王文革:论中国环境法律制度现状、问题及其完善对策(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 325 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论中国环境法律制度现状、问题及其完善对策 王文革 （上海政法学院，上海 201101） 摘要：我国现行环境法律制度在设计理念、政府管制、市场调节、社会调整、技术创新、知情权保护等方面都存在明显的问题，亟待完善。今后深化我国环境法律制度改革的总体取向是在统筹兼顾的理念下，将市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，建立高效、科学、合理的由政府管制、市场调节、社会调整、技术创新、知情权保护、法律责任和救济等制度组成的环境法律制度体系。 关键词：环境法律制度；政府管制；市场调节；社会调整 一、中国环境法律制度现状及存在问题 自1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布以来，我国已颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等一系列环境保护法律，以及大量的全国性环境保护行政法规和规章。此外，我国参加、批准的专门性环境国际公约、条约以及其他国际公约和条约中关于环境保护的条款也是我国环境法体系中的一个组成部分。通过上述立法确立了由环境保护政府管制制度、环境保护市场调节制度、环境保护社会调整制度、环境保护技术创新制度、环境保护法律责任和救济制度构成的体系比较完备的环境法律制度体系。 但综观现行环境保护法律制度，其在环境保护法律制度设计理念、环境保护政府管制、环境保护市场调节、环境保护社会调整、环境保护技术创新、环境知情权保护、环境保护法律责任和救济等方面都存在明显的问题，主要表现如下： （一）环境法律制度设计理念存在的问题 长期以来，我国环境法律制度设计缺乏以科学发展观为指导，缺乏统筹兼顾理念，具体问题表现如下：（1）未统筹好综合运用道德、法律、行政、技术等不同手段对环保社会关系进行综合调整。（2）未统筹好政治体制、经济体制改革的协调配合关系。（3）未统筹好环境保护与社会、经济发展的关系问题。（4）未统筹好不同利益主体的环境利益要求，缺乏环境公平理念。主要包括：城乡间的环境不公平问题。我国在城市环境整体上有所改善的同时，环境污染向农村扩散，农村环境状况不断恶化；区域间的环境不公平问题。主要表现为东部地区与中、西部地区在获取资源利益与承担环保责任上的不协调；流域间的环境不公平问题；阶层间的环境不公平问题。主要表现是社会上的富人在占有较多环境收益的同时,却不太愿意尽环境保护的义务。（5）未统筹好能源、经济、环境关系，缺乏能源、经济、环境协调发展机制。（6）未统筹好综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段对环保社会关系进行系统性调整。（7）未统筹考虑立法、执法、司法、守法的协调关系，影响了法律的权威性，执法、司法效果差。（8）未统筹分散管理与生态系统综合管理的关系；（9）环境制度设计本身缺乏系统、协调理念，制度设计不协调、不系统。主要表现为：制度设计未统筹考虑好环境保护制度改革的阶段性目标和总体目标的关系、点源治理与区域集中治理关系、污染物浓度控制与总量控制的关系、生产环节控制与消费环节控制及“全过程控制”的关系；制度设计偏重污染防治，轻视生态保护与建设；偏重政府管制制度，轻视市场调节和社会调整制度； 偏重行政相对人环境责任，轻视政府环境责任；重实体制度，轻视程序制度。 （二）环境政府管制制度存在问题 主要表现为：（1）现行环境保护政府管制制度带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的管理理念。（2）环境保护政府管制制度基本表现为行政强制实施的特征，90年代后，正逐步转向行政强制实施与经济刺激相结合，但行政指导机制和行政合同机制仅只是个别特例。（3）重政府环境管制,轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力,明确规定相应的政府环境义务（4）环境保护政府管制体制不健全，政府的环境保护管理定位不准。（5）在认识水平不太高、方法不完善、信息不充足的情况下，还容易出现“政府失灵”，产生不利于环境保护的后果。 （三）环境市场调节制度存在的问题 主要表现为：缺少环境保护交易市场，缺乏价格信号；缺乏市场流动性，难以实现资源源的优化配置，难以提高资源的使用效率；缺乏市场激励，难以有效地调动环境保护的积极性。随着环保 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 市场化、产业化发展所带来的环保设施的建设和运营、环境保护费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径等一系列问题缺乏相应的措施和对策。此外，在认识水平不太高、方法不完善、信息不充足的情况下，还容易出现“市场失灵”，产生不利于环境保护的后果。 （四）环境社会调整制度存在的问题 环境保护社会调整制度根据调整主体不同，可分为政府机构环境保护内部管理制度、企业环境保护内部管理制度、公众参与制度等。主要问题表现为：（1）政府机构自身环境保护管理制度不健全。如：缺乏环境保护考核奖惩制度等；缺乏统一宏观管理协调体制。（2）企业对生产、加工、分配、转换、输送、储存、消费这一全过程的环境管理制度尚不健全。（3）公众参与制度并未真正建立，存在公众参与主体地位不明确、公众参与形式单一、公众参与缺乏程序保障、环境社会团体非常有限、信息公开不充分等问题。 （五）环境保护技术创新制度存在的问题【1】（P240－248） 主要表现为：缺乏有效的环境保护技术创新激励制度，环境保护技术创新系统不健全，政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来等问题。 （六）环境知情权保护制度存在问题 我国近年来在环境知情权保护方面已经有了较大发展，一些相关的立法与制度已初步形成。但综观整个体系，并与国外立法经验比较起来，不难发现其中尚存在不少缺陷，环境知情权法律制度尚未真正建立起来。主要问题如下：环境知情权缺少宪法和基本法层面的保护，虽有专门性的环境信息公开的规定，但停留在部门规章层面，法律位阶低，执行力差；环境知情权的主体界定不明。目前我国环境知情权权利主体的范围至多扩张为自然人、法人以及其他社会组织，而对于国家机关大都认为其是义务主体，而忽视了其权利主体的地位。另一方面，对于义务主体，只针对环境保护主管部门一个部门而言，其他拥有环境信息主体的义务地位不明确，此外，对于企业的公开环境信息的义务尚无明确法律规定，即使在规章层面有所规定，其义务主体地位也很弱，有待强化；环境信息范围规定不完整。对于环境信息的范围，我国国家立法未做十分系统和宽泛的规定，且未明确区分环境信息的形式范围和实质范围，尤其是对环境信息例外情况的规定比较概括，缺乏可操作性；企业、产品环境信息公开不充分。在企业环境信息公开方面，必须公开的环境信息有限，只是笼统地规定污染物排放总量而未对有害物质作出说明，并且只侧重于最后排放的总量，不考虑生产设施、生产过程中以及产品和副产品中的污染情况。在产品环境信息公开方面，我国也进行了一定的尝试，如设立环境标志，有机食品标志，绿色食品标志等等，但这些规范并没有明确规定设立标志的机构，而且标志的审批程序、范围等都没有进行详细的规定；环境检测和监测立法疏漏。对企业环境检测和公共行政部门的环境监测责任规范不足，导致某些地方出现为寻求经济利益、保护地方企业而故意公开虚假环境信息的情形，这严重阻碍了环境知情权的实现；环境知情权与公众参与制度衔接不紧密。虽然国家通过程序制度设计了保障公众参与环境影响评价的实体权利，但在其它环境活动中的程序和实体权利仍无相应的规定；责任机制和救济机制缺失。对于义务主体不公开环境信息的行为，我国立法并未明确其具体责任以及责任承担方式，即使在效力较低的规章层面有所规定，但其责任力度明显不够。同时，环境知情权的救济途径也过于狭窄而且规定不明确，使权利缺乏相应的救济手段而难以实现。 （七）环境法律责任与救济制度存在问题 主要表现为：（1）在责任主体上注重行政相对人,轻视追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度。（2）在责任形式上注重行政责任,轻视配套的民事、刑事责任。（3）责任设定较轻,造成违法成本低,守法成本高。（4）在责任追究方面,主要问题是缺乏公共环境损害的追偿机制和公众的诉讼监督机制。（5）环境损害赔偿社会化制度不健全。（6）环境救济机制不健全。 二、完善环境法律制度的对策 今后，深化我国环境法律制度改革的总体取向是以科学发展观为指引，统筹兼顾，将市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，建立高效、科学、合理的环境保护制度体系。根据深化我国环境法律制度改革的总体取向和现行制度存在的问题，设计如下具体对策。 （一）转变制度设计理念 以科学发展观为指引，确立统筹兼顾理念。统筹兼顾是指环境保护法律制度设计要处理好以下 【1】沈满红．《经济可持续发展的科技创新》［Ｍ］，北京：中国环境科学出版社，2002． 326 可持续发展·环境保护·防灾减灾 几个方面的关系： 1．统筹考虑不同利益主体的环境利益要求，确保实现环境公平 在制定环境政策时，应弄清各不同利益主体的利益要求，然后加以系统地分析，使所有利益相关者都参与公正的、有序的决策过程，有助于解决共有的问题，而不会导致不同利益群体之间的激烈冲突。公众的广泛参与是实现环境公平的基础。 根据环境公平理论，建立自然资本贮备制度、建立环境基金制度、建立环境责任保险制度、建立和完善生态补偿机制等，确保实现城乡间的环境公平、区域间的环境公平、流域间的环境公平问题以及阶层间的环境公平。 2．统筹考虑环境保护与社会、经济发展的关系问题。环境保护和经济、社会发展应该是双向的、互动的。也就是说，经济、社会发展中要考虑环境保护，抛弃以牺牲环境来获取经济的发展的经济发展优先论；同时在环境保护中也应该考虑经济和社会的发展，不能坚持零增长观，从经济发展优先论的极端走向环境保护优先论的极端。前者要求建立和完善环境保护与经济、社会发展的综合决策机制，即在社会、经济决策的制定和实施中考虑环境保护的要求；后者要求在采取环境保护措施时，应该考虑其社会经济影响，所采取的措施应当具有社会经济可行性。 3．统筹考虑能源、经济、环境关系，确立能源、经济、环境协调发展机制 能源法律制度必须转变到以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标，建立能源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制，在能源生产、流通、消费等环节，应当兼顾经济、社会与环境效益，内部与外部效益，近期与长远效益，从而实现能源利用综合效益最大化。总体效益最佳一般表现为在良好的生态环境条件下，能源利用经济、社会效益最高。 4．统筹考虑预防和治理的关系。在预防和治理的关系上，要坚持预防为主、保护优先，确立风险防范原则。风险防范原则以科学不确定性为前提，即在科学知识无法确定某一特定事件是否发生或者能否导致环境损害等不确定性的情况下，仍有必要采取行动预防损害发生的义务。 5．统筹考虑政治体制、经济体制改革的协调配合关系，确立符合市场经济要求的管理理念 完善现有环境法律制度，反映出市场经济条件下的管理理念和WTO规则的要求。如全面清理现有的环境信贷、奖励、税收优惠、政府采购、押金、保证金等环境经济刺激制度，使不同所有制与不同国别的主体享受平等的国民待遇。 6． 统筹考虑好环境保护制度改革的阶段性目标和总体目标的关系，要把改革的阶段性目标和总体目标有机统一起来，通过坚持不懈的努力逐步实现改革的总体目标。 7．统筹考虑好政府管制制度、市场调节和社会调整制度的关系，综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段对环保社会关系进行系统性调整。 8．制 |
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