存在多方面的问题。 （一）广东省电子废弃物监管的现状 1、广东省电子废弃物的流向 据广东省环保厅估算，广东省已经进入电子废弃物报废的高峰期，电子废弃物产生量逐年递增：2007年为80万吨、2010年为92万吨、预计2015年将达到117万吨③。自2009年6月1日起以旧换新回收政策推行至今，广东省电子废弃物的流向产生了可喜变化，一定程度上减少了向个体手工作坊的流动。然而，通过以旧换新系统流入正规拆解企业的电子废弃物仅占小部分，截至2011年10月底，全省以旧换新回收的五类废旧家电为740.6万台④，折合年均回收306.5万台，仅占年估计报废量1203万台的25.48 % ，其余大部分是转移到二手市场进行出售，或通过地下作坊式的回收者、个体户和拆解者进行处理。⑤ 2、广东省电子废弃物拆解处理业的现状 广东省从事电子废弃物拆解处理的单位分为两种类型：一种是根据《电子废物污染环境防治管理办法》的要求获得环保审批、列入电子废物拆解利用处置临时名录的单位(包括个体工商户)。截至2011年10月底，广东省仅有惠州市鼎晨实业发展有限公司、佛山市顺德鑫还宝资源利用有限公司、广东赢家环保科技有限公司、茂名天保再生资源发展有限公司四家拆解技术和工艺较为成熟的处置单位，依赖家电“以旧换新”政策勉强维持经营，拆解处理能力明显不足；另一种是未获得环保审批的个体手工作坊，数量众多。以汕头市贵屿镇为例，贵屿镇27个村当中，从事电子废弃物回收利用活动的村有21个，3207多户，从业人员6万多人。经过多年的发展，贵屿镇废旧回收利用行业已经建立了从回收、拆解到加工利用及销售较为完整的产业链，形成了产业集群⑥。 （二）广东省电子废弃物监管存在的主要问题 1、未建立规范的回收体系 《管理条例》实施将近一年，除了落实国家“以旧换新”政策外，广东省各级地方政府并未着手开展建立规范的电子废弃物回收体系的工作，而是任由市场自由运作，除了“以旧换新”途径外，大多数的城乡居民找不到其他规范、方便的交投点，其结果是即使在“以旧换新”政策的支持下，不规范的回收途径仍然占据主流，大部分回收的电子废弃物未经检测即流向了二手市场造成安全隐患，或者流向个体手工拆解作坊，造成了环境危害。与此同时，正规拆解处理企业“无米下锅”的局面远未扭转，仅仅是局部缓解。令人忧虑的是，“以旧换新”政策结束后，若无其他足以吸引居民的正规回收途径替代，电子废弃物的回收活动将会重返往日的无序状态。 ①《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第34条仅原则性规定了电子废弃物集中处理场应当具有完善的污染物集中处理设施，确保符合国家或者地方制定的污染物排放标准和固体废物污染环境防治技术标准。 ②参见拙著《中国废弃电器电子产品回收处理进程及法制建设》，载日本《政策创造研究》2011年3月。 ③ 数据来源：广东省环保厅（《广东省固体废物污染防治规划（2010～2015年）（征求意见稿）》） ④ 数据来源：广东省经济与信息委员会，2011年10月27日电话访谈。 ⑤ 广东省环保厅（《广东省固体废物污染防治规划（2010～2015年）（征求意见稿）》）。该文件指出，目前本省电子废物处置主要有以下两种渠道：一是可再翻新的电子产品，流向深圳、广州、东莞、惠州、佛山等地区进行翻新二次利用；二是不可再翻新的电子废物，大部分流向清远龙塘石角、汕头贵屿、揭阳南径等地进行深度拆解。 ⑥ 林馥盛、李镇兴、许晓婷《依靠循环经济改善贵屿环境——世界电子废料处理领域佼佼者即将落户》，《汕头日报》2011年8月22日第一版。 486 可持续发展·环境保护·防灾减灾 2、未形成稳定的资金补贴来源 电子废弃物的回收和拆解均需要付出较大的经济成本，正规的拆解企业前期投入包括厂房建设、设备购进、原料购买、人员工资等耗资很大，如果没有足额的资金补贴，难以和个体手工作坊竞争。①《管理条例》实施将近一年，基金的征收办法尚未出台，如同全国其他地区一样，广东省的正规电子废弃物拆解企业和回收企业只能依靠“以旧换新”财政补贴维持经营。此外，在“以旧换新”系统之外的回收者即使把电子废弃物交投正规拆解企业，也无法享受运费补贴，这就影响了他们交投电子废弃物的积极性。更为严峻的是，“以旧换新”政策已经结束，资金补贴已经出现了断层。② 3、未建立电子废弃物集中处理场的监管规范 在广东省，由于历史原因形成了汕头贵屿镇、清远龙塘镇、石角镇、阳山镇、揭阳南径镇、麒麟镇等电子废弃物集中拆解区。广东省环境保护厅于2010年10月同意贵屿镇开展废弃电器电子产品集中处理场试点建设，项目建成后需报省人民政府批准许可。③ 然而，《管理条例》关于废弃电器电子产品集中处理场仅有原则性规定，在实施过程中，将面临许多操作性问题，比如人工精细拆解、循环利用率高是贵屿电子拆解业的特色，部分拆解项目一级拆解过程污染较少，如手工拆解废弃手机电子元器件，该类项目是否也要进入集中处理场经营？如果允许场外经营，其应当遵守哪些环保要求？又如场内经营户应当具备哪些资质条件④？集中处理场的管理部门及其权限？因而，亟待建立电子废弃物集中处理场监管规范。 4、未建立二手电子电器产品的监管法规 广东省电子废弃物有相当一部分经过简单清洁、维修后流向二手电器市场，重新进入使用环节。⑤从市场需求看，我国各地区经济发展不平衡，二手电器有较大的市场需求；从环保角度看，电子电器产品二手使用（reuse），符合“减量化、再使用、资源化”的循环经济3R原则；从电子废弃物监管的角度看，家电二手市场是电子废弃物的中转站，如果能保证二手市场的废旧家电 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
